新時代高速公路投融資模式研究

□ 孫 明 范文豪

隨著經濟社會的發展，我國交通基礎設施建設取得了重大成就，高速公路通車總里程達到16.9萬公里，位居世界第一位。高速公路具有公益屬性強、服務范圍廣和社會影響大的特點，對區域經濟發展和社會進步發揮著重大的推動作用。在新時代背景下，高速公路對居民生活質量和交通運輸效率的提升效果明顯，人們對高速公路的需求也日益增長。但受到建設資金、融資渠道、財政壓力、工程造價和項目收益等因素的限制，高速公路建設速度逐漸變緩。高速公路基礎設施發展是一個國家和地區經濟實力和現代化水平的綜合體現，相關部門應積極探索新時代背景下高速公路投融資模式，解決高速公路建設資金和運營管理問題，推動我國高速公路建設高質量發展，對經濟社會健康發展做出重要貢獻。

一、高速公路投資市場分析

1.優質高速公路鳳毛麟角

截至2021年底，國家高速公路已建成12.4 萬公里、在建1 萬公里、待建2.8 萬公里，“71118”國家高速公路網布局基本貫通。地方高速公路方面，省會城市放射線、城市群聯系通道，以及競爭性功能強的高速公路日趨完善，未建設實施的優質高速公路鳳毛麟角。目前，地方政府重點加強高速公路加密線和聯絡線建設，以助力中西部地區脫貧攻堅并實現縣縣通高速的目標，但這類項目交通功能性差、運營期交通量小，自身收益不足以平衡工程造價和投資收益要求。

2.投資區域重心轉移

從高速公路路網建設情況可以看出，我國東部地區高速公路建設起步時間早，通車運營里程和路網密度大，各省份高速公路網布局基本成型，新增高速公路對區域經濟發展帶動作用減弱，需緊迫實施的高速公路相對少，投資市場空間不斷縮小。然而，中西部地區經濟社會發展較差，交通基礎設施建設薄弱，仍有大規模的高速公路項目急需建設，高速公路通車運營后對當地經濟帶動效果明顯，同時國家也發布多個戰略支撐中西部地區高質量發展，我國高速公路投資區域重心逐步從東部轉移至中西部地區。

3.平臺公司快速崛起

地方政府平臺公司起始于20 世紀90年代末，主要作用是幫助政府解決融資貸款問題，用以籌集政府投資建設項目所需資金，是加快城市基礎設施建設的重要依托，是促進區域經濟快速發展的重要抓手。近些年，平臺公司代替政府大規模舉債用以基礎設施項目建設，也造成了嚴重的政府隱性負債問題。為有效防范政府隱性債務風險，地方政府平臺公司也從最初的承擔政府投資項目融資企業，逐步向具有社會公益屬性的市場化企業轉變。地方政府基于做大做強平臺公司的意愿，扶持引導屬地國企平臺公司進入市場，其在高速公路投資領域快速崛起。

二、高速公路傳統投融資模式

1.政府投資模式

政府直接投資模式（政府還貸公路）是最早的高速公路投資建設方式，一般是由交通主管部門作為實施機構，建設資金主要來源于地方政府財政預算資金、中央車輛購置稅補助資金和專項債券融資資金。在政府投資模式下，項目合法合規性較好，財政資金融資成本低，且便于政府對項目進行全生命周期管理。

由于高速公路具有投資規模大、建設周期短的特點，地方政府財政預算壓力大，同時發行債券是目前地方政府唯一合法舉借債務的方式，項目資本金和融資資金籌措困難也導致政府直接投資的高速公路項目越來越少。

2.企業投資模式

企業投資（特許經營）模式是指政府通過公開方式選擇社會投資人，并授予其一定的高速公路特許經營權向社會提供運營服務，以市場化經營性收入收回投資成本和合理利潤。通常情況下，僅依靠使用者付費收入難以滿足企業投資人投資收益要求，需政府在建設期或運營期給予一定的財政補貼，一般為“BOT+EPC+可行性缺口補貼”模式。

企業投資模式既能緩解過度依賴政府財政進行基礎設施建設的現狀，又能幫助政府解決資本金出資和融資貸款難題。但按照市場化運作模式，社會投資人需通過使用者付費和政府補貼獲取合理利潤，因此企業投資模式對高速公路的通道功能和交通量要求較高。

3.政企合作模式

政企合作模式（PPP模式）是指政府為增強公共服務領域服務能力，與社會投資人建立利益共享、風險分擔的長期合作關系。在PPP 模式下，一般是政府出資代表與社會資本共同組建項目公司，由項目公司負責投資、融資、建設、運營及移交工作。這種投資模式既能解決政府方資本金出資和融資貸款問題，又能發揮社會投資人資金優勢，同時也受政府部門監管，保障高速公路建設和運營服務質量，實現多方資源的合理配置。

一般情況下，納入國家公路網規劃的高速公路采用PPP 模式建設，以交通運輸部提供的車輛購置稅補助資金作為政府方資本金，為企業提供部分財政補貼及解決部分融資需求。

三、高速公路投融資模式困境

1.工程投資造價高，建設資金壓力大

近些年，我國高速公路工程規模不斷增大，單公里工程造價持續高漲，政府財政支出壓力較大，高速公路建設速度也隨之放緩。經研究，高速公路工程造價高的主要原因有：砂石、瀝青和鋼筋等建筑材料價格全面上調；人工、機械工定額單價標準不斷提高；土地征收及拆遷補償費成本日益增加；高速公路設計標準和沿線附屬設施規模要求更加嚴格，等等。另外，我國高速公路投資重心由東部轉移至中西部區域，因處于山高谷深、地形崎嶇的自然環境下，新建高速公路橋隧比普遍在70%以上，建設投資和工程造價較大。

2.收費標準定價低，運營收費收入少

2019年5月，國務院發布《深化收費公路制度改革取消高速公路省界收費站實施方案的通知》文件中指出，調整高速公路貨車收費方式，在不增加貨車通行費總體負擔情況下統一按車型計費。部分省份實施不同高速公路路段貨車差異性收費政策，要求在不高于實際批復收費標準條件下調整貨車收費標準，均衡高速交通量分布。目前，吉林省高速公路一類客車收費標準僅為0.45 元/車公里，與同時期高速公路工程造價與收費標準相比較，現狀高速公路收費標準過低，進而造成高速公路投資效益下降，難以滿足社會投資人合理收益要求。

3.政府財政預算緊，資金缺口補貼難

經過近些年基礎設施建設的大力發展，政府發行債券負債以及通過地方政府平臺公司融資舉債的規模居高不下，國家各部門持續發布相關政策防范和化解政府隱性債務，以及地方政府債務集中到期，減稅降費下的財政收入放緩，共同造成政府財政壓力大。在未來高速公路建設過程中，地方政府給予社會投資人現金補貼的可能性越來越小，只能通過政府提供投資優惠政策，以及土地、礦產、旅游等自然資源補償，以降低高速公路社會資本投資可行性的缺口。

四、高速公路新興投融資模式

1.交通+資源模式

在高速公路投資規模大、自身收益不足且政府財政壓力大的中西部地區，可考慮充分利用項目沿線自然資源優勢，研究創新“交通+資源“模式，探索高速公路與沿線土地資源、礦產資源、旅游資源、光伏與風電資源的融合開發，利用自然資源補償高速公路。廣東省惠州灣高速公路項目，采用“高速公路+礦產”模式將惠州灣高速的投資建設與沿線惠陽新圩礦區和惠城飛云頂礦區采礦權聯合招標，利用礦產資源超額利潤反哺高速公路建設缺口；甘肅省G1816 烏海至瑪沁高速合作至賽爾龍段項目，采用“高速公路+旅游”模式推動路域資源開發，利用沿線旅游資源經營收益補償高速公路投資收益。

2.延長收費期模式

2018年12月，交通運輸部發布《收費公路管理條例（修訂草案）》征求意見通知，指出對于工程造價高、投資規模大、自身收益差、回報周期長的經營性高速公路，特許經營期可以超出30年。安徽省G3 京臺高速公路復線宿州至固鎮段工程項目采用特許經營模式，在招標文件中設置特許經營期最高報價456 個月，實際中標單位報價為432 個月（36年）；河南省沿大別山高速公路明港至雞公山段工程PPP 項目，社會投資人中標收費期限為480 個月（40年），均超出原收費公路管理條例中收費期限不超過30年的規定。因此，可以利用經營性收費公路收費期限延長的政策，提高使用者付費收入和項目投資收益情況。

3.投資+現匯模式

在政府財政補償、自然資源補償受限的情況下，可以考慮采用“投資+現匯”模式，將高速公路投資項目A與國省干線項目B 打包實施，依法通過公開招標選擇社會資本，確保社會資本同時中標投資項目A 和現匯項目B，由中標社會資本負責項目A 的投資、融資、建設、運營與移交工作，同時參與項目B 的施工份額，利用國省干線現匯項目的施工利潤反哺高速公路投資建設缺口。

4.新建+改擴建模式

新建高速公路多數為高速加密線和聯絡線，運營期交通量較小，自身收益難以達到投資人合理收益。而早期建成的國家高速公路骨架網、省會城市放射線以及城市群聯系通道逐步出現交通擁堵現象，公路服務水平和出行滿意度下降明顯，急需開展通道擴容和改擴建研究。基于此，可借助效益較好的高速公路改擴建契機，捆綁實施效益較差的新建高速公路加密線，采用肥瘦搭配方式推動區域高速公路建設。湖南省零陵至道縣高速公路、桂陽至新田高速公路與G4 京港澳高速耒陽大市至宜章（湘粵界）段擴容工程采用“新建+改擴建”模式捆綁實施，既解決了新建高速建設資金缺口問題，又緩解了改擴建高速交通擁堵壓力，促進區域經濟發展。

5.基金+EPC 模式

在地方政府平臺公司缺乏投資項目建設資本金，同時有意愿控股高速公路以做大自身資產規模時，可以采用基金+EPC 模式實施。在此模式下，平臺公司通過組建私募股權基金公開招標社會投資人，社會投資人則通過認購基金方式獲取高速公路施工份額，并在運營期初依據基金分紅或基金轉讓協議實現退出。廣西壯族自治區天峨-北海公路平果至南寧段項目，由廣西交通投資集團投資建設采用基金+EPC 模式投資建設，發起廣西交投5 期交通建設投資基金籌集19.34億元社會資金，解決項目資本金出資問題。

五、結語

高速公路作為交通運輸業的基礎，對促進區域經濟發展和推動社會進步起到重要作用，但隨著我國基礎設施建設力度和規模持續增大，地方政府負債率和財政預算支出負擔過重，高速公路發展遇到瓶頸。在新時代背景下，相關部門需要充分挖掘社會投資人資金潛力和創新高速公路投融資模式，通過沿線礦產、旅游等自然資源開發收益，實施國家收費公路經營期延長政策，現匯高速公路施工利潤反哺，以及改擴建項目老路資產移交補償等方式，解決高速公路投資建設資金短缺問題，進一步完善我國高速公路網絡布局，推動區域經濟與社會高質量發展。