農村集體經營性建設用地是否允許入市

湖南省農業農村廳法規處 聶建剛

【案例】A村的原磚窯廠因經營不善導致所在土地長期閑置，加之該土地失去了耕種基礎，無法復耕，造成土地資源嚴重浪費。后A村村委會為了合理利用該土地，增加村集體收入，接管破產的磚窯廠，并出租給B工業電爐有限公司使用。雙方簽訂了《建設用地使用合同》和《建設用地使用變更補充協議》，后來由于發生合同糾紛，B工業電爐有限公司于2017年提起上訴，認為農村集體建設用地依法可以流轉，雙方簽訂的合同有效，其主張的理由為以下幾點：①2015年國家在部分地區開展了農村集體經營性建設用地入市的試點；②《中華人民共和國土地管理法》（2004年）第六十三條中“農民集體所有的土地”指的是“農用地”；③合同的簽訂經過A村村委會同意，取得土地使用權程序合法；④雙方簽訂的有償合同明確規定了轉讓時間且未改變集體土地性質。那么，2017年，非試點地區的集體經營性建設用地是否允許入市呢？

【評析】《中華人民共和國土地管理法》（2004年）第六十三條規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。”首先，《中華人民共和國土地管理法》在2019年修正前，國家雖在政策上鼓勵農村集體建設用地入市流轉，但在全國大部分地區集體經營性建設用地的流轉有嚴格限定的范圍。其次，第六十三條中的“農民集體所有的土地”不僅指“農用地”，也包括“農村集體建設用地”。再次，雖然B工業電爐有限公司使用的集體建設用地為廢棄的磚窯用地，性質為土地使用權租賃，但并不涉及破產、兼并等情形。最后，B工業電爐有限公司僅依據2017年的國家土地制度改革趨勢、方向性政策進行主張，但當時集體經營性建設用地的流轉在全國并未完全被認可，而且使用該訴爭土地也未辦理任何審批手續，所以人民法院審理此案時，一審和二審均認定雙方簽訂的《建設用地使用合同》和《建設用地使用變更補充協議》無效，非試點地區集體經營性建設用地入市沒有得到認可。

【拓展】在《中華人民共和國土地管理法》2019年修正前農村集體建設用地流轉的相關規定和流轉現狀如下。農村集體建設用地流轉的相關規定：2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）第二條第（十）項、2006年《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》（國發〔2006〕31號）第六條等國家政策及精神均允許農村集體建設用地依法流轉。廣東省、河北省等地方政府出臺的規范性文件明確規定了集體建設用地使用權流轉管理辦法。改革試點地區允許農村集體建設用地流轉的相關規定：《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》中關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度方面作出規定，在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下，允許存量的農村集體經營性建設用地使用權出讓、租賃、入股，實行與國有建設用地使用權同等入市、同權同價。

2019年修正后的《中華人民共和國土地管理法》第六十三條規定：“土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，并應當簽訂書面合同，載明土地界址、面積、動工期限、使用期限、土地用途、規劃條件和雙方其他權利義務。前款規定的集體經營性建設用地出讓、出租等，應當經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。通過出讓等方式取得的集體經營性建設用地使用權可以轉讓、互換、出資、贈與或者抵押，但法律、行政法規另有規定或者土地所有權人、土地使用權人簽訂的書面合同另有約定的除外。集體經營性建設用地的出租，集體建設用地使用權的出讓及其最高年限、轉讓、互換、出資、贈與、抵押等，參照同類用途的國有建設用地執行。具體辦法由國務院制定。”