廣西城市地下空間管理存在問題和對策研究

渠 霓，龐 穎，付丹峰

城市地下空間是寶貴的自然資源。近年來，我國城市地下空間開發利用活動不斷增多，地下車庫、地下商業街道、地鐵軌道、地下防災等開發利用形式不斷出現，城市土地從扁平化擴展向立體化發展成為必然趨勢。“十三五”期間，我國累計新增地下空間建筑面積13.3 億平方米，其中，根據《2021 中國城市地下空間發展藍皮書》，廣西新增地下空間建筑面積僅為2 000 多萬平方米，在全國位于落后水平。同時，廣西也存在著配套制度不夠健全、管理水平有待提升等問題。研究小組就如何合理開發利用廣西城市地下空間進行初探。

一、廣西城市地下空間開發利用現狀

近年來，廣西城市地下空間開發建設快速發展，尤其是在軌道交通站點、城市中心區、城市新區、交通樞紐區域的地下空間開發建設需求急劇增加。

從城市整體性建設來看，廣西大多城市地下空間布局主要沿地鐵線或城市主干道呈串珠式分布，或以地塊配建停車區域為主呈點狀分布。

從開發建設深度來看，地下空間開發利用集中在淺層（0～-15 m）和次淺層（-15 m～-30 m），主要以地下停車、地下商業開發等低強度為主。

從開發利用功能來看，地下空間開發主要以市政管線、商業功能、地下停車等功能為主，其他功能如地下娛樂、教育、文化、旅游等功能較為薄弱，使用功能較為單一，土地價值激發不夠充分。

根據《廣西市政地下管網建設高質量發展“十四五”規劃》，截至2020 年底，廣西累計建成“地下五網”共6.5 萬km。其中，污水管網1.03 萬km，雨水管網1.03 萬km，供水管網3.2 萬km，燃氣管網1.22 萬km，地下綜合管廊0.02 萬km。

二、廣西城市地下空間開發利用管理存在的問題

（一）地下空間資源家底不清晰，開發難度大

地下空間的開發建設受地層巖性、地質構造、地下水體、地形地貌等地質環境因素影響，所以，在規劃設計、施工建設、運營管理等階段，需要詳盡的地質數據作為基礎支撐并進行多方論證才可以進行開發利用。目前，廣西多數城市的地質調查研究還不夠充分，地下空間利用或占用情況不明，地質調查工作的精度、廣度和深度等數據還不足以支撐城市規劃建設和地下空間開發利用的需要。此外，廣西許多地區屬于喀斯特巖溶地貌，溶溝、溶槽、溶洞、暗河等地質現象大量存在，這加大了地下空間開發的難度。

（二）地下空間專項規劃體系有待建立

按照中共中央、國務院關于構建“五級三類”國土空間規劃體系并監督實施的要求，國土空間總體規劃是詳細規劃的依據，也是相關專項規劃的基礎，相關專項規劃要與詳細規劃做好銜接。目前，受《全國國土空間規劃綱要（2021—2035）》尚未出臺，國家尚未下達各省規劃主要控制指標等諸多因素的影響，全國各地、各級國土空間規劃編制完成時間都慢于預期，完成各級國土空間規劃編制和審批的時間尚無法最終確定。這在較大程度上影響了廣西城市地下空間的統籌開發和綜合利用，不利于土地利用效率的提升。

（三）自治區層面地下空間法律法規不夠健全

目前，廣西地下空間的有關法律法規僅涉及人防與市政等部門，自治區層面尚未印發相關的立法文件來規范、引導全區地下空間的規劃、利用、權屬登記等。廣西大多數城市的地下空間規范仍處于空白狀態。部分城市如南寧、桂林、欽州、防城港和貴港等地印發了相應的規劃管理辦法，從強化地下空間監督管理的角度進行了不同程度的探索，但在一些關鍵問題上仍未得到解決。一是地下空間邊界定義未明確，也沒有形成統一標準；二是有些規劃管理辦法中未提及詳細規劃編制及其管控要求，甚至未明確地下空間規劃的相關內容；三是大多管理辦法未明確相關管理部門的具體職責，埋下“多頭管理”隱患。

（四）地下空間分層定價機制有待進一步改善

目前，廣西各城市地下空間出讓價款各不相同，基本按照同類用途地上建設用地使用權樓面價或者基準地價的一定比例來確定。以地下一層為例，各地實踐中定價比例為基本樓面價的15%～30%，未體現不同用途的地下空間使用權資產價值。如南寧的地下一層出讓價款為地表評估樓面估價的30%；欽州按結建式地下空間和單建式地下空間兩種方式來定價，結建式地下一層的出讓價款為其地表成交樓面地價的20%，單建式地下一層為30%。上海市在制訂地下基準地價時實行精細化管理，其明確商業1～4 級基準地區覆蓋區域的地下一層定價為地表基準地價的50%，商業5～6 級為40%，商業7～10 級為20%；工業1～4 級為15%，工業5～6 級為10%，工業7～10級為6%。對標發達地區來看，廣西尚未建立統一的基準地價體系，同時，場地高差的地下建筑、半地下空間、爬坡建筑等特殊情形如何計收價款等問題也未進行明確。

（五）權屬登記的有關要求需要進一步明確

《不動產登記暫行條例》明確將建設用地使用權列為登記內容，其第八條規定將“空間界限”作為不動產登記簿的必要記載事項。因此，依法批準使用的地下空間可確定為地下空間土地使用權，可以申請產權登記。廣西在落實這一事項時，主要采用二維地籍模式進行管理，在水平面上劃分各宗地之間的界限，無法準確、完整地反映地塊或土地權利的三維位置和三維邊界，難以滿足土地利用空間多元化的實際需求。另外，對于《中國人民共和國物權法》施行前已經開發利用的地下空間權屬如何認定的問題，目前還存在不同觀點和爭議。

三、建 議

（一）部署開展城市地下空間地質調查及信息普查工作

建議由地質調查部門牽頭，依據已有地下空間測繪、地質勘查、水文地質、地質災害等方面的標準，統籌部署開展地下空間自然狀況、利用現狀、資源開發、環境保護和災害防治等內容調查。查清現有地下建（構）筑物類型、位置、范圍、面積（體積）、用途、權屬等基本信息后，按照試點先行、逐步推廣的方式，摸清廣西城市地下空間資源家底和地質環境的基本情況，保障地下空間安全發展。

逐步建立地質資料歸并和統一管理制度，為地下空間精細化管理和高質量開發建設提供決策依據。探索建立地下空間管理信息共享機制，將地質、生態、交通、市政、防災減災、文物保護、礦產資源等綜合信息，連同地上信息一起納入“一張圖”管理平臺，實現與地下空間相關單位的信息共享。

（二）推動建立地下空間開發利用專項規劃體系

依據國土空間總體規劃，從地下空間專項規劃、詳細規劃、開發設計方案3 個維度，因地制宜編制完善城市地下空間開發利用專項規劃體系。一是市、縣層面編制地下空間開發利用專項規劃，明確規劃期內城市地下空間開發目標與策略、平面布局和分區管控、豎向分層劃分、重點地區建設范圍等內容，并提出城市更新、人民防空、環境保護和安全保障措施等方面的要求；二是片區層面編制地下空間開發利用控制性詳細規劃，按照剛性和彈性相結合，對地下空間開發利用各項控制指標提出規劃控制和引導要求，包括開發規模、功能、深度、強度、地面出入口位置、互連互通要求、地下公共活動系統的范圍等，做好地下空間開發利用與地面建設、地下設施之間的互連互通；三是地塊層面編制開發設計方案，依據上位規劃，細化確定擬開發地下空間的功能定位、開發規模以及地下空間各層的平面和豎向布局，明確地下空間的各層功能、與城市公共空間和周邊地塊的連通方式，以及地下各項設施位置和出入交通組織等。

（三）健全自治區層面法律法規和制度體系

建議自治區層面盡快印發地下空間開發利用管理相關文件，從明確定義、規劃引領、加強管理利用、完善登記和地價評估等方面加以規范，指導各設區市建立健全管理辦法，細化管理要素。

（四）探索制訂地下空間的價格評估機制

地下空間作為城市增量空間的重要組成部分，科學評估不同區域分層立體空間價值，明確分層空間價格，有利于推進城市地下空間利用、增加土地利用效益、促進土地利用的多元化。探索制訂地下空間建設用地使用權基準地價體系，按照區分用途、區分級別、分層利用、深度遞減的原則，制訂地下空間建設用地使用權出讓價格體系。建議按照同類用途、相應級別地表建設用地使用權基準地價的一定比例來確定。確定地下一層建設用地使用權出讓最低價格時，商業、辦公等計提比例應高于工業、倉儲、停車庫等用途，一級基準地區覆蓋區域的計提比例可高于末級基準地價覆蓋區域；對于存在地形高差影響的，規劃為地下空間但實際平接地面道路的經營性建筑，在調整用地規劃條件階段收取的土地出讓價款可參照地表的市場價值進行評估。

（五）完善權籍登記及相關歷史遺留問題的處理

進一步明確空間權屬登記內容，完善權籍登記流程。探索推進地下空間立體化登記，構建三維地籍坐標體系，繪制地表層地籍圖、地上地下層地籍圖，對地上地下空間的權屬、位置、邊界、結構等進行界定。根據實際工作和地方做法，研究小組認為對于已開發地下空間權屬不清的問題，可以采用“分類處理”的方式來確認地下空間建設用地使用權。對于原建設用地使用權出讓合同或者劃撥決定已明確地下空間開發利用具體要求且建設單位已按照要求建設的，建議應視為建設單位已取得相應的地下空間建設用地使用權；對于原建設用地使用權出讓合同或者劃撥決定未提出或未明確地下空間開發利用要求，建議應在補收相應的土地出讓金后再辦理相關手續。

（六）規范地下空間的配置流程

地下空間建設用地使用權可采取劃撥、出讓、租賃、作價出資（入股）等進行配置。具體配置程序可按照項目類型、開發條件的不同分類處理。單一功能用途的單建式地下空間項目參照地表建設用地使用權配置方式辦理；對功能混合且難以分開建設的單建式地下空間項目，若經營性地下空間不具備獨立開發條件的，應待規劃設計方案明確后，再按方案開工建設；結建式地下空間在供應前若未明確地下空間規劃設計方案的，建議先配置地表建設用地使用權，待項目整體規劃設計方案明確后再進一步配置地下空間建議用地使用權；在供應前若已明確地下空間規劃設計方案的，應鼓勵使用整體配置地上、地下空間建設用地使用權的方案。