天津村集體三資盤活對策研究

◎文/曲福玲 文 豪

農村集體資金資產資源是農村經濟和集體經濟發展的重要物質基礎，也是鄉村全面振興的重要支撐。盤活農村三資關系到農村經濟持續發展、農民利益保障、農村社會的穩定繁榮，因此加強農村集體三資管理，提高集體資產運營管理水平，加快村集體三資盤活，對集體資產保值增值、促進集體經濟發展壯大和增加農民收入都具有重要現實意義。

一、天津村集體三資盤活現狀

（一）三資管理長效機制不斷完善，三資管理規范運行

自2014年以來，天津先后出臺了《關于加強農村集體資金資產資源監督管理的意見》《關于引導農村土地有序流轉發展適度規模經營的意見》《關于積極穩妥地推進村集體產權股份合作制改革試點工作的意見》和《關于統籌推進農村集體產權制度改革的意見》等文件，對推進農村集體產權制度改革、村集體資產資源要素的確權登記、監督管理和優化配置管理奠定了基礎，為村集體三資盤活創造了良好的制度環境。

（二）村集體資產穩定增長，負債壓力有所降低

從2017年開始截止到2020年末，天津市產權制度改革任務結束。截止到2020年底，天津市共有10個涉農區、154個涉農鄉鎮（街道）、3628個村集體經濟組織、11674個村民小組。村集體所有農用地總面積57萬公頃，其中耕地面積為37萬公頃，家庭承包經營耕地面積為27.8萬公頃。全市村集體資產呈現出穩定上升的趨勢，從2018年的約1260億元增長到2020年的約1390億元，其中經營性資產約為653億元，占比47%。在資產穩定增長的同時，資產負債率也有所降低，從2018年的60.93%降低到2020年的55.6%。

（三）數字賦能三資盤活，市場體系不斷完善

近年來，隨著天津農村集體產權制度改革不斷深入，建成了覆蓋全市的農村產權流轉交易市場體系，為促進農村三資盤活奠定了良好的基礎。2016年，天津農村產權交易所在全國省級層面率先完成了“鎮街—區—市”三位一體市場服務體系。目前已經形成了以天津農村產權交易所為龍頭，10個區級分市場、154個鎮級工作站和3624個村級服務點為支撐的農村產權流轉交易市場體系。截止到2021年，全市3624個村集體經濟組織、1389億元集體賬面資產做到了底數清楚，基本實現村集體經濟組織全要素“一網管理”，產權交易所累計完成交易9080筆，交易總額達到了185億元。

（四）三資流轉穩定，收入穩定增長

土地流轉和規模經營是大都市農業發展的客觀趨勢。天津農村家庭承包耕地流轉面積不斷擴大，流轉率不斷提升。從2018年的12萬公頃增加到2020年的13.3萬公頃。承包耕地流轉率持續提升，從2018年的32.75%提高到2020年的36.94%。農村建設用地出租出讓面積和收入也整體呈現增加趨勢。農村建設用地出租出讓方面，宗數從2018年的479宗提高到2020年的1316宗；面積從2018年的381公頃提高到2020年的865公頃；收入從2018年的9220萬元提高到2020年的29647萬元。由此可見，隨著城市化進程的加快，城鄉統一的建設用地市場不斷成熟，農村集體土地特別是農村建設用地的使用權價值和資產價值會越來越顯現，交易活動會更加頻繁。

二、農村三資盤活中的突出問題

（一）三資管理統籌力亟待優化

政府部門協同管理不到位問題依然存在，由于不同的部門有其不同的職責和任務，因此加大了協同溝通難度，造成多頭管理，農村集體三資全面盤活管理環境有待優化。調研發現，天津農村集體建設用地歸口天津市規劃和自然資源局管理，農村宅基地盤活歸口農業農村委秘書處管理，農村集體經濟發展歸農業農村委改革處管理，而且農村三資盤活交易平臺多，難以形成合力。涉農資金管理分散，不同的部門都有相應的涉農資金，并歸屬相應的部門進行使用，因此管理難度大且易造成資金的浪費。

（二）三資盤活創效力亟待提升

村集體收入下降效益整體一般。天津近三年的村集體收入呈現出下降趨勢，從2018年的年收入約93.9億元降低到2020年的約80.3億元。支出方面則跟收入同步降低，從2008年的約78.2億元降低到2020年的約74.5億元。主要原因是近幾年在環保整治和疫情的雙重影響下，導致集體經濟組織收益降低，表現在2020年與上一年相比幾乎屬于斷崖式下降，收益下降幅度達到了約56.09%。三資整合力度不夠，集體經濟發展與用地供給難銜接。大部分村集體長期缺乏科學有效的村莊發展規劃，缺乏全域統籌規劃，同質化現象嚴重。一方面，建設用地利用率低，宅基地短缺、閑置與分散現象并存。另一方面，普遍存在建設用地缺乏的現實，很多招商項目受土地規劃、環保瓶頸以及用地指標的限制不能落地，村級可用建設用地基本被征用或拆遷殆盡，很難積極有效保障發展新興產業和招商項目用地需求。三資盤活途徑缺乏創新同質化現象嚴重。很多村集體盤活方式單一，村集體主要收入來源還是以租賃收入為主，發展后勁不足。早期村級集體經濟發展主要依靠村辦企業、土地和廠房租賃、招商引資等項目帶動，在經濟環境寬松和土地資源充裕的情況下，村級集體經濟能保持粗放型增長，但隨著城市化的加速推進，村集體土地被大量征收，尤其留給村集體發展的集體建設用地越來越少，同時在近幾年供給側結構性改革深入、環境保護力度加大以及新冠疫情等多重因素影響下，很多村集體的傳統產業被淘汰，資源消耗型、發展粗放型的中小集體企業相繼關停，造成近三年集體收入大幅下滑。目前，很多村集體建設用地及閑置農房盤活方式多以租賃形式參股入股，總體溢價不高。在休閑產業發展中，也因缺乏區域內頂層設計和統籌規劃，發展定位和發展思路普遍存在同質化問題，發展特色不突出，在有限的休閑旅游需求下，常造成無序競爭，難以實現產業可持續性發展和效益長期穩定。

（三）三資盤活內驅力亟待激發

客觀上，村集體經濟體量小，盤活基礎條件差。近幾年數據顯示，天津村集體經濟組織每年沒有產生收益的村莊占總數的一半多，以2020年為例，有經營收益的村集體有1769個，僅占全市的48.9%，過半數村集體無經營收益。其中，2020年當年經營收入5萬元以下的村集體占16%；收益在5萬元～10萬元的村集體占15%；收益水平在10萬元～50萬元數量是最多的，占比41%；收益在100萬元以上的村集體僅占17%。這反映出，天津村集體經濟組織的經營效益一般，村集體經濟薄弱，這也制約了三資盤活深度。調研發現很多村集體，都希望閑置宅基地和建設用地甚至是農田被利用盤活，但是沒有相應的盤活條件。主觀上，村干部三資盤活能動力不足，三資盤活專業人才短缺是當前村集體經濟發展的一個“短板”。很多村干部在職期間為求穩，缺乏創新經營理念，征地補償費等發展資金大多用于分配，沒有投入擴大再生產，導致集體經濟缺乏有效的投資增長機制。另外，天津村干部工資收入普遍低，干部報酬只占管理費用的20%，缺乏薪酬激勵，影響村干部積極性。

三、促進天津村集體三資盤活的對策

（一）抓住“兩個一”構建大統籌管理格局

建立健全“權屬清晰、經營高效、管理民主、監管到位”的農村集體“三資”管理長效機制，從源頭上保障村集體資產安全和保值增值。一個制度聯動，建立三資盤活及調度工作聯席會議制度，多部門建立聯動機制，細化職責分工，建立農村集體三資盤活工作專班機制，全面提升“三資”管理工作水平。由涉及農村三資盤活和資源要素配置的包括農委、規資局、交通局、生態環保局、財政、審計、紀檢、監察等相關部門組成，形成全面推進、精準盤活的統籌管理格局，發揮各自職責，強化定期會商聯動監督，及時研究解決農村集體“三資”監管過程中存在的問題，形成強大工作合力。

（二）籌建“兩個主體”助力大發展平臺

籌建農村資產運營公司。按照“政府引導、市場運作、企業經營、市—區—鎮—鄉—村—中介六方聯動、收益共享”原則，組建市區兩級農村資產運營公司，接受村集體委托，進而提升村集體三資盤活水平。可以通過聯席會議指導，由鎮村集體經濟組織聯合設立基金、組建公司，或由基金、公司委托優質國企進行運營管理。或者選取條件成熟的村集體作為試點，聘請農村資產運營公司的職業經理人和團隊與村集體共同運營村集體經濟?；I建農村三資盤活行動聯盟。發起由科研院所、大學、規劃設計公司、資產運營公司、旅游公司等組建農村三資盤活行動聯盟，將包括學術研究、政策咨詢、創意設計、資產運營等優質資源協同起來，建立三資盤活優質資源儲備庫，為村集體三資盤活提供智力支撐。

（三）培育“五個多”打造全線盤活新引擎

培育多元主體。推動“政府+農村資產運營公司+集體+職業經理人+農民”等“五位一體”的多方主體聯動模式，提升三資盤活水準。培育多元業態。加快資源統籌，實施以全區或全鄉土地綜合整治政策，整合農村零散的存量建設用地，對長期低效盤活的集體三資進行二次開發，提升資產效益。同時培育多態化產業，促進單一產業開發向復合型多業融合開發轉型，發展符合大都市發展的文旅康養、創意辦公、三產融合度、高附加值高的新產業新業態。培育多元模式。靈活盤活利用模式，可采取公開拍賣、自主經營、委托出租、合作開發、集體收儲運營、股份合作、有償退出等多種方式，盤活村集體閑置或低效使用的辦公用房、廠房等設施，建立資產有償使用制度，實現收益最大化，實現村級集體資產的盤活、保值、增值。培育多元激勵。村集體的發展壯大，離不開敢想敢干能干的帶頭人。要選好配強村級班子和“領頭羊”，形成懂經營、愛集體、愛農民的團結能干的村級干部隊伍。構建多元激勵機制，加強績效考核、提高村干部報酬、激發積極性，使村干部任職報酬在現有的工作基本報酬、工作業績獎勵的基礎上，增加三資盤活特定目標考核獎勵。培育多元扶持。通過財政直接補助、以獎代補等措施，對資產運營公司給予財政扶持，對三資盤活收益給予稅收優惠，支持金融機構創新金融產品和服務，積極拓寬有效擔保物范圍，探索開展以生產經營設備、集體經營性建設用地使用權、手續齊全的集體物業資產、資產資源收益權等抵質押物申請貸款。