全過程人民民主視域下的人大代表主體作用探究

○李文亮

黨的二十大報告強調：“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主。”要加強人民當家作主制度保障，“加強人大代表工作能力建設，密切人大代表同人民群眾的聯系。”①人民代表大會制度是實現我國全過程人民民主的重要制度載體②。當前，各級人大代表在實踐中充分發揮著帶頭作用、紐帶作用、決策作用、監督作用，但在主體地位認知、主體意識、主體能力等方面還存在一些制約因素，需要探索更有效發揮人大代表主體作用的提升路徑。

一、人大代表的主體地位和主體作用

馬克思人的主體性理論認為，作為主體的人具有主觀能動性，能夠能動地認識世界、改造世界。發揮人的主觀能動性，既體現了人在認識世界和改造世界實踐中的主動性和創造性，也強調了實踐的客觀性和規律性，是主體性和規律性的統一。

人大代表的主體作用，就是在馬克思人的主體性理論支撐下，堅持人大代表在人民代表大會中的主體地位，展現其主體意識和主體功能，發揮其自主性、能動性、創造性。自主性是指人大代表根據需要自主選擇政治活動的特征，是人大代表作為政治參與主體身份的直接體現。能動性是指人大代表在自主選擇基礎上，發揮個人能動作用，積極參與政治活動的過程。創造性是人大代表推動政治活動發展的功能，是人大代表主體作用的最高形式。

人大代表的主體作用與主體地位互為影響，相輔相成。主體地位的形成有利于主體作用的發揮，主體作用的發揮又有利于鞏固主體地位。

二、人大代表在全過程人民民主中的重要作用

人民代表大會制度堅持中華人民共和國一切權力屬于人民，是發展全過程人民民主、保證人民當家作主的重要途徑和最高實現形式③。全過程人民民主中的“全”的內涵體現在全部階段、全體人民、全部領域、全部層級④。人大代表的主體作用與全過程人民民主中的“全”的內涵相契合，人大代表作為人民代表大會的主體，是堅持和完善人民代表大會制度的中堅力量，也是發展全過程人民民主的重要推動力量。

首先，人大代表在“全鏈條”人民民主中發揮著不可替代的橋梁功能。民主選舉是全過程人民民主的基礎性環節，通過民主選舉制度，由人民選舉人大代表的過程，就是授權人大代表行使國家權力的過程。因此，人大代表也就成為黨和國家機關聯系人民群眾的橋梁和紐帶。人民所享有的民主權利，不是投票后就失效的一次性消費行為，而是貫穿人大代表履職的全過程，包括民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督等全鏈條過程。推進全過程人民民主，必須緊緊依靠人大代表主體作用的發揮。

其次，人大代表在“全方位”人民民主中發揮著有效參與的治理功能。人民群眾對美好生活多樣化多層次多方面的需要是全方位的。我國人民代表大會制度的功能定位是實質性人民民主，即國家的大政方針能在多大程度上回應人民的需求⑤。由此可見，人大代表主體作用發揮的好壞，直接關系到人大行使職權的質效和人民民主權利能否實現，直接影響著人民代表大會制度優越性能否順利發揮，特別是把制度優勢轉化為治理效能，有效解放生產力、發展生產力，在新發展階段解決發展不平衡不充分問題的成效，直接關切著人民群眾最關心最現實的利益問題。

當前，人大代表發揮主體作用還存在一些制約因素，主要包括：部分代表主體地位認識不足，主體觀念弱化，認為自己只是政治生活的一般參與者，甚至還存在不給“一府一委兩院”添麻煩的錯誤認知。部分代表發揮主體作用動力不足、參與熱情不高，履職實踐偏重形式，滿足于達到基本要求，履職成效與職責要求還有差距。部分代表主體能力支撐不夠，對自己所在領域比較熟悉，對領域之外的工作勝任力不足。

三、有效發揮人大代表主體作用的提升路徑

面對新時代新使命，發揮好人大代表主體作用，就是要著眼人大代表想履職、能履職、會履職，進一步提高認識、健全制度、搭建平臺，激發人大代表的自主性、能動性、創造性。

（一）樹立以代表為主體的工作觀念，優化代表履職環境

1.加強黨對代表工作的全面領導。要堅持黨的領導這一最高政治原則，確保全國人大和地方各級人大始終在黨的領導下開展各項工作。加強黨對代表工作的領導主要體現在政治領導、思想領導和組織領導。政治領導是黨的領導的核心和根本，要深刻認識“兩個確立”的重要意義，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”。要健全工作機制，把黨的方針政策自覺貫徹落實到人大工作中去，尤其是要做好《中共中央關于新時代堅持和完善人民代表大會制度、加強和改進人大工作的意見》的全面部署、系統推進。黨的思想領導是政治領導、組織領導的基礎和前提，要用黨的創新理論武裝頭腦、指導實踐、推進工作。進一步加強習近平新時代中國特色社會主義思想的學思踐悟，把習近平法治思想、習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想、習近平總書記全過程人民民主重大理念貫徹落實到代表工作中去。組織領導是加強黨的領導的載體和保證，應強化人大常委會黨組建設，發揮好把方向、管大局、保落實的領導作用，落實重大事項和重要問題及時向上級黨委請示報告制度，深入學習領會“四個機關”的定位和要求，不斷拓展代表參與常委會工作的廣度和深度，全面加強代表聯絡機構建設。

2.發揮人大代表在立法中的重要作用。立法是人大的重要職責，是事關發展全局的重要工作。踐行全過程人民民主要充分認識人大代表在民主立法中的價值，為人大代表參與立法工作提供有力服務和保障，更好發揮其在民主立法、科學立法中的作用。人大代表參與立法有利于提高立法決策的民主化和正當性。科學立法和民主立法是密切相關的，在人大代表的有效參與下，通過聽取和吸納人大代表帶來的民意表達和利益訴求，使得立法的民意基礎更加厚實，為立法工作賦予針對性和民主性，提高立法的生命力和可操作性。當前，新興領域立法進程加快，專業性法規項目、小切口立法項目明顯增多，積極吸納相關行業和領域人大代表的參與，也有利于提升立法的科學性和實效性。為了提升人大代表參與立法的廣度和深度，有必要加強人大代表參與立法的制度化、透明化，健全人大代表參與立法工作的機制和方式，推進人大代表從制定立法規劃、立法計劃到立法調研、草案起草、論證聽證、列席審議全流程參與立法，擴大人大代表參與的范圍，創新代表參與的形式。

3.發揮人大代表在人大監督中的重要作用。監督權是憲法和法律賦予人大的重要職權，是我國最高層次、具有最高法律效力的監督，也是全過程人民民主的重要環節。人大及其常委會要做到有效監督，就必須在人大集體行權的背景下，擴大人大代表參與人大監督的范圍和渠道，充分發揮好人大代表在人大監督中的重要作用。首先要保障人大代表知情權，知情知政是依法監督的前提和條件，人大代表作為國家權力機關的組成人員，在遵從安全保密基本原則下，應享有更加豐富的知情渠道和范圍。同時，要加強人大代表知情知政通道的科技支撐，建立人大工作云平臺和代表履職資料庫，方便人大代表根據工作需要隨時調閱相關資料、信息，做到有的放矢，提高監督成效。其次要細化人大代表參與監督的渠道，發揮代表在審議專項工作報告、開展執法檢查、備案審查工作、國民經濟和社會發展計劃監督、預算審查監督、政府債務監督、國有資產管理監督、重點工程監督、環境保護監督、審計問題整改監督等方面的作用，使監督工作制度化、規范化，提高監督質量。再次要暢通日常監督，把人大代表閉會期間提出的議案、建議、批評和意見及時交相關部門辦理，推動提出、交辦、承辦、督辦等各環節有序對接，提高辦理質量。最后要強化監督處置，對監督中發現的問題，要區分情形依法給予處置，提高監督的嚴肅性。

（二）強化人大代表主體意識，提高代表履職使命感

人大代表的主體意識，是人大代表作為能動主體對自身主體地位、主體能力、主體價值等主體性的自覺意識和自主活動意識。人大代表應珍視政治身份，強化主體意識，常懷為民之心、恪守為民之責。

1.強化政治意識。習近平總書記指出，人大代表要“站穩政治立場，履行政治責任”⑥。方向問題是根本問題，只有方向正確了，才能不走錯路，少走彎路。站穩政治立場就是要求人大代表把講政治擺在首位。中國共產黨是中國特色社會主義事業的主心骨，黨的領導是達成人民當家作主的根本保證。各級人大代表要做政治上的明白人，深入學習習近平新時代中國特色社會主義思想，通過理論上的清醒做到政治上的堅定、行動上的自覺。人大代表的權力是人民賦予的，履行政治責任就是要求人大代表不忘初心，始終牢記“人民選我當代表、我當代表為人民”的政治承諾，處理好“代表誰”“為了誰”的問題，始終堅持以人民為中心的發展思想，以切實維護人民群眾的根本利益為出發點，忠實代表人民利益和意志，將人民群眾的期盼轉換為代表議案或建議批評意見，依法參加行使國家權力。

2.增強群眾意識。人大代表來自于人民、服務于人民、對人民負責、受人民監督，必須忠實代表人民的利益和愿望，把群眾的滿意度作為判斷工作成效的標準。人大代表增強群眾意識的本質，就是密切和人民群眾聯系，充分反映群眾意見，維護群眾合法權益，增強群眾觀念，增進群眾感情。人大代表增強群眾意識也是工作要求。人民群眾是實踐的主體，是創造社會財富和社會變革的主體。人大代表走進群眾，既是關注人民群眾日常工作生活的過程，也是問需于民、問計于民、問效于民，汲取群眾智慧的過程。當前社會更加多元，存在著就業形式多樣化、生活方式多樣化、經濟利益多樣化、個體訴求復雜化的特點，亟待人大代表通過走訪、座談、視察、調研等多種方式，傾聽群眾呼聲和建議，推動“急難愁盼”問題的解決。

（三）創新人大代表履職保障，提升代表履職能力

各級人大常委會及其代表聯絡機構要健全完善代表工作機制，整合強化代表工作力量，為代表依法履職提供系統化的支持和保障。

1.構建全天候的學習平臺。人民代表大會職權廣泛，立法、監督、決定等職權都具有很強的政治性、法律性、專業性、程序性。人大代表是各領域各行業的優秀人物代表，但這并不意味著他們天然具備匹配的履職能力。學習培訓是從源頭上提升人大代表理論素養和履職能力的重要途徑，也是人大常委會做好代表工作的重要基礎性工程。加強學習培訓，從形式上要提升培訓的“匹配度”，一方面需要創新人大代表培訓模式，增設小型化培訓、專題化培訓，增強培訓的互動性和針對性，另一方面要契合人大代表“不脫離生產”的情況，打破時間空間限制，建立網絡學院，推動線上培訓，滿足人大代表“全天候”學習的需求。從內容上要提升培訓的“系統性”，要把握代表履職規律，根據人大代表履職階段的工作需求設計學習課程，增強培訓的精準性、時效性；要注重引導代表勤于學習黨的方針政策，把握當前階段經濟社會發展的全局性、戰略性問題，增強代表從大局和全局思考問題、發表意見、提出建議的意識和能力；要注重引導代表學習憲法和法律法規，增強運用法治思維和法治手段解決問題的本領，善于從健全法律制度、完善政策舉措的角度提出高水平的議案建議，做憲法和法律的忠實崇尚者、堅定捍衛者。

2.構建高頻度的聯系群眾平臺。全過程人民民主是具有明顯治理取向的民主。當前人大代表聯系人民群眾已經制度化，也取得了較好的效果。但聯系頻度上還存在時間固化，聯系廣度上還存在群體覆蓋面不均衡，聯系深度上還存在網絡信息技術運用不足等問題。近幾年，人大代表聯系人民群眾平臺——人大代表之家、人大代表聯絡站（點）的創建和探索，為代表履職搭建了立足基層、貼近群眾、覆蓋城鄉的工作平臺。人大代表踐行群眾路線，高頻度聯系人民群眾，不僅要做到“面對面”，還要能夠“鍵對鍵”。“當面鑼，對面鼓”是行之有效的溝通交流方式，人大代表需要投入時間和精力，借助平臺主動聯系基層一線，帶著感情走進社區群眾，善于換位思考，從而了解人民群眾所思所盼的真實情況，看到矛盾問題的癥結所在，充分發揮平臺宣傳站、民意窗、連心橋、監督崗、大課堂的功能作用。信息技術為推進全過程人民民主提供技術保障，使得全民、全過程、全時段實現民主成為現實。人民群眾在哪里，人大代表就應該到哪里。當前互聯網已經成為輿論的策源地和民意的集中地，人大代表要適應時代發展的趨勢，推動信息技術與全過程人民民主的有機結合，廣泛利用人大網站、電子郵件、社交平臺收集網民留言、網絡民意，利用微信、微博、QQ等即時通信工具和線上手段，吸引年輕人、在職人員參與聯系工作，善用網絡匯集民智，積極探索聯系群眾方式方法的多樣化和有效性。

（四）健全人大代表監督制度，激發人大代表履職動力

代表履職意識和履職行為具有強烈的主觀意識，既需要制度化的剛性手段，也需要多方位的激勵約束手段，多措并舉督促激發人大代表履職動力。

1.明確參與監督的主體。依照法律規定，監督的主體為人民群眾、原選區選民、原選舉單位。由選民直接選舉的代表應當以多種方式向原選區選民報告履職情況。在實際工作中，設區的市及以上人大代表都是間接選舉產生的，代表們出席上一級人大會議，閉會期間參加上一級人大常委會組織的各項活動。如果這些代表僅僅靠原選舉單位來監督是遠遠不夠的，所以，設區的市及以上人大常委會，也應積極參與監督工作，為人民群眾、原選舉單位履行監督責任創造條件、做好安排。

2.推進履職記錄規范化。代表履職記錄是忠實記載人大代表履職情況的檔案，在代表履職監督中具有無可取代的基礎作用。人大代表在本級人民代表大會會議期間的工作和在本級人民代表大會閉會期間的相關活動，都是執行代表職務。代表履職記錄應如實完整記載人大代表出席人民代表大會、審議議案和報告、參加代表小組活動、視察調研、聯系選民、提交議案、提出建議、批評和意見、列席有關會議、述職、學習培訓等履職情況。代表履職記錄規范化主要體現在完整性、準確性、便捷性、信息化等方面。完整性是指要全面記錄人大代表的工作，人大代表履職既包括集體履職，也包括人大代表以代表身份依法獨立執行代表職務的自主履職行為。由此，履職記錄應堅持“組織者登記為主，代表個人登記為輔”，也就是要求活動組織部門要履行登記責任，同時人大代表可以查詢，如有遺漏可以補充登記，從而確保記錄及時完整。準確性是指登記記錄的組織者要依照履職記錄操作規則進行必要審核，確保記錄實事求是、準確客觀。便捷性就是登記記錄可以滿足管理者、組織者、人大代表等使用者的需求，便于輸入修改、查詢統計和批量操作，而且對登記有疑問可以及時得到響應等。信息化是指通過信息新技術賦能，提升履職記錄管理的完整性、準確性、便捷性。履職記錄規范化為人大代表撰寫述職報告提供了有力的支持，為人大代表履職記錄向社會公開，以及探索代表履職激勵約束機制提供了必要的數據支撐。

3.推進代表激勵約束機制探索。為了更好落實代表監督，可以在法律法規基礎上，以激發代表履職熱情為出發點，探索一系列有效的激勵約束機制，切實提升代表履職積極性和創造性。首先，創新人大代表向選區選民、原選舉單位述職制度。人民群眾監督人大代表依法履職，是全過程人民民主“全鏈條”的重要步驟。各級人大及其常委會、鄉鎮人大主席團要搭建代表述職的監督平臺，建立人大代表在任期向原選區選民或原選舉單位述職報告制度，支持原選區選民或原選舉單位作為法定評價主體依法對人大代表進行評議、監督乃至質詢。其次，探索人大代表履職先進典型評選。組織開展積極履職代表評選、優秀議案建議評選，加強積極履職代表宣傳，講好代表故事，講好全過程人民民主故事，發揮正向激勵作用。再次，探索人大代表連任激勵。各級人大常委會黨組應科學評價人大代表履職成效，推薦積極履職代表作為換屆連任提名人選，這既是對代表個體的激勵，也有利于整個群體的履職效能提升。最后，落實履職監督懲戒。對于缺乏責任感、長期無所作為的人大代表，應當及時提醒，將其履職情況通過一定方式向原選舉單位或選區選民通報。嚴重者，應依法給予暫時停止執行代表職務、代表資格終止、罷免等處置。當然，為了保護人大代表的權益，所有的懲戒都應建立申辯程序，避免出現不公正的情況。

注釋：

① 習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗》，《求是》2022年第21 期。

② 習近平：《在中央人大工作會議上的講話》，《求是》2022 年第5 期。

③ 曹建明：《不斷發展全過程人民民主 推動人民代表大會制度和人大工作與時俱進》，《中國人大》2021 年第22 期。

④ 劉建軍、張遠：《論全過程人民民主》，《社會政策研究》2021 年第4 期。

⑤ 付宇程：《以全過程人民民主理念為指引 完善新時代人大制度》，《中國黨政干部論壇》2021 年第9 期。

⑥ 《堅持和完善人民代表大會制度 不斷發展全過程人民民主》，《人民日報》2021 年10 月15 日，第1 版。