人民城市重要理念下的城市社區更新治理機制研究
——以上海市S社區綜合改造為例

○劉中起 楊秀菊

上海市第十二次黨代會報告提出要弘揚偉大建黨精神、踐行人民城市理念，加快建設具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市。人民城市的發展理念與戰略定位，既是新時期中國共產黨“不忘初心、牢記使命”的歷史擔當，也是完善城市治理體系、提高城市治理能力的制度要求，更是聚焦人民群眾需求、體現包容共生的城市文化品格。推動社區公共空間開放共享，這既是對城市精細化治理的突出挑戰，更是建設人民城市實踐的價值追求。

一、上海S社區更新：破解人民城市理念下的社區協同治理難題

上海市S社區作為中心城區規模巨大的居民聚集區，共覆蓋5個居委8個老舊小區。S社區雖毗鄰繁華商圈和大學園區，但始建年代早、基礎設施差、房型面積小、老年人口多。為深入貫徹“人民城市人民建，人民城市為人民”的重要理念，改變S社區基礎設施老舊、公共服務欠缺、人居環境較差等問題，2018年起社區所在轄區街道協同區各委辦局整合力量引導多元化參與治理，從小區到街區、從硬治理到軟治理，統一規劃設計和改造，更新整個S社區，有效破解了城市社區多元協同治理難題。

（一）堅持黨建引領，統籌多方資源

街道層面首先成立S社區治理領導小組，將5個居民區黨組織聯合起來，專門成立S社區綜合治理聯合黨支部，安排街道處級領導擔任聯合黨支部書記，吸納區房管局、物業公司、S社區所在街道職能部門等負責同志以及S社區居民區黨組織書記擔任支部成員，加強領導和協調所轄的5個居委、物業、業委會及相關項目負責部門，推動S社區35個項目有序落地，確保綜合治理工作順利實施。區規劃局為街道聘請社區規劃師，經過與區級單位共同研商統籌，初步形成“1個片區整體規劃+11個分項”綜合性方案，統籌把關各小區、街區、菜場、社區醫院改造方案的協調和統一，力求使各微更新改造點位設計方案的城市空間形態在整體上達到美學要求，并完善社區的公共設施配置，避免資源浪費或供給不足。

（二）堅持服務優先，推進整體治理

基于原有“鄰里匯”服務體系，著力打造S社區“鄰里匯”睦鄰生活中心，強化日間照料、文化教育、生活便利等多方面服務，形成面向全年齡段的綜合服務體。開設S社區事務受理中心延伸服務點，為周邊居民就近辦理醫保、社保、工會理賠、計劃生育、社會保障卡等相關業務提供便利。與此同時，以提升服務為導向，推進社區自治一體化，街道聯合16家轄區單位與S社區結對，合力打造片區共治品牌，55家區域企業參與S社區大篷車便民服務，45家社會企業參與“微心愿”幫困認領公益服務，居民們自發組織平安巡邏隊、“黃馬甲”美麗家園行動、退役軍人志愿者聯盟等，先后開展了“綠色園藝”微更新、“緣驛站”“阿拉一家門”等一系列自治項目，其中愛心義賣、便民服務、海派文化體驗等項目廣受歡迎，用“愛心”“文明”匯聚S社區強大精神力量。

（三）堅持共建共享，提升協同效能

街道通過物業沙龍和業委會沙龍，為轄區內8個小區業委會和2家物業服務企業搭建相互溝通的平臺，相互交流學習、分享小區管理的優秀管理案例和制度，實現小區管理水平的共同提升。與國有房地集團緊密溝通，分步推進S社區物業統一管理，制定統一標準，提供統一服務，將小區真正主動地“管”起來。同時，打通S社區的市政道路干道和小區道路支道，疊加“智慧社區”項目，開展小區出入口“微卡口”改造，實現小區內機動車單向行駛和“人車分離”，順暢小區“生命通道”。同時充分挖掘聯動周邊高校文化資源，串聯起高校文化與社區治理文化，形成了社區人文新氣象。

二、理性與共識：深刻把握“人民城市人民建，人民城市為人民”理念下的社區更新治理要求

2019年11月，習近平在考察上海時提出“城市是人民的城市，人民城市為人民”的重要論斷，為我們在新時代推進城市建設指明了前進方向、提供了根本遵循①。超大城市精細化治理的社區綜合改造，需要深刻把握“人民城市人民建，人民城市為人民”理念下的社區治理要求。

（一）克服政府技術的有限理性

社會選擇理論認為做出選擇的主體是有限理性的，以政府為代表的公共選擇自然也是有限理性的。有學者指出，公眾正在日益追求以政治權利、民事權利為主要表現形式的公民權利②，但政府一方面慣用傳統的封閉決策，另一方面又強調賦權對需求進行回應，但多元權利訴求本身的復雜性會導致建立在公民權利訴求回應基礎上的方案也存在偏差性，所以方案社會化會陷入困境③。在城市社區更新決策支撐因素不足的時候，相關決策者傾向于保守和應付任務，容易出現政策敷衍和公共性偏移，重發展輕民生、重建設輕內涵、重管理輕服務是其主要表現形式。當出現公眾誤解或與政府產生矛盾對立時，由于行政人員主觀惰性和本領恐慌，不愿提前主動面對公眾，任由問題持續發酵，信息披露與溝通不及時則進一步加劇信息不對稱和公眾不滿局面，這背后體現的既是政府技術理性有限，也是社會交換中公眾沒有得到預期結果的反映，為此必須克服政府技術有限理性，將人本價值作為推動城市發展的核心取向，作為改進城市服務和管理的重要標尺。

（二）破除資源供給有限聯動

相關部門對城市社區供給“低效、低質、低用”是由于制度理性有限、部門核心目標有差異、部門缺乏合作性，部門聯動流于形式，同時還出現官僚自我保護傾向，不愿在核心問題參與。部門利益分化影響公共服務對外輸出的一致性，企業和公眾辦事遭遇“中梗阻”。為此，必須更大力度地推動部門職能整合、業務流程重塑、體制機制優化。

（三）彌合政社目標的有限分野

在城市社區綜合治理與改造過程中，大多數時候社區居民在改造方案的設計、征詢與確定過程中基本位于被動地位。社區居民首要訴求與政府第一目標不匹配，社區居民出于理性會更關注自身短期的直接利益得失，政府則為了提升公共管理效果可能需要打破既有利益分配，這就是政社之間的利益分化、目標分化。必須彌合政社目標有限分野，充分發揮人民主體作用，堅持問計于民、問效于民，充分汲取群眾智慧，強化區域資源統籌和多方主體聯動，完善黨組織領導的自治、法治、德治、共治相結合的基層社會治理體系。

三、從利益到價值：創新“人民城市”理念下的社區協同治理機制

上海市S社區面貌的變化、社區居民生活質量的提升，是深入貫徹習近平“人民城市人民建，人民城市為人民”的重要理念，將人本屬性作為城市發展的核心取向，堅持利益協同、部門協同、政策協同、價值協同，推進資源整合、整體治理、主體動力與黨建引領，不斷創新社區協同治理機制，基層黨建引領多方共建共治的成效。

（一）價值協同：創新黨建引領機制

堅持黨建引領、紅色賦能，更好地發揮基層黨組織在推動社區共治自治中的組織領導作用，更好地強化街鎮、社區在基層治理中的基礎性作用，共同推進社區微治理。S社區通過區域化黨建機制等組織引導轄區內機關、企事業單位、社會組織積極參與社區改造和治理。發揮政府、社會、居民等不同主體的作用，有效賦能推進政府治理和社會調節、居民自治良性互動，推動形成共建共治共享的治理格局。黨建引領是社區治理的核心，堅持把加強基層黨的建設、鞏固黨的執政基礎作為貫穿社區治理和基層建設的主線，以改革創新精神探索加強基層黨的建設引領社區治理的路徑。

（二）政策協同：創新主體動力機制

政府推進城市社區微更新和新型基礎設施建設，一方面是在對重點領域謀劃布局和進行二次分配，另一方面也是為市場“新增量”做基礎保障和路徑引導。政府要發揮公共政策與公共服務的工具性作用，發揮資源集聚和功能疊加優勢，增進社會資本，尤其要善于借助民間力量的主體積極性，調動社會力量協同參與社會治理，進一步激發市場活力。政府可以優化公共政策與制度環境，不斷提高社會資本的復利效應，創新監管思路，不斷創造寬松環境，盡可能減少不必要的行政干預。

（三）部門協同：創新整體治理機制

為了向社會輸出優質供給，高效提供令公眾滿意的方案，必須增強政府整體治理能力。精細化協同化的整體治理需刀刃向內，倒逼政府流程改革，推動建設友好、敏捷、高效、無縫隙的整體型治理體系，推進構建跨部門領導小組協調機制，提高牽頭部門地位與督辦權力，強化部門間政策配合，彌補部門運行縫隙，防止協同部門推諉或配合不力，以真正給牽頭部門賦能減負。

（四）利益協同：創新資源整合機制

老舊小區的矛盾問題往往具有復雜性，需要通盤考慮、整體推進，平衡不同價值選擇和利益取向。S社區的治理也是一個系統工程，是堅持系統治理、利益均衡，提升城市社區多元主體協同治理能力。政府與利益相關者之間不是對立關系，只是存在一定程度對立的公私價值觀，所以應尋求合作?；馍鐣_突力量，重在危機預防，注意防范和及時處置不安定因素，避免不平等分配產生的利益分化。因此，政府可以從規劃、建設、管理、技術等各種手段設法規避和降低鄰避基礎設施的不利影響，還可以探索建立生態環境影響評估標準與補償立法，以法律為保障，給予“被鄰避者”一定的經濟補償和必要的社會關懷，實現鄰避公共設施建設與使用過程中公與私、社會與個體的兼容。從S社區的案例可以看到在片區一體化治理中，均衡多方利益關聯與融合多種服務資源，形成面向全年齡段的綜合服務體，實現社區基本公共服務全覆蓋，促進公共服務均等化，不斷增強群眾的獲得感和幸福感。

四、結語

加快建設具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市，是習近平對上海的明確定位④。黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》指出，一百年來，黨著眼于國家長治久安、人民安居樂業，建設更高水平的平安中國，完善社會治理體系，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，推動社會治理重心向基層下移，建設共建共治共享的社會治理制度，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體⑤。必須始終堅持“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念，深入貫徹共建共治共享的社會治理制度。上海S社區綜合治理的實踐證明，構建中國特色共建共治共享的基層社會治理格局，是中國共產黨長期社會治理實踐經驗的總結和理論創新的升華，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，也是解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題的重要舉措⑥。上海S社區面貌的變化、社區居民生活質量的提升，是順應城市老舊小區改造客觀規律、落實“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念的成果，其以共建為根本動力，以共治為重要方式，以共享為最終目標的運作邏輯,是我國國家制度和治理體系優勢轉化為城市有機更新和基層治理效能的生動體現，為不斷深化城市社區更新治理機制研究提供生動的實踐樣本。

注釋：

① 劉中起：《“人民城市”重要理念體現了哪三大邏輯的有機統一》，《解放日報》2020 年7 月20 日，第10 版。

② 沈原：《市場、階級與社會：轉型社會學的關鍵議題》，社會科學文獻出版社，2007 年版，第1-3 頁。

③ 宋鍇業：《基層社會治理的“社會化困境”》，《公共管理與政策評論》2020 年第6 期。

④ 《弘揚偉大建黨精神 踐行人民城市理念 加快建設具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市——在中國共產黨上海市第十二次代表大會上的報告》，《解放日報》2022 年6 月30 日，第1 版。

⑤ 《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》,《人民日報》2021 年11 月17 日，第1 版。

⑥ 劉中起、謝清鈺：《百年大黨引領社會治理創新的歷史邏輯與基本經驗》，《社會治理》2021 年第10 期。