鄉村振興背景下農村產業振興政策執行研究
——以重慶市X村為例

彭震華

（重慶科技學院，重慶 401331）

1 研究背景

當前，我國正處于鞏固脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的連接點上，在精準扶貧中實施的鄉村振興戰略也存在難以持續、政策執行失準的情況，對此展開系統的研究分析，對進一步促進鄉村產業政策發揮積極效應，帶動已脫貧地區的可持續發展，不發生規模性返貧具有重要的意義。

美國學者艾利森指出，在達到政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，其余90%則取決于政策的執行。換句話說，政策執行是政策活動中最重要的一個環節[2]。目前，國內學界對于產業政策的研究成果，既有對農村產業項目的選擇分析，合理運用“經濟、社會和生態之間的辯證關系”[3]，又有從實踐中總結出來的產業政策經驗和發展模式，明確本地產業發展思路，拓展農村創業新模式，把商業模式融入本地元素，開發出適應本土需求的特色產品[4]，開展由農戶“各自為戰”的發展形式向產業發展共同體的轉變，以及從農村產業結構[5]、農村資源利用[6]等不同的視角對農村產業振興政策進行了闡述。上述文獻對研究鄉村產業振興政策執行奠定了良好的理論基礎，為鄉村產業的實施提供了思路，但對于鄉村產業振興政策執行困境的探討稍顯欠缺。因此，有必要分析探討基層地區執行鄉村產業振興政策存在的問題并提出進一步優化的建議，為后續產業振興政策的實施提供經驗，進而保護脫貧攻堅的勝利果實，為實現鄉村振興、加速新型城鎮化發展提供強有力的物質保障。

2 X村現狀

X村是在2004年由兩個村合并而成的，位于重慶市東北部，地處山嶺之間，地勢較為險峻，在脫貧之前是一個貧困村。X 村現有居民540戶，人口1432人，轄6個村民小組，幅員面積6.56 km2，海拔600～850 m，耕地面積191.66 hm2，林地面積222.08 hm2。X村現有硬化公路7.59 km，人行便道14.614 km，生產生活便道9.8 km，飲水池3口共50 m3，保障全村人畜安全用水。

2015年，X 村在鎮政府幫扶下，利用第一批扶貧資金給貧困戶家庭種上李子樹，為他們創收。2017年，引入新模式，實行“村集體占股+農戶入股”，擴大了李子種植規模，種植面積達到了100.05 hm2。隨后在2018年成立了“X村農業專用合作社”。2019年，村干部帶領群眾種植了5.336 hm2的茶園，并且在第一書記的幫扶下，利用山林之間的槐花、山間野花、油菜花發展蜜蜂養殖業，幫扶模式為貧困戶入股，合作社和村集體占股；另外，引進了紅羽綠殼雞讓農戶分散養殖。2019年秋天，X 村為自己發展的農產品注冊了商標，讓各個扶貧產品都有了“身份證”，村干部做起了電子商務，扶貧單位也幫助售賣農產品。2020年，X村又在東西部協作扶貧項目支持下，將扶貧項目擴大。首先，茶園規模擴大到20.01 hm2，并建起了生態茶園，養殖業由分散的農戶養殖轉為規模養殖場養殖，蜜蜂養殖規模也壯大到210桶。2022年合作社種植李子96.915 hm2、茶葉26.68 hm2，養殖中蜂182桶。

在X村最新發布的《X村鄉村振興實施方案》中提出要改良李子品種，加強中蜂養殖規模，打開銷售思路，建設茶葉粗加工作坊，在產品有機認證和銷售包裝方面下功夫，力爭打造中高端有機茶葉品牌，另外還提出要探索農旅結合發展模式，發展旅游業。

3 發展存在的困境

3.1 政策體系有待健全

在X村鄉村振興戰略實施方案中使用了“盡快”“努力”等模糊性詞語，用抽象、籠統的詞語而不是確定性詞語，這會大大降低政策內容的權威性，為執行者歪曲政策內容提供可能性，也會加大執行者的自由裁量空間，阻礙政策的有效執行。如在該村發布的產業振興措施中使用了三次“努力”字眼，“盡快”的字眼還出現在具體實施方案中。再如，在具體實施方案中提到“招商引資修建客棧”，然而關于如何招商引資、通過何種形式招商引資都未提及，具體政策的實現途徑和落實機制的缺失會導致政策缺乏延續性。

3.2 執行力量薄弱

首先，基層干部能力有限，專業人才比較匱乏。產業振興政策執行的好壞與執行人員的執行情況密不可分，特別是在基層政府，工作人員是群眾和政府的紐帶，所以工作人員能力的高低也預示著政策能否得以完美落實。就X村而言，村級干部5人，學歷情況為：大專1人、高中2人、中專2人。雖然都是年富力強的人，但是他們受教育的程度不高，接受新鮮事物的能力有限，在當今科技和互聯網快速發展的時代，在政策執行的過程中，會發現他們的能力不足以應對政策執行時遇到的困難。 其次，基層人才較少。一方面是農村條件相對艱苦，年輕人寧愿外出打工也不愿留在家鄉，據走訪了解，X村和鄰村之間還存在著互相借常住人口并且學歷相對較高的村民擔任職務。另一方面，基層工作人員的上升渠道也有限，工資待遇較低，基本上是家里有副業的人才會去擔任職務。筆者從對X村的高學歷（研究生、本科生）村民的訪談中了解到，其實他們還是愿意在村里工作，也想為村里做點事，改善村里條件，但是現實情況成為了他們的阻礙。村干部工資低、事務繁重，生活、子女教育都得不到保障，政府也沒有提供相應的解決措施，造成后備干部隊伍短缺。

3.3 目標群體認知存在偏差

現有村民受教育程度低，在該村的學歷分布中，小學文化占比85%，初高中文化占比11%，大學及以上占比4%。而在常住人口中，85%以上的是60歲以上的村民，這部分人幾乎都是只有小學文化甚至其中一部分還未上完小學，高學歷人群都未在當地就業，加之該村地理位置較為偏遠，現留村里的大部分村民是老年人，他們市場經濟意識淡薄，對產業政策缺乏全面客觀的評價。具體體現在村民素質較低、對政府資金支持抱有“要、等、靠”思想。從村干部了解到農戶經常為了別人家的羊吃了自家的莊稼起爭執，在做工時，部分村民也抱有敷衍心態。比如：X村在采茶葉和李子的時候，為了給村民創收，會雇傭村民幫忙采收，工資也是按照計時工資發放，有的村民就會產生“混時長”的想法，有人監督的時候就表現得非常勤快，沒人監督的時候就磨磨蹭蹭，結果可能半天就能做完的事，要一天才能完成。

3.4 政策執行力度不足

鄉村產業振興政策的順利實施離不開廣大群眾和企業的參與。雖然國家大力推進鄉村振興戰略的實施，但是由于該地區地處群山之間，海拔高、道路窄，現代化力量在該地區推進速度較慢，加之疫情等原因導致社會力量對該地區的發展參與度較低，X村的幫扶對象在前兩年還會大力購買該村的農產品，但是疫情后，相同價位的農產品銷量大大減少。

相較于該地區較為滯后的發展局面，現有產業政策行動力度仍比較薄弱。一是沒有建立健全產業政策聯合推進機制，難以集中各界力量參與項目。對產業政策的行動主體責任不夠明確，主要還是依靠少數人來進行產業政策的落實，比如在該村的養殖業中，還是靠村里的養殖大戶落實產業政策，雖然有一些散戶，但其養殖的數量較少。二是缺少社會監督。我國正在向服務型政府轉變，部分政務變得更公開更透明，但是在涉及資金的問題上還是存在不足，對資金的利用率缺乏考核。特別是在鄉村，群眾監督意識較弱，寬松的輿論環境讓執行者沒有壓力，使資金沒有落到實處，進而使產業政策不能落地。

4 建議

4.1 完善政策內容，提升政策執行力度

各村都有其自身的特殊性，因此在政策制定時，應該嚴謹論證，考量政策的內容是否適合當地執行，其中考量的因素應該包括：土壤環境、交通條件、地形地貌、配套設施等。在政策制定時，應該多方征求意見，不僅要征求群眾意見，還要征求專業人士意見，堅持多方參與謹慎求證。另外，應該評估政策實施的風險，將相關利益群體納入政策實施影響的考慮范圍，構建利益共同體。當各個主體的利益與實施目標一致時，政策執行力度自然而然會提升，雖然各個主體的訴求不同，只要沒有意識形態上的錯誤，都是可以協調融合的，這就需要政策制定者或制定部門多方平衡合理引導，減少各個既得利益者執行政策時的阻力。

4.2 優化組織結構，夯實機構執行能力

考慮到實施鄉村產業振興戰略的長期性和復雜性，針對執行力量薄弱的問題，需要對村委會提出的要求，應在核實事實清楚后，在人力、物力、財力上給予支持和保障。新時代新要求新作為，村委既是國家政策的執行者，也是政府與群眾溝通的橋梁，這就要求村委在這個日新月異的時代，既要有“馬不揚鞭自奮蹄”的學習自覺和“舍我其誰”的責任擔當，還要與時偕行、踔厲奮發，賡續前行，增強自身執行力，降低能力不足帶來的風險，減少“本領壓力”。

4.3 提高群眾素質，激發群眾內生動力

群眾主體性一直是影響政策有效的關鍵因素，所以要注重培育高素質農民。一是合理配置農村地區的教育資源，推動城市教育資源向農村邊遠地區傾斜，加大教育支援力度，不斷提高當地的基礎教育水平，對于部分中老年人無法應對數字時代的要求，可以適當開展一些數字技能培訓，不斷提升農民整體素質。二是廣泛宣傳農村產業振興政策內涵，引導村民樹立主動參與的觀念。鄉村振興的目的是為了鞏固脫貧攻堅成果，不再讓農戶返貧，同時實現農民的全面發展，提高農村的生活水平，提升農民的幸福指數。農民生活在農村，對周圍的情況最為熟悉，政府應廣泛宣傳農村產業政策內涵，讓當地群眾認識到農村產業振興政策的重要意義，體會到國家制定產業政策的初衷，精準把握產業政策的具體內容，激發村民的參與意愿。三是破除“等、靠、要”的思想觀念。這種思想觀念不僅掣肘了農村產業發展，還給鄉村治理帶來了極大的阻礙，為此需要進一步擴大基層黨組織在群眾中的覆蓋面，擴大群眾基礎，把優秀農民吸納到黨組織中，以點帶面進而提高群眾的參與積極性。

4.4 改善政策執行環境，增強政策執行活力

農村產業振興政策只有與其所處環境達成平衡，才能取得理想的執行效果，為了改善產業政策環境建設疲軟的情況，應該積極改善政策執行環境，從而鞏固產業政策的執行基礎。第一，開辟政策執行的資源渠道，豐富資源的供給模式。可以通過稅費減免和廣告宣傳邀請企業、社會團體投資的形式，既能夠拓寬銷售渠道，又擴大產品影響力，也可以通過加強X村產業間的合作的方式。如養殖業的糞料可以用來為種植業提供天然肥料，但X村的養殖業大部分是私人化，所以兩大產業之間還未進行緊密合作，也難以形成合作效應。因此，X村應該考慮聯系幾個養殖大戶，加強兩個產業之間的合作和聯系，實現養殖業和種植業的有機結合，增加兩者的良性互動，使經濟效益達到最大化。第二，加快推動當地農產品創新。產業要成為當地實現鄉村振興的重要組成部分，要不斷在農產品創新上下功夫，延長產業鏈，提升農產品附加值，增強農產品的競爭力。第三，注重人才隊伍建設。設立高端人才研發基金，用于招募高層次人才投身鄉村，健全人才補助機制，解決外來人才居住、薪酬等問題。引進外來人才的同時也要注重培養本土人才。根據人才發展規劃，對本土人才的培訓類別、時間、規模等進行統籌，整合各類培訓資源，培育一批專業性高、管理能力強、愛農村、懂農村的“新農民”，釋放好人才“虹吸效應”。向工作成績突出的人才授予“先進個人”“鄉村產業振興帶頭模范先鋒”等榮譽稱號，并利用公眾號、政府網站、廣播等媒體對其進行宣傳，通過營造良好的氛圍，鼓勵更多的人才加入到鄉村產業振興中。此外，對這類人才，在相關職稱評定、工資提升、職務晉升方面應該予以優先考慮。