我國種植業(yè)污染治理政策的演變與特征
——基于中央層級的政策文本分析

2023-02-13 04:23:54石信兒吳大磊

安徽農業(yè)科學 2023年1期

石信兒,吳大磊

(1.廣東社會科學院環(huán)境與發(fā)展研究所，廣東廣州 510635;2.廣東社會科學雜志社，廣東廣州 510635)

改革開放以來，我國農業(yè)經濟發(fā)展成效顯著。2020年，我國糧食總產量達到6 695億kg，實現(xiàn)連續(xù)6年保持在0.65萬億kg以上的記錄，農村居民人均可支配收入達到17 131元，增長幅度連續(xù)11年高于城鎮(zhèn)居民。然而，長期的粗放式農業(yè)生產方式導致農業(yè)面源污染問題日趨嚴重[1]。在黨的十九大報告中，習近平總書記專門強調要“加強農業(yè)面源污染防治”工作，近年來的中央1號文件中也多次強調加強農業(yè)面源污染治理。種植業(yè)作為農業(yè)的重要組成部分之一，對農業(yè)面源污染的影響不容小覷，根據2020年6月生態(tài)環(huán)境部等部門聯(lián)合發(fā)布的《第二次全國污染源普查公報》顯示，2017年我國種植業(yè)總氮(TN)和總磷(TP)排放量分別占農業(yè)污染源排放量的51%和36%，已經成為農村地區(qū)環(huán)境污染的主要來源。因此，如何在大力發(fā)展農村經濟與提高農村生活水平的前提下，有效控制種植業(yè)污染，促進農業(yè)農村生態(tài)環(huán)境的改善，已經成為政府部門和學界關注的重難點問題。

當前，針對農村、農戶實施各類激勵和約束政策仍然是種植業(yè)污染治理的主要路徑，管用有效的治理政策事關種植業(yè)污染治理成敗。鑒于此，筆者以種植業(yè)污染治理政策為研究對象，重點探討過去一段時期中央層級出臺的有關種植業(yè)污染治理政策的演變特征、目前中央層級的種植業(yè)污染治理政策工具的特點、政策工具使用中存在的問題以及對后續(xù)出臺相關政策的啟示。

1 文獻回顧

該分析是研究公共政策的常用方法之一，主要采用文本計量、內容分析和社會網絡分析等方法對政策文本的內容和形式特征進行分析，探究政策主題、政策工具、政策主體之間的互動、政策體系的結構與演進等。鄭石明等[2]從北大法律信息網站收集了1973—2016年間的中央環(huán)境政策文獻作為研究對象，采用政策計量研究中的共詞與聚類分析等語義文本分析方法，著力分析了中國環(huán)境政策的聚焦點及其演變邏輯。楊志軍等[3]基于“政策工具—價值鏈”的二維分析框架，借助內容分析法對改革開放以來中央政府頒布的43個環(huán)境治理政策文本進行分析，深入挖掘了我國環(huán)境治理政策工具的運用特點。周定財等[4]以1992年以來中央政府聯(lián)合發(fā)文205份環(huán)境政策文本為研究對象，采用社會網絡分析法，分析了我國各階段政策主體間的合作關系的整體網特征。許陽[5]以1982—2015年中國國家層面出臺的海洋環(huán)境治理政策文件作為分析樣本，運用內容分析和詞頻分析方法，科學客觀地分析了中國海洋環(huán)境治理政策理念、政策結構、政策過程和決策關注點的歷史變遷邏輯。種植業(yè)污染治理政策的出臺主要是為了緩解農村環(huán)境污染現(xiàn)狀，是國家農業(yè)面源污染治理政策的重要組成部分。近年來，我國種植業(yè)污染治理政策的主題、對象以及政策工具等方面均表現(xiàn)出一系列的特征與變遷趨勢，通過政策文本分析可以直觀地掌握和梳理種植業(yè)污染治理政策變遷的歷史邏輯，為今后種植業(yè)污染治理政策的制定提供科學依據與理論支撐。

現(xiàn)有的種植業(yè)污染治理政策研究主要集中在以下3個方面：一是種植業(yè)污染治理政策的實施效果評價。通常從微觀農戶行為視角出發(fā)，采用實證計量方法，研究以種植業(yè)污染治理為目的的宣傳、培訓和補貼等綠色農業(yè)政策激勵措施對農戶環(huán)境友好型生產行為的影響，大部分學者認為這些政策激勵措施可以正向促進農戶的環(huán)境友好型行為[6-8]。也有一部分學者認為在綠色農業(yè)轉型發(fā)展初期，綠色農業(yè)政策效果不顯著，這可能是由于政策實施早期學習成本較高[9-10]。二是國別之間的比較分析。通常會直接比較中國、美國與歐盟等發(fā)達國家種植業(yè)面源污染治理體系的異同點，發(fā)現(xiàn)由于制度文化歷史背景的差異和治理技術水平的不同，不同國家的種植業(yè)污染治理政策和運行機制各不相同，在借鑒國外先進經驗的同時應當充分考慮中國的實際情況[11-12]。三是種植業(yè)污染治理政策的制定方向的探討。現(xiàn)有研究大多認為未來政府部門應當及時提供農業(yè)市場信息，建立健全種植業(yè)面源污染治理市場體系，引導各類種植業(yè)生產經營主體參與種植業(yè)污染治理工作中[13-15]。

綜上，現(xiàn)有研究對種植業(yè)污染治理政策的研究仍處于起步階段。從研究內容來看，現(xiàn)有研究中直接針對種植業(yè)污染治理政策文本的研究較少；從研究方法來看，少有的對政策文本進行分析研究也多以定性分析和主觀評價為主，缺乏對政策文本內容深入的定量分析；從研究視角來看，現(xiàn)有成果缺乏從政策工具視角出發(fā)對種植業(yè)污染治理政策的變遷特征進行梳理。鑒于此，筆者采用政策計量和內容分析方法2種文本分析經典方法，前者通過對政策主題詞詞頻及共詞語義網絡進行分析，探究種植業(yè)污染治理政策的聚焦點；后者在本文構建的“政策工具—客體—時間”三維分析框架基礎上進行計量統(tǒng)計與分析，探討我國種植業(yè)污染治理政策工具運用過程中存在的問題。

2 研究設計

2.1 數據來源該研究借助北大法寶網站頒布的政策為總庫，考慮到種植業(yè)污染主要指化肥、農藥、農用薄膜等化學品使用過量及其使用方式過量造成的環(huán)境污染，所以根據政策文本是否含有化肥、農藥、種植業(yè)、減量增效、配方肥、控釋肥、農膜等關鍵詞進行檢索，得出相關的政策文件為子庫。由于政策文件數量眾多，為保證樣本的權威性、有效性、相關性、公開性，再按以下原則在子庫中篩選和整理：①政策主體為中央部委及其直屬部門，地方政策不予采用；②政策類型為法律、法規(guī)、規(guī)劃、意見、工作方案等規(guī)范性文件，非正式決策的批復函等不予采納；③政策內容高度相關并現(xiàn)行有效，剔除已失效和相關性較弱的文件，修正的文件選取最新版本；④所有文本均可公開查詢，具有較強權威性和可得性。最終確定有效文本154份，時間跨度為2001—2019年。

2.2 研究方法

2.2.1政策計量分析法。采用政策計量中的共詞分析法，采用ROST NAT 4.6對所有的政策文本進行中文詞頻統(tǒng)計分析,篩選出高頻關鍵詞構建主題詞相似矩陣，在此基礎上利用UCINET 6軟件繪制出對應的主題詞網絡圖，揭示種植業(yè)污染治理政策的主題特征。

2.2.2政策文本內容分析法。政策文本內容分析法是一種定性與定量相結合的方法，首先對文本內容進行人工編碼，然后對各類型政策工具使用頻數進行統(tǒng)計分析，逐步引入政策工具作用客體和出臺時間2個維度進行交互統(tǒng)計分析，深入剖析種植業(yè)環(huán)境污染治理政策工具使用的變遷規(guī)律。

3 種植業(yè)污染治理政策文本計量分析

3.1 主題詞篩選政策的主題詞是指在政策文本中反復出現(xiàn)的高頻關鍵詞，可以反映若干政策文本的特征。在合并同義詞和剔除無意義詞后，按照邱均平等[16]提出的“二八定律”，最終選取詞頻數排序前30的高頻關鍵詞作為政策主題詞(表1)，累計詞頻數占總詞頻數的20.5%左右。由表1可知，“施肥”為頻次最高的主題詞，達1 295次，說明現(xiàn)有政策主要著力點是肥料。與此同時，“技術”“推廣”“農業(yè)”“農戶”等主題詞頻次也較高，均位于排序前5位，說明現(xiàn)有政策主要針對農戶，采用的主要方法是推廣種植業(yè)綠色生產技術，這與課題組在2019年8—12月對廣東省稻農實地調研時觀測到的結論是一致的。

表1 種植業(yè)污染治理政策主題詞統(tǒng)計Table 1 Statistics of key words of pollution control policy for planting industry

此外，“項目”“示范”等主題詞頻次也較高，說明當前種植業(yè)污染治理政策的方式與工業(yè)污染和城市污染治理相似，均是先進行局部試點、項目探索，取得經驗和成果后再進行推廣，即先試點示范再推廣。

3.2 語義網絡分析借助ROST NAT 4.6，計算每2個主題詞同時出現(xiàn)在同一行政策文本的次數，用Callon等[17]提出的等價系數進行包容化處理，構造相似矩陣(表2)。因篇幅有限，表格只展示了矩陣的一部分內容，矩陣中的數據反映2個主題詞之間的關聯(lián)程度，數值越大，相關性越強，反之亦然。

根據相似矩陣，利用UCINET 6軟件繪制出對應的主題詞網絡圖，如圖1所示。圖1中每一個節(jié)點表示當前各種植業(yè)污染治理政策的主題詞，節(jié)點之間連線表示不同主題詞出現(xiàn)在同一行政策文本中。

為了進一步了解各主題詞之間的聯(lián)系，借助UCINET 6計算出各政策工具主題詞的度中心度(Degree Centrality)，如表3所示。由表3可知，度中心度值越高，表示它與其他主題詞之間的關聯(lián)程度越緊密，是政策關注的重點。

由圖1、表2和表3可知，現(xiàn)有中央層級種植業(yè)污染治理政策主要集中于綠色生產技術體系的建立與推廣方面。在語義網絡中，度中心度最高的主題詞為“推廣”，該詞大多出現(xiàn)在旨在擴大某項生產技術或生產資料使用范圍的政策中，體現(xiàn)了在種植業(yè)污染治理過程中注重綠色生產技術的創(chuàng)新與推廣，如2005年開始國家大力推廣的測土配方施肥補貼項目，旨在引導農戶科學平衡合理施肥，從源頭上減少種植業(yè)面源污染的產生。“追施”為度中心度最低的主題詞，主要是因為該詞僅出現(xiàn)在指導農戶科學施肥的政策中，專用性較強，如歷年的《春季主要農作物科學施肥指導意見》中提及的應當因地、因苗、因時追肥，避免過量追施造成土壤肥料濃度過高，對作物生長和環(huán)境產生危害。

表2 種植業(yè)污染治理政策主題詞相似矩陣(部分)Table 2 Keyword similarity matrix of crop pollution control

圖1 種植業(yè)污染治理政策主題詞語義網絡圖Fig.1 Topic words semantic network diagram of pollution control policy for planting industry

4 “政策工具—客體—時間”維度下的種植業(yè)污染治理政策分析

4.1 分析框架及編碼政策工具是政策決策者或實踐者為解決某一社會問題或某一政策目標而采用的具體手段和方式，其核心是如何將政策意圖轉變?yōu)楣芾硇袨?將政策理想轉變?yōu)檎攥F(xiàn)實[18]。因此在種植業(yè)環(huán)境污染治理問題上，要實現(xiàn)政策目標、改善種植業(yè)環(huán)境狀況必須選用科學合理的政策工具來構建種植業(yè)環(huán)境政策體系。基于種植業(yè)環(huán)境政策工具類型、政策客體和政策工具使用的時間序列3個維度構建分析模型。在三維分析框架下需要進一步劃分政策工具類型、作用客體和使用時間分布階段(圖2)。

首先，借鑒已有的文獻[19]，從命令-控制型、經濟激勵型、自愿環(huán)境管制型三大類環(huán)境政策工具維度出發(fā)對種植業(yè)污染治理政策進行分類，每種政策工具類型中又包含多種具體的政策手段。其次，結合種植業(yè)生產具體步驟和實際政策文本，將種植業(yè)污染治理政策內容直接作用的客體分為種植業(yè)投入品、種植業(yè)生產、種植業(yè)廢棄物處理。最后，以時間軸為線，對2001—2019年我國種植業(yè)污染治理政策劃分演進階段，選取我國種植業(yè)污染治理政策發(fā)展路程中標志性的政策文件或會議為時間節(jié)點。2001年批準的《國家環(huán)境保護“十五計劃”》中專門制定了關于農藥與農膜污染的防治計劃，農業(yè)環(huán)境保護開始得到關注；2008年國務院召開了新中國成立以來的第一次全國農村保護環(huán)境會議，會議上提高測土配方施肥技術覆蓋率、低毒高效農藥使用率等重要種植業(yè)污染治理政策措施，農業(yè)環(huán)境保護逐步獲得重視；2012年黨的十八大召開以來，生態(tài)文明建設被置于前所未有的戰(zhàn)略高度，農業(yè)環(huán)境保護問題也獲得高度重視，土地施肥等種植業(yè)污染治理等政策措施逐步細化。由此將收集整理的政策文本劃分為如表4所示的3個階段：政策起始發(fā)展階段2001—2007年，該階段政策數量較少，年均發(fā)文量僅有3.8條；政策迅速發(fā)展階段2008—2012年，該階段政策數量逐步增多，年均發(fā)文量達到7.2條；政策繁榮發(fā)展階段2013—2019年，該階段政策出臺數量高速增長，年均發(fā)文量高達15.8條。

表3 種植業(yè)污染治理政策主題詞度中心度Table 3 Key word degree centrality of pollution control policy for planting industry

圖2 種植業(yè)環(huán)境污染治理政策的三維分析模型Fig.2 Three-dimentional model of environmental pollution control policy of planting industry

表4 我國種植業(yè)污染治理政策工具分析的樣本數量統(tǒng)計Table 4 Statistics of tool analysis sample size of pollution control policy for planting industry in China

在“政策工具—客體—時間”三維分析框架構建完成之后，為了對各維度進行下一步的統(tǒng)計分析，對篩選到的154份有效政策文本中，提取出的涉及種植業(yè)污染治理相關內容的語句條款，按照“政策序號—章節(jié)號—條款號”的順序進行逐條編碼，如10表示序號為10的政策文本，14-1表示序號為14的政策文本的第1條，1-2-1表示序號為1的政策文本的第2條第1項細則等。若某項政策條款使用多項政策工具，則按上述編碼原則依次增加一級編碼。最終梳理出表2所示的政策編碼表。在分析編碼的過程中從154份政策文本中隨機抽取了20個樣本作為分析對象進行信度檢驗，經2位編碼員歸類統(tǒng)計分析結果，利用公式(1)和(2)[20]進行信度檢驗。

(1)

(2)

式中，M表示所有編碼者完全同意數目，Ni為編碼單位數，n表示編碼總人數，根據上述公式，最終求得平均相互滿意度為0.86，信度為0.92，達到0.8以上信度檢驗標準，表明該研究編碼具有較高可信度。

4.2 基本政策工具維度分析從種植業(yè)環(huán)境污染治理政策工具條款項目的統(tǒng)計結果(表6)可以得出以下結論：①3種類型的政策工具中，自愿環(huán)境管制型政策工具累計占比高達68.48%，成為我國政策主體在種植業(yè)環(huán)境污染治理中使用頻率最高的政策工具。其中，宣傳教育與技術研發(fā)推廣的手段占比為34.15%，是眾多政策工具中最常用的治理手段。引導鼓勵和示范教育以24.74%的占比緊跟其后，是政策主體較為常用的政策工具手段。監(jiān)測評價和公眾監(jiān)督的占比分別為8.89%和0.70%，說明我國種植業(yè)的監(jiān)督舉報機制還不成熟。②命令-控制型政策工具使用頻數累計占比為16.21%，其中登記、許可證、審批、生產標準制度等手段占比為7.67%，為該類型政策工具中使用頻數最高的，說明命令—控制型政策工具在種植業(yè)環(huán)境污染治理領域適用范圍較為有限，僅適用于需要嚴格管控，影響范圍較大的問題。③經濟激勵型政策工具使用頻數累計占比為15.34%，其中包括6個具體的政策工具手段，頻數占比均較低，說明我國經濟激勵型政策工具整體使用頻次較少。

表5 種植業(yè)污染治理政策文本編碼Table 5 Text encoding of pollution control policy for planting industry

表6 基本政策工具分配比例Table 6 Proportion of tool allocation of basic polices

4.3 政策客體維度分析在基本政策工具維度分析的基礎上，引入種植業(yè)環(huán)境污染治理政策客體維度，得到如表7所示的政策工具在其作用客體上的分布統(tǒng)計結果。從表7可以看出，①政策主體對種植業(yè)環(huán)境污染的治理主要著力于種植業(yè)的生產過程，占比高達34.32%。②針對種植業(yè)投入品，政策主體運用命令-控制型政策工具的頻數最高；針對種植業(yè)生產過程和廢棄物的處理，政策主體均是運用自愿環(huán)境管制型政策工具的頻數最高。③政策同時作用于多種政策客體的占比為22.64%。這說明在種植業(yè)環(huán)境污染確定主要治理對象時，除了選取某一政策客體進行重點治理，也可以同時作用于2種及以上的多政策客體，實現(xiàn)對種植業(yè)環(huán)境的有效治理。

表7 政策工具作用客體頻數分布統(tǒng)計Table 7 Statistics of frequency distribution of the objects of policy instruments

4.4 政策的時間維度分析在對基本政策工具維度和政策客體維度進行分析之后，引入政策出臺的時間維度，更好地觀察政策工具使用的歷史變遷情況。

由圖3和4可知，我國種植業(yè)污染治理政策在不同階段對于不同政策工具、政策客體的選擇偏好均呈現(xiàn)出一定的變遷特征。

由圖3可知，在政策起始階段，政策主體對自愿環(huán)境型政策工具使用偏向明顯，占比高達69.23%。作用于種植業(yè)生產過程客體的政策最多，占比為43.06%。在政策平穩(wěn)執(zhí)行階段，自愿環(huán)境型政策工具占比依然顯著，命令控制型政策工具占比有所下降，經濟激勵型政策工具占比依然式微。作用于種植業(yè)生產過程客體的占比有所下降，而多政策客體的比重有所上升。在政策高速發(fā)展階段，對自愿環(huán)境型政策工具依然應用最多，但經濟激勵型政策工具占比顯著增加，和起始階段相比增幅高達241.14%。政策客體分布呈現(xiàn)均衡化態(tài)勢。

由圖4可知，在各階段，除種植業(yè)投入品是命令控制型政策工具使用最多，其余政策客體均是自愿環(huán)境管制型政策工具使用最多。此外，各政策客體選用的政策工具類型由單一性逐漸向多元化轉變。

圖3 種植業(yè)污染治理政策工具及政策客體分階段頻次占比Fig.3 Proportion of policy objects phased frequency and pollution control policy tools of crop industry

圖4 種植業(yè)環(huán)境污染治理政策工具各階段不同政策客體的政策工具使用頻次占比Fig.4 Proportion of policy instruments use frequency at different stages of different policy objects of policy tools for environmental pollution control in planting industry

5 研究結論與政策建議

5.1 研究結論該研究梳理了2001—2019年中央層級出臺的種植業(yè)污染治理政策文本，運用政策文本計量對樣本文本進行了主題詞分析，并基于“政策工具—客體—時間”三維分析框架，借助內容分析法對樣本進行編碼和統(tǒng)計分析，主要得出如下結論：

第一，通過對種植業(yè)污染治理政策主題詞進行計量分析，發(fā)現(xiàn)肥料是現(xiàn)有政策的主要著力點，農戶作為種植業(yè)主要生產者是政策的重點關注對象，綠色生產技術推廣體系的建立是應用較多的政策措施。此外，“項目”“示范”等主題詞的高頻次特征反映出我國種植業(yè)污染治理的方式和工業(yè)、城市污染的方式相似，即先試點探索示范，后全面推廣。

第二，政策工具類型及其具體手段多樣卻分布不均。呈現(xiàn)出自愿環(huán)境管制型政策工具應用最多(使用占比為64.87%)，命令控制型和經濟激勵型政策工具應用較少的特點(使用占比分別為16.20%和15.33%)。各政策工具內部包含的具體政策手段也存在使用比例失衡的問題。自愿環(huán)境管制型政策工具主要側重于采用技術推廣與研發(fā)、引導鼓勵和示范教育等手段，公眾監(jiān)督手段應用較少，說明我國種植業(yè)污染監(jiān)督舉報機制有待優(yōu)化。命令控制型政策工具主要使用登記、許可證、審批制度及相關標準規(guī)范手段，法律法規(guī)制定方面的措施較少，說明未來需要完善種植業(yè)污染治理相關法律。經濟激勵型工具主要采用投入物及技術服務補貼手段，信貸支撐和資金投入等措施應用較少，說明我國未來需要更進一步推進種植業(yè)綠色發(fā)展市場機制的建立。

第三，政策客體的協(xié)同性有待加強。我國在確定政策客體的時候更傾向于單獨作用于某一個客體，同時作用于2個或2個以上的多政策客體頻數占比較少(占比為22.64%)單獨作用于某一客體雖然針對性較強，但在種植業(yè)污染治理中，綜合考慮各政策客體之間的關聯(lián)性，聯(lián)合作用于多政策客體有助于治理效率的提升。

第四，我國種植業(yè)污染治理政策在不同階段對于不同政策工具、政策客體的選擇偏好均呈現(xiàn)出一定的變遷特征。自愿環(huán)境型政策工具使用占比雖然依然占主導地位，但經濟激勵型政策工具占比有上升趨勢。政策客體分布呈均衡化發(fā)展態(tài)勢，各政策客體選用的政策工具類型逐漸向多元化轉變。

5.2 政策建議首先，繼續(xù)推進先試點后推廣的治理方式。雖然種植業(yè)面源污染和工業(yè)點源污染的排放特性有諸多不同，但對某一項治理措施，先試點探索，取得成功經驗再全面推廣的方式同樣適用于種植業(yè)污染治理過程。根據政策目標和試點條件，合理選擇試點范圍和層級，對不同的試點實施分類指導和分級管理。及時總結試點取得的實踐經驗，對于可復制可推廣的成功經驗，考慮不同地區(qū)的特點，因地推廣。

其次，合理配置各類政策工具，構建多種政策工具有機結合的綜合應用模式。在種植業(yè)污染治理中，命令控制型政策工具屬于“剛性管理”，經濟激勵型和自愿環(huán)境管制型屬于“柔性管理”。雖然強制性強的命令-控制型工具依然是我國當前階段控制種植業(yè)污染的有效手段，但由于種植業(yè)面源污染防治對象的多源性及分散性、防治主體的多元性等特點，“剛”“柔”相濟、多種政策工具有機結合應當是未來種植業(yè)污染治理政策應用模式。在強化命令-控制型政策工具應用的前提下，嘗試經濟激勵型政策工具的應用，增加資金投入，建立種植業(yè)污染治理市場化持續(xù)運行機制，探索種植業(yè)污染外部性內部化的實現(xiàn)路徑。