地方政府跨域生態(tài)治理實踐探析

○耿佳皓

一、跨域生態(tài)治理的重要意義

跨域生態(tài)治理，是指多個不同區(qū)域的以政府為主導(dǎo)的主體，彼此行政邊界相鄰功能聯(lián)結(jié)，針對生態(tài)環(huán)境問題，構(gòu)建跨域協(xié)作模式，以達到長期良好態(tài)勢的治理活動。針對跨區(qū)域的復(fù)雜環(huán)境問題，例如大氣治理和流域治理、物種生態(tài)修復(fù)等治理事項，跨域協(xié)作是必要選擇，以共同生態(tài)價值為原則和底線，進而促進生態(tài)治理向良性的常態(tài)化協(xié)同發(fā)展。

（一）彌合環(huán)境問題的空間距離

生態(tài)環(huán)境是寶貴的公共資源，具有競爭性和非排他性。一方面，其使用權(quán)較為模糊且極難約束、易引發(fā)“公地悲劇”。公共的土地、水域和大氣等生態(tài)資源，都面臨被過度使用的風(fēng)險。另一方面，其具有正外部性和負外部性，即使區(qū)域內(nèi)單個行政地區(qū)政府有強烈的治理意愿，也無法有效轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的治理行為①。同時，當(dāng)某地區(qū)的大氣污染治理疲乏時，極易引發(fā)鄰近地區(qū)的空氣質(zhì)量危機。

跨域生態(tài)問題具有顯著的整體性和系統(tǒng)性特征，在有機的生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部，各地區(qū)和各因素都在相互影響。對于毗鄰相互影響、存在空間距離的環(huán)境問題，跨域生態(tài)治理聚焦于生態(tài)資源和公共利益，以跨域生態(tài)問題的特性為根本參照，以政府為主導(dǎo)的合作形式，有效彌合了治理的空間距離，能夠短時間調(diào)動多地的行政力量，避免碎片化的資源投入。

（二）突破傳統(tǒng)的行政區(qū)劃約束

跨域生態(tài)問題一般是受損害的資源以及可擴散介質(zhì)引發(fā)的環(huán)境污染和生態(tài)危機。其不僅具有高危性、不確定性等一般問題的共性，還具有自身的獨特性②，即由于行政區(qū)劃的約束以及信息流動的邊界障礙，環(huán)境問題被覺察程度較低，治理效率和效果則會降低，進而加劇爆發(fā)環(huán)境沖突的社會風(fēng)險。同時，多數(shù)生態(tài)環(huán)境事項的治理體制具有條塊分割、屬地管理的特征，部分地區(qū)仍具地方保護主義等固有心態(tài)，導(dǎo)致跨域污染的可協(xié)調(diào)治理更具難度。

跨域生態(tài)治理，有助于多部門、多層級協(xié)調(diào)工作，使多主體共同為同一目標(biāo)努力。這使原本分割分立的多地行政部門突破了傳統(tǒng)的行政區(qū)劃約束。多項跨域生態(tài)治理事項，例如京津冀的大氣污染防治、長三角流域治理，由中央牽頭，府際通力合作、實時溝通。

（三）以常態(tài)式協(xié)同避免階段性反彈

跨域治理需以政府為主導(dǎo)的各主體協(xié)作，這種協(xié)作得以促成的根源內(nèi)部，存在一種動力機制，包括動力源流、承載場域、協(xié)同過程三個核心要素間相互作用。例如，京津冀地區(qū)相較于其他地區(qū)是一種“等級權(quán)威”治理模式，動力源流主要是政績需求與行政問責(zé)相結(jié)合③。地方政府仍有可能存在避責(zé)心態(tài)、協(xié)作動力不足，采取過去“先污染、后治理”的消極應(yīng)對措施。

跨域生態(tài)治理采取了構(gòu)建長效協(xié)作機制的方式，包括調(diào)查取證機制、線索共享機制、生態(tài)補償機制、協(xié)作修復(fù)機制等形成一個有機且完整的系統(tǒng)體系，體系內(nèi)部不僅依據(jù)事項需要劃分職能，也結(jié)合體制規(guī)劃了責(zé)權(quán)，保證了其實踐的可操作性和靈活處置空間。因此，跨域協(xié)作治理，在體制機制層面作出嘗試，改變過去環(huán)境問題季節(jié)性、突發(fā)性、階段性反彈，助推運動式、“環(huán)境風(fēng)暴式”的合作，向常態(tài)式協(xié)同轉(zhuǎn)變。

二、跨域生態(tài)治理的實踐困境

（一）動力源流復(fù)雜與沖突

作為一項需要多元主體共同參與和協(xié)作的治理工作，跨域生態(tài)治理涉及行政部門、相關(guān)企業(yè)、環(huán)境公益社團組織、受影響的人民等主體，存在利益牽扯和環(huán)境方面需求，更相應(yīng)地存在治理責(zé)任。同時，跨域合作是更高層次的協(xié)同，要求多區(qū)域、多層級主體一同參與治理事項。責(zé)權(quán)利相匯聚，在眾多主體間必然存在沖突。

第一，區(qū)域效益與政績需求的矛盾。地方政府具有宏觀調(diào)控經(jīng)濟、提供地方性公共物品、保障社會穩(wěn)定發(fā)展等職能，其財政狀況與區(qū)域經(jīng)濟相互影響；而大多企業(yè)在追求利潤最大化的過程中，必定以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價。跨區(qū)域經(jīng)濟合作自動形成了區(qū)域競爭的經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢，使其治理活動在招商引資競爭中往往“自行讓步”。

第二，吸納主體監(jiān)督與問責(zé)的矛盾。由于生態(tài)環(huán)境同人民的生活、生命息息相關(guān)，且治理存在一定專業(yè)性，該治理活動更易、更適合吸納多元主體，這種監(jiān)督也伴隨著更嚴格、更細致的問責(zé)。地方政府出于懼怕問責(zé)，甚至是避責(zé)、卸責(zé)的心理，恐懼跨域治理中多地連帶責(zé)任下的追責(zé)，存在不愿協(xié)作的心理。

（二）政策執(zhí)行偏差與阻滯

在以疾風(fēng)暴雨般的態(tài)勢開展合作治理時，由于地方政府環(huán)保職能激勵不足，民眾對于環(huán)保議題參與有限等問題，地方政府對生態(tài)環(huán)境保護常常是選擇性忽視④。這種“環(huán)境風(fēng)暴”式治理雖短時間內(nèi)效果明顯，但其也存在協(xié)而不作、作而不同的根源性缺陷，因此需構(gòu)建系統(tǒng)的政策體系。跨域生態(tài)治理具有較龐大的系統(tǒng)的政策體系，可分為三部分，一為中央層面的總體意見和指導(dǎo)方案，二為各區(qū)域地方層面的實施意見和細則，三為相應(yīng)具體的配套政策。

1.跨域生態(tài)治理的政策執(zhí)行易出現(xiàn)偏差。相較于跨區(qū)縣的環(huán)境治理，跨省與跨市的治理活動涉及更廣的主體，即更多層級中的政策制定主體和更多的執(zhí)行主體。環(huán)境問題普遍涉及對企業(yè)的監(jiān)管，例如大氣污染治理中執(zhí)行主體不僅僅包括生態(tài)環(huán)境和住建部門，還包括環(huán)境檢測人員和執(zhí)法人員。當(dāng)前多為末端治理的環(huán)境治理，當(dāng)環(huán)境污染問題出現(xiàn)時，其末端對策仍是各地的執(zhí)法與處罰，極易出現(xiàn)“雙重標(biāo)準(zhǔn)”，甚至出現(xiàn)基層執(zhí)行人員避責(zé)、在“角落處”越界的風(fēng)險，導(dǎo)致執(zhí)行政策時出現(xiàn)偏差。

2.跨域生態(tài)治理的政策執(zhí)行易出現(xiàn)阻滯。合作主體由復(fù)合的動力源流驅(qū)動會造成主觀上的心理壓力，產(chǎn)生“不合作”“不作為”等消極行為。除此之外，部分外部原因也可造成執(zhí)行阻礙。例如跨域的水資源治理，包括水文水質(zhì)和左右岸上下游排污等事項，且環(huán)環(huán)相扣、緊密相接、相互影響；水利部門、環(huán)保部門及其派出機構(gòu)，易依賴中央或地方上級命令，產(chǎn)生“多頭領(lǐng)導(dǎo)”問題，尤其是在模糊治理空間內(nèi)，易出現(xiàn)推諉或越權(quán)。一方面是話語權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的爭奪⑤，另一方面則是某部門缺乏管理權(quán)所致的“無龍治水”，這些問題從根本上仍是合作授權(quán)、分權(quán)不清的問題，以至于政策執(zhí)行面臨雙重阻滯難題。

（三）生態(tài)補償模糊且滯后

當(dāng)前，我國已嘗試針對重點流域和生態(tài)功能區(qū)進行跨地區(qū)橫向生態(tài)補償，但試點范圍仍然較小，存在試驗初期各項規(guī)定模糊且較為滯后的問題。

第一，各地關(guān)于生態(tài)補償仍未達成共識、缺乏補償意識與意愿。當(dāng)前各地對跨地區(qū)生態(tài)補償?shù)囊罁?jù)、標(biāo)準(zhǔn)及方式等尚未達成共識，由于綜合考慮到生態(tài)建設(shè)成本、發(fā)展機會成本，各地支付意愿與條件存在差異，比協(xié)商協(xié)調(diào)其他治理活動更具難度。跨域生態(tài)補償?shù)脑O(shè)計和實施主要依靠政府，相關(guān)利益者責(zé)任感薄弱⑥，在生態(tài)產(chǎn)權(quán)模糊的情況下，他們認為補償金應(yīng)全部由財政負責(zé)。當(dāng)?shù)厝嗣袢罕妼ι鷳B(tài)補償?shù)恼J識也十分缺乏。

第二，生態(tài)補償形式單一，配套支撐措施滯后。當(dāng)前跨地區(qū)補償?shù)恼呶募酁橹笇?dǎo)性文件，缺乏具體的實踐指導(dǎo)和經(jīng)驗總結(jié)。實踐中的補償形式大多為財政資金補償?shù)男问剑a(chǎn)業(yè)扶持、項目投資、人才支持、技術(shù)支撐等多樣化個性化的形式仍十分缺失，使僅依靠政府單一路徑作用受限。

三、跨域生態(tài)治理的優(yōu)化對策

由于跨域生態(tài)治理涉及多主體，責(zé)權(quán)利交織，要理順權(quán)責(zé)關(guān)系、治理主體與對象的利益關(guān)系都并非一時一刻能完成，優(yōu)化環(huán)境治理，需在共識與觀念培育，把握主體協(xié)同節(jié)奏等方面持續(xù)注入活力。

（一）培育綠色政績觀與良性合作觀

圍繞學(xué)界對我國地方政府官員行為的研究，大多離不開“政治錦標(biāo)賽”，并且也有學(xué)者研究政府治理生態(tài)⑦，證明官員的政績觀極大影響著治理行為。與過去“唯GDP論英雄”不同，近年來愈發(fā)倡導(dǎo)以更多元、更凸顯公共價值的標(biāo)準(zhǔn)去衡量官員政績和地方政府績效，其中“綠色政績觀”不僅彰顯生態(tài)文明建設(shè)的作用，更凸顯治理生態(tài)環(huán)境的財富價值與人文關(guān)懷價值。因此，將生態(tài)環(huán)境治理效果納入考核標(biāo)準(zhǔn)體系，尤其是評價多區(qū)域環(huán)境治理成效，培育綠色政績觀。今后，還需在提高生態(tài)績效比重等方面采取措施。

區(qū)縣、省市之間存在競爭且“爭當(dāng)優(yōu)秀”是合理的良好的態(tài)勢，但應(yīng)竭力避免這種競爭成為一種“盲目的內(nèi)卷”。良性合作觀倡導(dǎo)的是以實現(xiàn)治理成效、生態(tài)改善為最終目的，秉持以人民為本的原則，共享數(shù)據(jù)、信息和知識，實現(xiàn)合作共贏，其要求各地方政府事先達成共識，成為“合作幫手”，而非“競爭對手”。

（二）把握多主體協(xié)同的節(jié)奏與力度

跨域的協(xié)同治理，也需把握自身的節(jié)奏與力度。地方政府往往依賴一定的路徑，具有相對穩(wěn)定的行為選擇偏好，這也將影響地方政府在環(huán)境運動中的行為選擇⑧。過去針對跨區(qū)水域、大氣污染，跨域治理多是一種“環(huán)境風(fēng)暴”，即針對已出現(xiàn)的嚴重的環(huán)境污染，短時間迅速出臺多地行動方案、積聚多地力量；后續(xù)的運動式治理，也大多難逃污染“卷土重來”的難題，因此這種治理方式雖看似迅速解決，但以數(shù)次、反復(fù)的污染難以修復(fù)、無法恢復(fù)為代價。

因此，跨域生態(tài)治理需過渡為全流程、下手快、力度輕的協(xié)同模式。第一，全流程生態(tài)環(huán)境治理，多地都應(yīng)實現(xiàn)鏈條完整同步：即左右岸、上下游的管控與協(xié)調(diào)分別由誰負責(zé)，日常的巡查與監(jiān)管，出現(xiàn)污染后的調(diào)查、線索取證、獎懲措施，都應(yīng)無縫隙地設(shè)定治理主體、設(shè)計可循證的治理環(huán)節(jié)。第二，下手快，要求迅速實現(xiàn)信息的同步共享。第三，力度輕，要求適度做出獎懲，不應(yīng)于長時間內(nèi)耗費大量協(xié)商與懲治資源，而應(yīng)加強事前預(yù)警以及事后修復(fù)。

（三）重視經(jīng)驗提煉以及多形式補償

近年來，相關(guān)案例匯編都聚焦于生態(tài)環(huán)保督察和整治，例如京津冀大氣污染治理、長三角流域環(huán)境治理等，積累了平臺建設(shè)、府際聯(lián)合補償、組建專門協(xié)商小組等可借鑒經(jīng)驗，為多地提供權(quán)威性參考。

針對生態(tài)補償?shù)膬?yōu)化，可參考“省級協(xié)調(diào)引導(dǎo)＋地方自主協(xié)商”形式，構(gòu)建專門的跨區(qū)域生態(tài)補償委員會，引導(dǎo)各級簽訂府際補償?shù)膮f(xié)議。同時，探索多形式補償?shù)膭?chuàng)新。“輸血式”補償和“造血式”補償兩手抓，通過優(yōu)惠貸款、購買生態(tài)服務(wù)等政策扶持措施以及慈善捐贈、技術(shù)支撐、人才引入等方式引導(dǎo)社會資本參與，將跨域生態(tài)治理同區(qū)域合作發(fā)展相融合。

四、總結(jié)與展望

針對跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境問題，跨域協(xié)同治理是從根本上緩解周期性污染、走向可持續(xù)的良性合作的長遠之計。重新審視正逐步成熟的跨域生態(tài)治理，可發(fā)現(xiàn)在中央領(lǐng)導(dǎo)下不少地區(qū)已做出創(chuàng)新性嘗試，有助于各地完善政策立法體系。“先污染、后處置”難解污染難題，后續(xù)應(yīng)多地構(gòu)建跨域協(xié)作平臺，標(biāo)本兼治、源頭治理，于合力匯聚中發(fā)揮更穩(wěn)定、持續(xù)的治理效能。

注釋：

① 金太軍：《論區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的中國挑戰(zhàn)與西方經(jīng)驗》，《國外社會科學(xué)》2015 年第5 期。

② 田玉麒、陳果：《跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理：何以可能與何以可為》，《上海行政學(xué)院學(xué)報》2020 年第2 期。

③ 司林波、裴索亞：《跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理績效問責(zé)模式及實踐情境——基于國內(nèi)外典型案例的分析》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》2021 年第3 期。

④ 崔晶：《跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)作治理中的集體行動：以祁連山區(qū)域生態(tài)治理為例》，《改革》2019 年第1 期。

⑤ 司林波、聶曉云、孟衛(wèi)東：《跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理困境成因及路徑選擇》，《生態(tài)經(jīng)濟》2018 年第1 期。

⑥ 朱仁顯、李佩姿：《跨區(qū)流域生態(tài)補償如何實現(xiàn)橫向協(xié)同？——基于13 個流域生態(tài)補償案例的定性比較分析》，《公共行政評論》2021 年第1 期。

⑦ 袁方成、姜煜威：《“晉升錦標(biāo)賽”依然有效?——以生態(tài)環(huán)境治理為討論場域》，《公共管理與政策評論》2020 年第3 期。

⑧ 王剛、徐雅倩：《“剛性”抑或“韌性”:環(huán)境運動中地方政府應(yīng)對策略的一種解釋》，《社會科學(xué)》2021年第3 期。