美國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全體系的經(jīng)驗(yàn)與啟示

李麗菲

（河南省社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所，鄭州 451464）

黨的二十大報(bào)告明確指出：“著力提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和安全水平”。產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)安全和高質(zhì)量發(fā)展的重中之重。美國(guó)是第一個(gè)從國(guó)家戰(zhàn)略安全角度承認(rèn)并確保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全的國(guó)家，其產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈戰(zhàn)略旨在維護(hù)本國(guó)的經(jīng)濟(jì)、民生和國(guó)家安全，形成一套有效的法案、政策、國(guó)家戰(zhàn)略，這為我國(guó)建立產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全體系提供了重要的經(jīng)驗(yàn)啟示。[1]

一、典型做法

美國(guó)對(duì)供應(yīng)鏈安全的重視可以追溯到小布什政府時(shí)期，隨著國(guó)際環(huán)境的變化，美國(guó)不斷完善產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全體系的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，從效率優(yōu)先轉(zhuǎn)向安全與彈性優(yōu)先。

（一）強(qiáng)化國(guó)家產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全戰(zhàn)略體系構(gòu)建

一直以來，美國(guó)高度重視國(guó)家產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全戰(zhàn)略，不斷完善以供應(yīng)鏈安全策略為核心、多種相關(guān)戰(zhàn)略支撐的戰(zhàn)略體系，實(shí)現(xiàn)“全球供應(yīng)鏈體系”的穩(wěn)定、安全、高效、靈活。[2]2012 年美國(guó)為了實(shí)現(xiàn)“促進(jìn)商品的高效和安全運(yùn)輸”與“培養(yǎng)具有彈性的供應(yīng)鏈”兩大戰(zhàn)略目標(biāo)，發(fā)布了《全球供應(yīng)鏈安全國(guó)家戰(zhàn)略》，強(qiáng)調(diào)全球供應(yīng)鏈系統(tǒng)是對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)和安全“至關(guān)重要的資產(chǎn)”，將重點(diǎn)解決全球供應(yīng)鏈的脆弱性問題。2017 年，美國(guó)繼續(xù)加大對(duì)供應(yīng)鏈的重視，在《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略》中重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)供應(yīng)鏈安全，特別是從保衛(wèi)國(guó)防工業(yè)供應(yīng)鏈、建立有彈性的供應(yīng)鏈、防止敏感信息泄露并保證供應(yīng)鏈完整性等多個(gè)方面著重強(qiáng)調(diào)了供應(yīng)鏈安全。2019 年7 月，美國(guó)在此前戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上發(fā)布了《供應(yīng)鏈安全戰(zhàn)略》，該戰(zhàn)略重點(diǎn)構(gòu)建了供應(yīng)鏈體系架構(gòu)，特別強(qiáng)調(diào)了四個(gè)重點(diǎn)戰(zhàn)略領(lǐng)域，即供應(yīng)鏈安全制度化，維護(hù)關(guān)鍵數(shù)據(jù)完整性并保護(hù)訪問權(quán)限，與生產(chǎn)高質(zhì)量產(chǎn)品且信譽(yù)好的供應(yīng)商合作，增強(qiáng)系統(tǒng)、流程、基礎(chǔ)設(shè)施和人員的彈性等方面。[3]

（二）強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全政策法律體系建設(shè)

美國(guó)已經(jīng)建立了一個(gè)相對(duì)完整的供應(yīng)鏈安全法律體系，包括《聯(lián)邦海運(yùn)安全法》《航空和運(yùn)輸安全法案》《港口安全和問責(zé)法案》和《9·11 委員會(huì)法案》等法案中都明確了確保全球供應(yīng)鏈安全的具體措施，為提高網(wǎng)絡(luò)、制造業(yè)、國(guó)防以及高科技等戰(zhàn)略領(lǐng)域的供應(yīng)鏈安全性與彈性提供了政策保障。2018年生效的《出口管制改革法案》（ECRA）建立了嚴(yán)格的出口管制規(guī)則，主要是為了規(guī)范出口行為，特別是識(shí)別和控制涉及供應(yīng)鏈安全和高科技等領(lǐng)域，防止供應(yīng)鏈關(guān)鍵階段的技術(shù)外流。2019 年發(fā)布的《國(guó)防授權(quán)法案》《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法案》《聯(lián)邦采購(gòu)供應(yīng)鏈安全法》等也均提及供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)控制和審查的要求，對(duì)華為、中興和卡巴斯基實(shí)驗(yàn)室產(chǎn)品的使用等作出了歧視性規(guī)定。2022 年6 月發(fā)布的擬議2023 國(guó)防授權(quán)法案（NDAA）制定了解決一系列供應(yīng)鏈問題的資金計(jì)劃，以解決供應(yīng)鏈彈性問題。

（三）強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和安全審查

為了加強(qiáng)供應(yīng)鏈政策的部門間協(xié)調(diào)，美國(guó)設(shè)立了專門部門負(fù)責(zé)評(píng)估全球供應(yīng)鏈項(xiàng)目，包括全球供應(yīng)鏈工作組、供應(yīng)鏈中斷特別工作組、全球供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、美國(guó)政府問責(zé)辦公室等，向美國(guó)國(guó)防部和國(guó)會(huì)提供相關(guān)建議。此外，美國(guó)商務(wù)部、能源部、衛(wèi)生與公眾服務(wù)部等部門還分別設(shè)立了供應(yīng)鏈競(jìng)爭(zhēng)力咨詢委員會(huì)、制造和能源供應(yīng)鏈辦公室、專用公共衛(wèi)生工業(yè)基地?cái)U(kuò)展和供應(yīng)鏈管理辦公室等，為提高供應(yīng)鏈的韌性提供保障。2015 年，美國(guó)明確了全球供應(yīng)鏈安全審查的具體要求，并規(guī)定美國(guó)財(cái)政部、貿(mào)易代表處、商務(wù)部等部門按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)定期開展供應(yīng)鏈安全審核，由美國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究所開發(fā)。2021 年美國(guó)發(fā)布開展供應(yīng)鏈審查的行政命令，針對(duì)半導(dǎo)體、關(guān)鍵礦物和材料（如稀土）、藥品及其成分、先進(jìn)電池等四種關(guān)鍵產(chǎn)品開展為期100天的供應(yīng)鏈審查，美國(guó)農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、國(guó)防部、能源部、衛(wèi)生和公共服務(wù)部、國(guó)土安全部等6 個(gè)部門分別開展供應(yīng)鏈評(píng)估工作，提出加強(qiáng)美國(guó)供應(yīng)鏈彈性的政策以實(shí)現(xiàn)彈性、多樣化且安全的供應(yīng)鏈，建立每四年一次的供應(yīng)鏈審查，確保國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)繁榮。

（四）強(qiáng)化對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈核心環(huán)節(jié)的控制

為了創(chuàng)造良好的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，美國(guó)不斷鞏固在關(guān)鍵和新興技術(shù)領(lǐng)域的決定性優(yōu)勢(shì)，采取了不同程度的保護(hù)措施。1990 年4 月，“國(guó)家關(guān)鍵技術(shù)委員會(huì)”成立，根據(jù)美國(guó)法律，10 年內(nèi)該委員會(huì)要通過專家研討會(huì)方式開展關(guān)鍵技術(shù)預(yù)見，闡明一系列的關(guān)鍵技術(shù)對(duì)美國(guó)國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的影響，每?jī)赡晗蚩偨y(tǒng)和國(guó)會(huì)提交一次的國(guó)家技術(shù)報(bào)告。進(jìn)入21 世紀(jì)以來，美國(guó)先后三次發(fā)布《國(guó)家創(chuàng)新戰(zhàn)略》不斷完善國(guó)家科技創(chuàng)新體系，系統(tǒng)規(guī)劃和部署創(chuàng)新戰(zhàn)略和科技政策，鼓勵(lì)研發(fā)和創(chuàng)新。2020 年10月15 日，美國(guó)發(fā)布了《關(guān)鍵和新興技術(shù)國(guó)家戰(zhàn)略》，通過“提供一個(gè)各方可以共同合作的框架”，支持聯(lián)邦政府開發(fā)和保護(hù)關(guān)鍵技術(shù)的共同努力，促使美國(guó)在人工智能、能源、量子信息科學(xué)、通信與網(wǎng)絡(luò)、空間技術(shù)等前沿核心科技領(lǐng)域保持優(yōu)勢(shì)，這意味著美國(guó)在關(guān)鍵新興技術(shù)領(lǐng)域進(jìn)入系統(tǒng)性進(jìn)步階段，將從根本上促進(jìn)綜合國(guó)力提升，實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益最大化。

二、經(jīng)驗(yàn)啟示

（一）完善產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全體系

美國(guó)的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全預(yù)警體系比較完善，推出了一系列相關(guān)戰(zhàn)略、法案及工作規(guī)范，強(qiáng)化國(guó)家層面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理的總體控制和指導(dǎo)，不斷優(yōu)化供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、評(píng)估、選擇、實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)管理流程，促進(jìn)供應(yīng)鏈安全評(píng)估工作標(biāo)準(zhǔn)化。特別是，列入美國(guó)“實(shí)體清單”的機(jī)構(gòu)和個(gè)人，在涉及美國(guó)產(chǎn)品和技術(shù)的出口、再出口和轉(zhuǎn)讓時(shí)，必須事先獲得相關(guān)機(jī)構(gòu)頒發(fā)的許可證，這將在不同程度上影響中國(guó)和其他國(guó)家的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈。借鑒這一做法，中國(guó)應(yīng)進(jìn)一步完善產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全監(jiān)管和負(fù)面清單制度，加快重要領(lǐng)域關(guān)鍵核心技術(shù)的自主研發(fā)，加大對(duì)我國(guó)重大技術(shù)突破的保護(hù)以及對(duì)外技術(shù)出口的管制，筑牢中國(guó)戰(zhàn)略性高新技術(shù)的“防火墻”，絕對(duì)不允許以中國(guó)的技術(shù)遏制中國(guó)的發(fā)展，從根本上保護(hù)我國(guó)國(guó)家安全和人民的根本利益。

（二）控制產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)

從全球供應(yīng)鏈分工演變來看，美國(guó)將控制產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)視為國(guó)際戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)和鎖定的重要手段，將供應(yīng)鏈作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的重點(diǎn)，整合和協(xié)調(diào)全球供應(yīng)鏈資源，通過對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)的控制，抓住價(jià)值鏈的高端環(huán)節(jié)，形成了國(guó)際戰(zhàn)略的有效鎖定，發(fā)展中國(guó)家對(duì)其嚴(yán)重依賴。在這種環(huán)境下，中國(guó)需要更多地依靠科技自力更生，在更大范圍、更廣領(lǐng)域和更深層次上對(duì)外開放，以確保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的安全和穩(wěn)定。要強(qiáng)化高端產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)功能，一手抓傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，一手抓戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，加強(qiáng)關(guān)鍵核心技術(shù)和關(guān)鍵零部件自主研發(fā)，努力掌握產(chǎn)業(yè)鏈核心環(huán)節(jié)，占領(lǐng)價(jià)值鏈高端地位。同時(shí)加快實(shí)施延鏈補(bǔ)鏈強(qiáng)鏈工程，不斷補(bǔ)齊產(chǎn)業(yè)空白、短板，使區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展更加完整，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)支撐能力。

（三）定期全面評(píng)估產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)

美國(guó)高度重視產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，長(zhǎng)期以來設(shè)立專門部門來監(jiān)測(cè)不同產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈的安全隱患，并且根據(jù)本行業(yè)的差異性設(shè)立監(jiān)測(cè)范圍，確保能夠精準(zhǔn)、及時(shí)、有效監(jiān)管。因此，對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全狀況作出科學(xué)動(dòng)態(tài)評(píng)估，定期全面評(píng)估產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)是十分重要和必要的。要從產(chǎn)業(yè)技術(shù)的先進(jìn)性和自主性、供應(yīng)鏈的多樣性和靈活性、市場(chǎng)的可替代性等角度，積極建立國(guó)家產(chǎn)業(yè)鏈安全評(píng)估體系和跨部門產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全委員會(huì)。定期開展重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，通過量化模型定期進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警，形成產(chǎn)業(yè)鏈安全預(yù)警體系。推動(dòng)構(gòu)建自主可控、安全高效的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈。要?jiǎng)討B(tài)監(jiān)測(cè)“卡脖子”技術(shù)數(shù)量和種類的現(xiàn)實(shí)需要，動(dòng)態(tài)掌握我國(guó)在關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域存在的明顯短板，對(duì)可能威脅產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全的重點(diǎn)領(lǐng)域集中攻關(guān)，提出有針對(duì)性的措施，確保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈在面臨斷鏈、重大自然災(zāi)害等極端壓力情況下仍然具有足夠的韌性與安全性。

三、對(duì)策建議

建立產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全預(yù)警體系是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程和動(dòng)態(tài)的長(zhǎng)期過程，要按照高質(zhì)量發(fā)展的要求，建立完善相關(guān)運(yùn)行機(jī)制和政策法規(guī)體系，科學(xué)選擇提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全水平的有效路徑。

（一）完善產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全預(yù)警體系的組織與管理機(jī)制

高效的組織與管理體系是產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全預(yù)警體系有效運(yùn)行的基礎(chǔ)。[4]建立常態(tài)化的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全預(yù)警監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)和專家委員會(huì)，全面規(guī)劃、統(tǒng)一安排區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全工作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全局性、長(zhǎng)期性、跨領(lǐng)域跨地區(qū)跨部門的重大問題，組織開展產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈重大創(chuàng)新決策督察，從根本上保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全預(yù)警體系的連續(xù)性和有效性。組織和調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量，建立政府、行業(yè)協(xié)會(huì)、科研院所、企業(yè)等相關(guān)部門密切配合、協(xié)同推進(jìn)的工作機(jī)制，充分利用行業(yè)協(xié)會(huì)專業(yè)性、非營(yíng)利性、中介性、獨(dú)立性和搜集企業(yè)信息便利性等優(yōu)勢(shì)，建立產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈數(shù)據(jù)庫(kù)，科研院所集中力量攻克“卡脖子”技術(shù)，解決跨產(chǎn)業(yè)、跨領(lǐng)域關(guān)鍵共性技術(shù)難題，支持大型鏈主企業(yè)成立市場(chǎng)調(diào)研部等風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)構(gòu)，建立鏈主企業(yè)為主、配套企業(yè)為輔的苗頭性問題企業(yè)聯(lián)盟預(yù)警機(jī)制，形成產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全預(yù)警工作的合力。

（二）建立產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全預(yù)警政策法規(guī)體系

健全的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全管理政策法規(guī)體系是產(chǎn)業(yè)鏈安全預(yù)警體系的制度保障。要發(fā)揮政策引導(dǎo)作用，要完善重要領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)政策體系，加強(qiáng)制度政策供給的集成和聯(lián)動(dòng)，針對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、未來產(chǎn)業(yè)等不同產(chǎn)業(yè)類型的關(guān)鍵核心技術(shù)“卡脖子”問題，提供有針對(duì)性的制度設(shè)計(jì)，構(gòu)筑重要領(lǐng)域關(guān)鍵核心技術(shù)“防火墻”，確保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定的政策體系要與國(guó)家戰(zhàn)略步調(diào)一致，形成與產(chǎn)業(yè)政策、金融政策、科技政策、貿(mào)易政策等相互補(bǔ)充、配合、協(xié)調(diào)的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈政策體系，明確各領(lǐng)域之間政策協(xié)同框架，破解各種主體的銜接不夠問題，保證在面對(duì)外部環(huán)境突變時(shí)能夠靈活有效。加快制定產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全管理相關(guān)法律法規(guī)，明確各部門在產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全管理中的責(zé)任，以明確的制度保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警監(jiān)測(cè)體系運(yùn)行的可持續(xù)性，面對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)，能夠協(xié)調(diào)運(yùn)用反壟斷法、緊急狀態(tài)法等。

（三）提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、精準(zhǔn)有效處置能力

提升風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)識(shí)別發(fā)現(xiàn)、精準(zhǔn)有效處置能力是建立產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全預(yù)警體系的內(nèi)在要求。立足我國(guó)實(shí)際，發(fā)揮我國(guó)超大規(guī)模優(yōu)勢(shì)，對(duì)“卡脖子”技術(shù)要精準(zhǔn)地識(shí)別，有層次地梳理，找到需要集中攻克的底層關(guān)鍵技術(shù)，增強(qiáng)關(guān)鍵原材料、核心零部件供需失衡、價(jià)格異動(dòng)等風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力，有效應(yīng)對(duì)要素資源短缺、循環(huán)暢通受阻、產(chǎn)能短缺過剩、環(huán)節(jié)鏈條斷供、產(chǎn)業(yè)對(duì)外轉(zhuǎn)移、對(duì)外貿(mào)易摩擦等產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)，力爭(zhēng)做到風(fēng)險(xiǎn)早預(yù)警、早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早研判、早處置。[5]以數(shù)字化提高風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別處置能力，依托數(shù)字技術(shù)拓展和暢通數(shù)據(jù)獲取渠道，確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、可靠性、時(shí)效性和可比性，依托數(shù)字技術(shù)建立縱向到底、橫向到邊的快速響應(yīng)、分級(jí)處置的多跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)協(xié)同治理模式。