漸進主義視角下脫貧攻堅有效銜接鄉村振興的政策演進邏輯

○彭文龍

（1.南昌大學 中國鄉村振興研究院；2.南昌大學 公共政策與管理學院，江西 南昌 330031）

2020年脫貧攻堅取得全面勝利，黨中央開始著手謀劃做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，并設立5年過渡期，提出要“逐項分類優化調整、合理把握節奏、力度和時限，逐步實現由集中資源支持脫貧攻堅向全面推進鄉村振興平穩過渡”[1]。在這一轉換銜接過程中，如何理清政策銜接思路，繪制過渡期內政策演進邏輯，是鄉村振興理論和實踐關注的重要話題。本文運用公共政策學中的漸進主義理論，結合框架理論，建構脫貧攻堅同鄉村振興有效銜接的政策邏輯演進的整體分析框架，研究過渡期內政策邏輯進路。

一、文獻綜述與分析框架

脫貧攻堅有效銜接鄉村振興的相關研究自2019年以來呈現出明顯的上升趨勢，尤其是2021年中文核心期刊和CSSCI期刊發文量相比2020年高出2倍多。學者們主要立足農業經濟、政黨及群眾組織的研究基點，從鄉村振興戰略、農業農村現代化、易地扶貧搬遷、產業發展與興旺、城鄉融合發展、絕對貧困與相對貧困等角度研究脫貧攻堅有效銜接鄉村振興的理論框架、制度變遷、實踐難題與政策建議等。精準扶貧旨在補齊鄉村發展的短板，鄉村振興可以鞏固提升脫貧成果[2]，脫貧攻堅和鄉村振興是相互聯系的兩個發展階段，二者銜接的必然性集中體現為兩者間存在的歷史邏輯、理論邏輯和實踐邏輯[3]，其銜接關系體現為戰略目標的推進關系、體制機制的統一關系和政策體系的融合關系[4]。在理論上，有效銜接的理論框架包括“三大理論依據”與“三層次關系”[5]，在整體上有效銜接是一項系統集成工程，在“主體—內容—工具”的三維整體框架中實現“誰來銜接”“銜接什么”和“怎么銜接”的互嵌耦合[6]，在實踐上有效銜接的頂層設計已經回答了關于“是什么”“為什么”“怎么做”（宏觀層面）的問題[7]。同時，有效銜接的實踐面臨著內生動力不足、鞏固拓展脫貧成果存在風險、銜接過程碎片化、工作作風急需改進等挑戰[3]，存在著短期效應與長期目標內在沖突、減貧行為與貧困治理尚不匹配、鄉村市場化不足與過度并存等多重現實困境[8]。在銜接政策設計上，要梯度推進和優化升級[9]，在保持脫貧攻堅政策總體穩定的基礎上,從政策退出、政策加強、政策轉化、政策新設四個方面重塑減貧政策體系[10]，通過彌合位差、提升效度構建出包括宏觀制定包容性公共政策、中觀提升產業與勞動力市場益貧性和微觀建設主體能力的三維框架[11]。

從當前研究成果來看，學者們在有效銜接的理論基礎、邏輯架構、現實基礎、實踐困境以及銜接路徑等方面取得了豐碩的研究成果。從脫貧攻堅到鄉村振興是一個漸進的過程，需要在政策上逐漸地進行調試。但作為這一漸進過程的有效銜接是建立在脫貧攻堅的現實基礎之上和鄉村振興的目標導向下的，有效銜接本身就包含了對脫貧攻堅歷史基礎的理性分析和對鄉村振興戰略的理性把握，是價值理性主導下對現實經驗的連續有限比較，并且有效銜接的漸進中出現問題的解決要從經驗本身中超脫出來，“這些問題的化解在根本上只能指向對理性本身的理解”[12]。回顧當前對有效銜接的研究文獻，雖然對銜接過程所涉及的主體、內容和工具進行了充分的研究，但多從靜態角度展開研究。“我們大多數人在結構內處理政策問題”[13]。有效銜接是脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接，有效銜接是在脫貧攻堅的現實約束下和理性價值目標指導下的動態行動過程。其中涉及脫貧攻堅時期、過渡時期和鄉村振興時期三個階段相互依存的歷史階段，在每一個歷史階段都有其特定的理性價值目標追求，構成特定歷史時期的政策結構。框架分析理論旨在探討現實的建構與經驗的組織化機制，若某種框架的存在及其意義先在于它闡釋的事件，那么這種框架是初級框架[14]。黨中央在每一個歷史時期都進行了總體的謀劃，這構成了脫貧攻堅有效銜接鄉村振興的三個初級框架，有效銜接的漸進過程就是從脫貧攻堅的初級框架，經過過渡時期有效銜接的初級框架，向鄉村振興的初級框架逐漸演進的過程（如圖1）。初級框架之間的轉換并不是一蹴而成的，而是具體政策漸進調試的過程，在漸進的量變中引發質變，推動一個初級框架向另一個初級框架的轉換。為描述漸進中的量變和質變，筆者引入描述政策之間連續比較的增量因素和導致初級框架之間轉換的介入因素，脫貧攻堅同鄉村振興有效銜接的政策演進過程可以被看作連續的具體政策的增量因素的變化，累積到一定程度后，在特定的社會情境中，在政治體系的介入下，實現了由脫貧攻堅的政策初級框架向有效銜接的過渡期的初級框架轉換，再向鄉村振興的政策初級框架轉換的過程。

（圖1）脫貧攻堅有效銜接鄉村振興的漸進主義分析框架

二、有效銜接政策漸進過程分析

有效銜接的漸進過程體現為具體政策的變化。通過對有效銜接期具體政策與脫貧攻堅期具體政策的比較，能夠展現出從脫貧攻堅期政策如何向有效銜接期政策的轉換。筆者收集自2020年12月《中共中央國務院關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》出臺以來，至2021年12月黨中央、國務院、中央各職能部門等制定的有效銜接政策和鄉村振興政策，計33份。將33份文件中的具體政策與脫貧攻堅期相應政策進行比較，分析其中發生變化的內容，作為增量因素分析和介入因素分析的主要研究對象。

（一）增量因素分析

“行政官的注意力集中在邊際和漸進的價值上”[13]。在過渡期內，黨中央將重點集中于各地是否進行了銜接、怎么進行銜接、銜接效果怎么樣三個基本問題上，三個基本問題都指向于政策的連續調整以提升政策收益。在政策價值的邊際調整方面，主要采取了三種調整增量的方式。一是當一項政策邊際成本大于邊際收益時，開始采取政策縮減和退出，通過減少投入的方式增加邊際收益(A→B)，如針對脫貧戶的醫保超常規傾斜政策明確要求穩定脫貧人口取消超常規措施，各省也制定了醫保超常規傾斜政策的有序退出方案。二是雖然一項政策邊際成本大于邊際收益，但是通過改變目標群體或支出范圍，來增加收益總量，以實現邊際成本小于邊際收益，使得該政策收益實現新的凈增量（X→Y）。如光伏電站收益分配政策的目標群體擴大至監測對象，使得該政策扶貧收益實現凈增長；資產收益政策通過確權重點用于項目運行管護、鞏固拓展脫貧攻堅成果、村級公益事業等，增加資產可持續收益、防返貧收益和集體公共收益，實現政策收益的凈增長。三是增加一項新政策（N），從而產生新的政策收益，推動有效銜接政策初級框架向鄉村振興政策初級框架的發展。如鄉村建設政策要求推進村莊規劃、廁所整改、污水處理、垃圾處理，鄉村治理政策要求構建鄉村治理體系等，均為指向于鄉村振興的新政策。第一種方式政策調整增加的收益增量可稱之為相對增量，第二種可稱之為絕對增量，第三種可稱之為新加增量（如圖2）。按照這三種方式對33份文件中的政策調整進行分類，采取相對增量方式進行政策收益調整的有2項，采取絕對增量方式進行政策收益調整的有8項，采取新加增量方式進行政策收益調整的有4項（如表1），故目前在有效銜接的具體政策調整方面，主要是通過調整目標群體和支出范圍，在政策成本保持穩定的情況下，絕對地增加政策的扶貧收益，主要體現為脫貧攻堅成果的鞏固與拓展。

（圖2）有效銜接政策調整收益增加的三種方式

（表1） 33份文件中有效銜接政策收益增加情況

（二）介入因素分析

“語言的論辯在政策過程中處于中心地位”[15]，話語會給政策制定帶來重要影響[16]。在政策漸進調試的過程中，政治話語推動了政策的結構性變化，具有政治權力的主體在特定歷史背景下的新話語往往實現了政策躍遷式發展。脫貧攻堅政策初級框架產生的過程是黨中央新政治話語產生的過程。新的脫貧攻堅的政治話語源于原有的扶貧話語的危機，“這種觀念危機之所以會產生，是因為行動者認為現行的主流話語已經不能解決變化了的制度環境中的問題，既然存在爭議，就需要另一套話語加以替代”[17]。首先，根據黨中央政治部署和國家“十三五”規劃，到建黨100周年時，我國要實現全面建成社會主義小康社會的目標，這一政治目標要求在2021年以前實現全面脫貧，以達到實現小康一個都不能落下的政治要求，凸顯了社會主義制度的優越性。其次，自20世紀80年代以來，我國開始有計劃地扶貧，并取得了突出成就，2010年的貧困發生率降至2.8%（以1274元的貧困線計算），但原有“大水漫灌”式的扶貧政策越來越無法解決剩余貧困區域、貧困人口的脫貧問題，尤其在農村仍有部分低收入人群，城鄉、區域在諸多方面的發展差距依然過大，制約著共同富裕的推動進程[18]。因此，以習近平同志為核心的黨中央在全面分析扶貧面臨的問題與挑戰的基礎上，認為當時扶貧“所面對的都是貧中之貧、困中之困,采用常規思路和辦法、按部就班推進難以完成任務”，“精準扶貧”“脫貧攻堅”等新的扶貧話語陸續產生，以2015年頒布的《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》為標志建立了一個新政策框架——脫貧攻堅政策初級框架。

上述分析表明，脫貧攻堅政策初級框架的建立并不是原有扶貧政策的自我完善和自然演變，而是在政治目標設定后黨中央通過危機性話語和替代性話語介入原有扶貧政策，從而實現了舊政策體系向新政策體系的轉換。轉換過程涉及三個介入性因素：政治目標、危機和新話語。這三個介入性因素同樣體現在由脫貧攻堅政策初級框架向有效銜接政策初級框架的轉換過程中。首先，在政治目標方面，黨的十九大首次提出鄉村振興的農業農村現代化總目標和總要求，《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》建構了鄉村振興的制度框架和基本政策體系，為貧困地區脫貧后確定了發展方向和發展路徑。其次，脫貧攻堅勝利后，脫貧地區發展不平衡不充分問題、城鄉差距問題、共同富裕問題等雖然得到了很大程度的改善，但貧困地區現代化程度仍然滯后于其他農村地區、滯后于城市，“全面實施鄉村振興戰略的深度、廣度、難度都不亞于脫貧攻堅”，脫貧攻堅時期以收入為核心的政策體系無法解決脫貧地區農業農村現代化發展問題，因而需要建立新的政策話語和政策體系以實現脫貧向鄉村振興的平穩有序轉換。最后，黨中央提出了防止返貧監測、有效銜接等新政策話語對原有的政策話語進行替代，以《中共中央國務院關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》和《中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》為標志建構了有效銜接的政策初級框架，從而使脫貧地區農業農村政策重點擴展到產業、農村基本公共設施、社會治理、生態環境等鄉村振興全領域。

（三）有效銜接的漸進過程建構

根據前文所述，有效銜接的政策邏輯體現于三個政策初級框架之間增量因素和介入因素的演進過程。增量因素表達了政策內容的連續調整，揭示了政策是如何連續調整的，其演進具體表現在政策收益的相對增量、絕對增量和新加增量三種政策調整方式的演進中。首先，從當前中央政策出臺情況來看，從脫貧攻堅政策向有效銜接政策漸進的主要方式是絕對增量的政策調整，這符合當前黨中央提出的“四個不摘”和平穩有序過渡的要求。但無論是相對增量的政策調整，還是絕對增量的政策調整，其政策收益仍然指向于脫貧和防返貧，核心依然是圍繞“貧”，而新加增量的新政策創建，其產生的政策收益則主要指向于鄉村振興，故有效銜接政策漸進的總體過程是通過相對增量和絕對增量方式調整現有政策，向創建鄉村振興新政策的動態轉變過程。其次，三種增量方式是邏輯遞進關系。相對增量的主要調整對象是脫貧攻堅的超常規政策，即脫貧攻堅期貧困戶享受的高于一般戶和其他特殊戶的超高保障待遇政策，以增強收入保障為主要目的達到如期脫貧的目標。當脫貧攻堅勝利后，必然要通過相對增量的政策調整使這些超常規政策回歸到正常待遇的保障政策。絕對增量的調整主要將以脫貧攻堅期貧困戶為目標群體的保障政策、產業發展政策調整為社會兜底保障政策、村集體產業和公益事業發展政策。新加增量的政策調整直接創建鄉村振興政策，實現脫貧農村地區和其他農村地區鄉村振興政策的一致，從而建構起全國統一的鄉村振興政策初級框架，實現共同富裕的目標（如圖3）。因此，從具體演進過程來看，相對增量的政策調整實現向一般性社會保障政策的回歸，絕對增量的政策調整使得一部分政策向一般性社會保障政策轉變，一部分政策向鄉村振興政策轉變，而新加政策則通過創建脫貧地區鄉村振興的新政策向全國統一的鄉村振興政策漸進，從而呈現出脫貧攻堅的具體政策逐步向一般性社會保障政策和鄉村振興政策的演變過程。

增量因素能夠解釋從脫貧攻堅到鄉村振興的政策轉變過程中如何調整和調整什么，而介入因素則闡釋了有效銜接政策為何、何時進行調整。就公共政策而言，為何的問題由政治目標予以解答，全面建成小康社會的政治目標引發了脫貧攻堅政策體系的建立，實施鄉村振興戰略要求建構脫貧攻堅向鄉村振興有效銜接的政策體系。實施鄉村振興戰略核心在于實現共同富裕。考量鄉村振興成果，不僅要看在活躍鄉村產業、促進環境改善諸方面的成果，更為重要的落腳點是共同富裕[19]。鄉村振興政策體系是以共同富裕為核心的政策初級框架。從中央文件來看，脫貧地區的共同富裕應該包含兩個相互關聯的層次：一是脫貧地區與其他農村地區的共同富裕，二是農村與城市的共同富裕；其中第一層次為第二層次提供基礎，第一層次的共同富裕應當是首先實現的政治目標，兩個層次共同富裕目標共同建構新型工農城鄉關系、同步實現社會主義現代化。因此，有效銜接政策向鄉村振興政策的轉變應當首先以農村內部實現共同富裕為第一階段目標。在何時介入方面，根據對脫貧攻堅政策和有效銜接政策的話語危機和替代話語分析，可以發現從政治目標確立，到話語危機和替代話語出現，再到政策初級框架建立，期間時間間隔一般在3年左右。因此，有效銜接過渡的中期將是一個重要轉折點，在中期將開始系統建構脫貧地區的鄉村振興政策。綜上所述，在政治目標的介入下，有效銜接過渡時期的政策漸進過程可以劃分為三個時期，前期以絕對增量、相對增量為主，中期以新加增量為主，后期逐步建成以共同富裕為核心的鄉村振興政策體系。

（圖3）有效銜接政策漸進過程

三、有效銜接政策演進邏輯建構

扶貧政策在近40年的發展中經歷了多次變遷，脫貧攻堅政策是絕對貧困視域中扶貧政策的最后一個發展階段，脫貧攻堅的勝利意味著旨在解決絕對貧困的扶貧政策體系即將退出歷史舞臺，取而代之的是以共同富裕為核心的鄉村振興政策。但是從扶貧到鄉村振興、從脫貧到共同富裕，政策體系不僅僅是量的變化，更是質的躍遷。因此，在邏輯上，脫貧攻堅有效銜接鄉村振興是兩個不同性質政策體系的轉換過程，既是一個復雜的政治過程，同時也是一個復雜的技術系統。

（一）有效銜接政策演進邏輯的本質是政治理性主導的過程

中國改革開放以來的政策模式具有明顯的漸進主義特征。漸進主義之漸進是“過程”的漸進而非“目標”的漸進，“制定政策是一個對某種期望目標的逐次接近過程”[13]，因此，漸進主義認為應當通過多元決策主體互動的方式，尋求一個令大多數人滿意的決策[20]。有效銜接政策是在鄉村振興戰略目標的導向下開啟的，以期逐步建立以共同富裕為核心的鄉村振興政策體系。但是有效銜接的漸進過程是在黨中央的主導下多元主體之間有序互動的過程。為此，在有效銜接政策過程中，黨中央一方面十分強調各地對有效銜接政策目標的理解，采取了要求各級黨委政府主要領導精準把握中央政策意圖、跟上中央政策制定步伐的方式，以實現各地與時俱進地理解黨中央的戰略意圖；另一方面，黨中央運用第三方評估、暗訪、巡查等多種方式對各地有效銜接政策進行有效掌握，以實現對各地有效銜接推進情況的控制。因此，理解和把握有效銜接的政策漸進過程應當首先理解黨中央的政治目標，亦可把有效銜接的過程理解為黨中央為實現脫貧地區共同富裕的目的而通過中央和地方的有序互動建構起鄉村振興政策體系的行動過程，其中黨中央的政治理性發揮著主控作用，而共同富裕、農業農村現代化是理解黨中央政治理性不可或缺的重要概念。

（二）有效銜接政策演進邏輯在操作層面上是復雜的技術系統

如前所述，有效銜接政策的漸進調整是一個理性的有控制的過程。這一過程既有政治屬性的一面，同樣也有技術屬性的一面。從技術屬性來看，在中國的政治場景中可以將有效銜接政策具體操作的過程理解為一個新政策如何替代舊政策的技術系統。從脫貧攻堅到鄉村振興的政策變遷，技術操作上是復雜的。首先，縱向來看，這一政策變遷是線性變遷與非線性變遷的混合體，是相對增量、絕對增量和新加增量等漸進調整的綜合運用。其中，相對增量和絕對增量的政策漸進通過對舊政策的修訂實現了政策的線性變遷，而新加政策則通過以新政策替換舊政策實現了政策的非線性變遷，如在產業有效銜接政策的變遷中，以產業發展支持政策替換了原來的入股分紅政策。同時，線性變遷和非線性變遷是相互關聯的，線性變遷為非線性變遷提供基礎，非線性變遷實現了有效銜接政策漸進的最終目的，二者共同構成了有效銜接政策漸進的變遷過程。其次，從橫向來看，有效銜接政策的技術系統還涉及采取何種技術進行政策的漸進調整。根據上文分析，這些技術包括內容調整的技術、漸進控制的技術、介入時機的把握。內容調整的技術主要體現在政策目標的變化、目標群體的變化、政策內容的變化和新政策的創立等。漸進控制的技術主要體現為漸進量的控制，即如何實現有序平穩過渡，具體來說就是先調整哪些政策、再調整哪些政策、調整幅度以及反饋控制等。介入時機的把握則主要體現為有效銜接政策過程的總體規劃、時間節點的設置與把握等。

（三）有效銜接政策的演進邏輯在行動過程上表現為整體性漸進

如果把有效銜接政策漸進調整視為一個治理過程，那么政策漸進調整應當是一個整體性治理的過程。其整體性主要體現在兩個方面：一是脫貧地區與其他農村地區的整體性，重心在于脫貧地區如何跟上其他農村地區步伐，形成一個全國范圍的鄉村振興政策初級框架，而不是相互獨立的兩個政策初級框架；二是脫貧地區內整體性，重心在于原深度貧困地區如何跟上一般脫貧地區的步伐，使得所有脫貧地區能夠同步融入國家鄉村振興戰略規劃中，確保實現共同富裕“一個不落”。但是有效銜接政策漸進調整既是組織重構的過程，是扶貧開發機構重構為鄉村振興機構的過程；同時也是政府內部不同職能部門之間職能調整的過程，涉及30多個職能部門，由于不同參與主體之間的相互競爭、相互掣肘、相互沖突，進而會導致在漸進調整中“多元主體各打各的算盤，各自為政，分散用力，相互掣肘，難以協同”[21]，導致漸進過程中各脫貧地區相關部門步調不一、觀望等待、躊躇不前等碎片化現象。因此，當前有效銜接政策漸進調整的迫切任務之一是建構起多主體協同的機制。其中，關鍵在于脫貧地區黨政干部，尤其是黨政主要責任人對黨中央鄉村振興戰略和有效銜接總體規劃的理解，核心在于建構一個在黨的領導下，農業農村工作、鄉村振興等多中心協同的有效銜接政策漸進調整機制。

（四）有效銜接政策演進邏輯外在表現為新舊政策話語之間的轉換

如前文所述，在政策漸進調整中新舊話語替代是一個重要的介入因素，既是政策漸進的濫觴，也是政策漸進質變的重要標志。但新舊話語之間并不是簡單的替換，而是存在著歷史和邏輯的關聯。正如舊制度轉變為新制度離不開新舊話語的創新性結合和轉化[17]，新的政策話語是在舊的政策話語基礎之上進行的創新發展，舊政策話語構成了新話語的歷史基礎和邏輯前提。如從“貧困戶”“脫貧戶”“兩類戶”，再到“三類戶”，這組新舊話語展現了不同時期目標群體的歷史變遷過程。因此，在有效銜接過程中，要正確認知新舊政策話語的關系。一是要及時進行政策話語轉換。有效銜接政策是否進行了漸進調整，一個突出的外在表現就是是否進行了話語轉換，是否用新話語替換了舊話語。目前仍有一些脫貧地區仍囿于脫貧攻堅時期的政策話語，如仍然使用“脫貧戶”“兩類戶”等概念，仍然將自身工作職能定位于脫貧而不是鄉村振興，對于“三類戶”等概念使用較少，對“突發嚴重困難戶”“低收入群體”等概念存在認知誤差。究其原因，這些地區的政策邏輯仍然停留在脫貧階段，在思想上因內生動力不足致使未開啟政策邏輯的漸進調整，外在表現為局限于舊話語表達。二是要歷史地把握新舊話語之間的關聯。新政策體系的建立離不開政策執行者對新話語的理解。一些脫貧地區之所以不理解新的政策話語，一個重要的原因在于沒有采取歷史的立場來理解新話語。如從“脫貧戶”到“兩類戶”，再到“三類戶”體現的是脫貧攻堅成效的逐步拓展、脫貧攻堅政策體系逐步終止并轉軌到鄉村振興政策體系。在鄉村振興中，將不再存在脫貧攻堅，脫貧也已經不構成工作重點，共同富裕成為戰略重點，而防返貧將構成鄉村振興社會保障政策的重要組成部分。