“雙碳”目標下進一步完善區域能評制度的建議

文/朱桂同

一、引言

固定資產投資項目節能審查是工程建設項目審批環節中依法設定的一項行政許可事項，為了簡政放權，優化營商環境，節能審查領域先后進行了一系列政策改革。2010年發布的《固定資產投資項目節能評估和審查暫行辦法》（國家發展改革委令2010年第6號），規定固定資產投資項目的節能評估文件及其審查意見、節能登記表及其登記備案意見，作為項目審批、核準或開工建設的前置性條件。2016年發布的《固定資產投資項目節能審查辦法》（國家發展改革委令2016年第44號），取消了節能評估和審查作為企業投資項目審批、核準或開工建設的前置性條件，改為需在開工建設前取得節能審查機關出具的節能審查意見；縮小了節能審查項目范圍，只要求綜合能耗1000tce或500萬kW·h以上的固定資產投資項目需要節能審查。為深化“放管服”改革，各地進一步對工程建設項目審批制度進行改革，其中一項內容就是開展區域整體評價，區域節能評價（以下簡稱“區域能評”）作為區域整體評價事項之一，將原來由各企業單獨辦理的節能審查，改為由政府或管理機構統一組織，按區域統一開展，區域內固定資產投資項目共享區域能評結果，企業無需單獨辦理相關審查。區域能評制度對提高重點行業能效水平、支撐地方實現能耗“雙控”指標發揮著重要作用。“十四五”期間，在碳達峰、碳中和重大戰略決策下，區域能評制度具備了新的內涵，即在助力實現能耗“雙控”指標的前提下，還將支撐實現“雙碳”目標。深入推進和完善區域能評制度，既是深化“放管服”改革的需要，也是優化能源消費結構、促進產業低碳綠色發展的要求，是當前節能審查工作的重要任務之一。

二、區域能評實施情況

（一）區域能評實施流程

區域能評是區域整體評價的一種，指在能耗“雙控”目標落實的區域內，分析區域用能現狀，預測能源消費總量與強度，制定評價期內區域能耗“雙控”目標；提出符合本區域產業規劃的各項能效標準和節能技術措施；確定評價區域內需進行節能審查的行業負面清單，對行業實施分類管理[1-2]。區域能評工作主要流程如下：

1.確定區域能評實施范圍。區域能評所指的區域（以下使用“評價區域”代指開展區域能評工作的區域），是指地理空間范圍確定、產業定位清晰、能源“雙控”目標明確、監管能力保證的開發區、產業集聚區、工業園區、特色小鎮等區域[2-4]。

2.編制區域能評報告。開展區域用能數據調查，分析區域用能概況，結合產業發展規劃及區域內行業用能特點，預測確定評價期內區域的能源消費強度和用能總量；分析區域內不同行業單位工業增加值能耗、單位產品能耗等能效現狀，對照國家和地方已頒布實施的強制性能耗標準，對區域內各行業能效現狀進行對標；從產業政策、能源消費總量、能源消費強度、審批權限、高能耗行業等方面進行綜合考慮，制定區域內負面清單；依據區域內行業用能特點提出提高能源利用效率、降低能源消費的對策措施，建立區域節能技術推廣應用、用能承諾和責任追究、節能獎勵和“能效領跑者”等工作機制。

3.實施行業分類管理。對于負面清單內的行業實行項目能評管理，按國家和省、市相關規定，開展項目節能審查工作；負面清單外的項目實施承諾備案管理。

（二）區域能評實施效果

通過開展區域能評工作，以審查通過的區域節能評價報告一定程度上替代負面清單外的項目節能報告，具有簡化審批流程、提升審批效率的優勢；通過對評價區域內各行業能效分析、評價，有利于評價區域產業優化調整，提高評價區域能源利用效率。

1.提高審批效率，優化營商環境。通過編制區域能評報告、制定項目準入標準和負面清單，實施行業分類管理，負面清單外的項目實行承諾備案管理，優化了節能審查流程。

2.促進產業優化調整，支撐能耗“雙控”目標。與此前單個項目開展節能審查相比，區域節能評價能夠從整體上掌握區域內各行業用能情況，強化評價區域內各行業的用能管理；建立起有效的負面清單制度和分類管理制度，有利于行業結構優化調整；針對各行業提出的通用節能降耗措施比針對單個項目的節能措施適用范圍更為廣泛，有利于提高評價區域能源利用效率；依據評價區域用能狀況和產業發展規劃制定的能耗“雙控”目標，是對各地能耗“雙控”目標更精準的分解落實，有利于支撐各地區完成能耗“雙控”目標。

三、區域能評工作中存在的問題

筆者在試點開展區域能評工作中，通過實踐發現區域能評制度存在區域能評工作開展條件不夠明確、區域能評和“雙控”指標未有效銜接等問題。

1.區域能評工作開展條件不夠明確，導致部分區域能評效果不理想。各地印發的區域節能評價審查管理暫行辦法，大部分對“區域”進行了說明——基本是國家級新區、各類國家級和地方開發區（包括高新區、開發區、產業園區等），但并未對適用條件做進一步明確。有些評價區域能源消費總量增長過快、單個用能單位用能比例過高，開展區域能評效果不理想。有些園區處于大規模建設期，綜合能耗增長迅速，例如某園區規上企業2018年的能源消費總量是2015年的51倍，各行業用能狀況、能效變化較大，從而無法準確評價未來一段時間用能總量、各行業能效標準，無法制定合理的能耗“雙控”目標和行業負面清單。有些園區個別行業、企業能耗占比過大，例如某園區一高耗能企業2018年能源消費量占園區規模以上企業能耗比例為92.7%，該企業的項目建設、生產對園區能源消費總量和能源消費結構影響很大，在此基礎上制定的區域能耗“雙控”指標、能效標準不能全面反映評價區域各行業整體狀況。某些園區實際產業偏離產業發展規劃，例如某生物醫藥產業園區內，某一化學原料和化學制品制造業企業綜合能耗占整個產業園區綜合能耗的90%以上，導致無法提出與區域產業規劃相匹配的節能措施和能效標準。

2.區域能評和“雙控”指標未有效銜接，不利于從整體上統籌能耗“雙控”工作。以筆者所在地方為例，當地能耗“雙控”指標僅按行政區劃分解到區縣，并未分解到開發區、產業聚集區等實施區域能評的“區域”，“雙控”范圍和“區域能評”范圍不一致。當行政區內有多個產業園區時，單獨針對某個產業園區制定的能耗“雙控”指標，可能存在對該產業園區預留的能源消費增量空間過大，從而擠壓行政區內其他產業園區的能源消費增量空間的問題，未能充分平衡行政區內所有產業園區的發展需求，不利于從整體上統籌能耗“雙控”工作。

四、區域能評制度新形勢與新要求

我國力爭于2030年前實現碳達峰，2060年前實現碳中和。在“雙碳”戰略目標這一新形勢下，區域能評面臨著如下新要求：

1.服務“雙碳”戰略目標。《2030年前碳達峰行動方案（國發〔2021〕23號）》指出，能源消費是碳排放的最主要來源，目前碳排放未納入區域節能評價范圍，區域節能評價未與地區、行業的“雙碳”目標任務進行銜接，不利于地方和區域落實“雙碳”的具體要求。在“雙碳”戰略目標下，區域能評應加強對評價區域各用能行業、用能單位節能減碳的分析和評價，為“雙碳”戰略目標的實現提供支持。

2.促進清潔低碳能源體系建設。現有區域能評制度制定了區域能耗“雙控”目標，給出了區域能效標準，通過負面清單分類管理的方式，對區域內能源消費總量、能源消費強度、能源利用效率等指標進行管理，但在優化能源消費結構方面作用尚不突出。在“雙碳”戰略目標下，區域能評需通過合理制定各項指標，進一步加強對清潔、低碳能源消費的支持，促進評價區域能源消費結構優化。

五、進一步完善區域能評制度的建議

針對區域節能評價開展過程中發現的問題，結合“雙碳”戰略新形勢和新要求，本文建議從以下幾個方面進一步完善區域能評制度：

1.設置區域能評開展條件，實施精準分類管理。部分地區出臺的政策中已經明確“試點區域”是指地理空間確定、產業定位明晰、能源“雙控”目標落實、監管能力保證的重點發展區域（包括高新區、開發區、產業園區、特色小鎮等）[2-3]，本文建議在此基礎上，從以下幾個方面設置區域能評工作開展的條件：一是對評價區域能源消費增速進行明確，區域能評適合評價區域用能及經濟增速與評價區域所在的上一級行政區用能及經濟增速基本保持一致的區域開展，處于高速建設期間的區域由于能源消費增長較快，建議按照國家及各省、市固定資產投資項目節能審查相關規定、能耗“雙控”目標對區域內建設項目進行管理；二是對評價區域主導產業與產業發展規劃的匹配性進行規定，區域能評適合主導產業與產業發展規劃定位基本保持一致的區域開展；三是對評價區域各單位用能占比作進一步界定，如有個別單位能源消費量占評價區域總能耗50%以上，則區域能評能耗“雙控”指標、能效標準等指標受該用能單位影響較大，不能全面反映區域整體狀況，針對此情況，可考慮建立“隔離”制度，即將該用能單位作為區域內重點用能單位單獨進行管理，將剩余用能單位開展區域能評。

2.科學合理制定評價區域能耗“雙控”指標，有效銜接地區能耗“雙控”目標。一是從地區層面統籌考慮，將能耗“雙控”指標合理分配至管轄的開展區域能評工作的評價區域，避免評價區域制定的能耗“雙控”指標與上級區域指標不協調；二是從單個評價區域的角度，采取科學合理的方法，預測、分析規劃期內能耗“雙控”目標。在具體實踐中，需要根據評價區域能源經濟發展狀況、預測期限等因素，合理選擇彈性系數法、線性回歸法、目標預測法等方法進行預測分析，同時結合評價區域產業發展規劃，預留合理的能源消費增量，確定評價區域能源消費總量目標；并在此基礎上，結合評價區域經濟增長預測、產業發展規劃等相關數據對評價區域能源消費強度進行預測分析。

3.增加碳排放評價內容，落實“雙碳”戰略目標要求。截至目前，國家發展改革委辦公廳已制定三批總計24個重點行業企業溫室氣體排放核算方法與報告指南。本文建議在區域能評報告中增加碳排放評價章節，將上述重點行業的碳排放總量、碳排放強度核算納入區域能評工作中；待后續各地制定碳排放總量、碳排放強度目標后，將碳排放總量、碳排放強度目標分解至評價區域，在開展區域能評工作時制定碳排放總量、碳排放強度目標，根據區域碳排放評價結果，制定區域碳排放負面清單，明確評價區域內重點行業節能降碳措施。

4.加強用能結構優化引導，促進清潔能源消費。區域能評要發揮區域統籌作用，優化評價區域內用能結構。一方面落實2021年中央經濟工作會議精神要求，科學考核，新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制；另一方面通過上述碳排放總量、碳排放強度核算及指標的制定，鼓勵評價區域內清潔、低碳能源的使用。

六、結束語

區域能評工作在簡化審批流程、落實能耗“雙控”目標等方面具有重要作用。“雙碳”戰略目標下，區域能評將進一步承擔服務“雙碳”目標的重要使命。深入總結和分析區域能評工作中存在的問題，根據新形勢和新要求，進一步完善區域能評制度，銜接能耗“雙控”指標，對接“雙碳”目標，充分發揮區域能評制度在評價區域促進節能減碳、優化用能結構的作用，為實現“雙控”和“雙碳”目標提供支撐。