鄉村振興戰略背景下農村學前教育公共服務體系的建設路徑*

袁 圓

（1.咸陽師范學院教育科學學院；2.陜西鄉村基礎教育發展研究中心）

黨的十九大報告指出，農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，明確提出實施鄉村振興戰略。實施鄉村振興戰略，是解決新時代我國社會主要矛盾、實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的必然要求，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。

2018年7月，習近平總書記對實施鄉村振興戰略作出重要指示，強調“要堅持鄉村全面振興，抓重點、補短板、強弱項，實現鄉村產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興。”作為根植于鄉村社會的重要子系統，鄉村教育在鄉村振興中發揮著基礎性、先導性、全局性的保障作用。2018年中共中央頒布的《國家鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》強調“優先發展農村教育事業，促進公共教育、醫療衛生、社會保障等資源向農村傾斜，逐步建立健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基本公共服務體系，推進城鄉基本公共服務均等化。”在學前教育方面，要求“發展農村學前教育，每個鄉鎮至少辦好1所公辦中心幼兒園，完善縣鄉村學前教育公共服務網絡。”

一、農村學前教育公共服務體系的困境

近年來，我國農村學前教育發展步入了明顯的快車道，但由于底子薄、歷史欠賬多，加之經濟環境、地理條件等原因，農村學前教育作為教育“短板之短板”的現狀仍然存在，發展面臨諸多現實困境，難以有效發揮農村學前教育公共服務助力鄉村振興的價值。

（一）政府責任缺失，學前教育經費不足

農村學前教育公共服務的發展離不開地方政府對幼兒園的各項責任和監督。一方面，地方政府對學前教育發展不夠重視，對教育資源的配置沒有做到均衡化，導致農村與城鎮相比出現了明顯的差距。近年來國家也出臺了如加大城鎮中心園、公辦園建設的相關政策，但是農村與城鎮的發展始終存在一定差距。例如農村地區公辦的園所少，主要以個人或企業辦的民辦園為主，這些幼兒園基本以市場方式運營，政府部門對這類園所缺乏重視，引導監管工作做得不夠到位，這樣一來就滿足不了人們對農村優質教育資源的需求。另一方面，教育行政部門的規劃管理意識不強，管理不到位。政府對農村幼兒園的投入力度不夠，沒有建立完善的監管和問責機制；沒有把民辦幼兒園納入管理范圍，對辦園條件不達標的幼兒園疏于檢查松懈，管理流于形式。

經費投入對任何公共服務事業都是強有力的保障，對于學前教育事業尤為重要。近幾年，國家和省級政府對學前教育事業的投入力度明顯加大，但是經費投入卻出現了不均衡，政府往往會更偏重于城鎮中心的公辦幼兒園。以L縣為例，2020年經費投入城鎮中心幼兒園占80.74%，農村幼兒園僅占19.26%。農村學前教育是教育事業中的最薄弱環節，偏低的財政性教育經費投入將會成為學前教育事業發展的瓶頸。農村幼兒園硬件和軟件各方面相較于城鎮還有很大差距，公辦幼兒園數量少，普惠性的民辦幼兒園不多，農村幼兒園沒有完備的基礎設施，沒有足夠的玩教具，沒有高質量的教師團隊。

（二）學前教育質量有待提升，教育資源不足

質量是教育的生命，對正處于身心成長關鍵期的幼兒而言，有質量保障的學前教育是促進幼兒健康成長的前提。我國農村地區幼兒園園舍建筑、設施設備、玩教具等配備率和達標率普遍較低，戶外體育活動器械和室內游戲材料缺乏。農村幼兒園適合幼兒活動的場地有限，室外的大中型活動器械寥寥無幾；園所的活動室都普遍老舊，缺少幼兒適用的桌椅，幼兒喜歡的玩教具更是少之又少；農村幼兒園網絡不通，缺乏多媒體等電子設備，幼兒享受不到信息化的教育。農村幼兒園絕大多數采用“秧田式”結構布置教室，對于活動區活動的重視程度不足，存在較嚴重的“小學化”的現象。

以人、財等要素為代表的教育資源是農村學前教育發展的根本保障。盡管近些年我國不斷加大農村地區學前教育資源的投入和傾斜力度，但是資源投入總量仍然不足，城鄉差距非常明顯。目前我國學前教育發展依舊遵循著“城市—鄉鎮—農村”的依次優先順序，很多地區將主要資源放在舉辦鄉鎮中心園上，造成大多數農村地區公辦園占比非常少，而主要以規模小、資金少的家庭作坊式幼兒園和小學附屬學前班等為主，而且這些家庭作坊式幼兒園和學前班又不屬于公辦園系統，在現有學前教育經費投入“唯公”的傾向下常常很少能夠獲得財政性經費的支持。另外，由于農村地區家長支付能力有限，幼兒園收費相對較低，民辦園設施設備簡陋、教育理念陳舊、師資人員專業水平較低，教育質量難以得到有效的保障，普遍陷入低價低質的惡性循環。

（三）學前教育教師專業水平較低

優質的師資隊伍是幼兒園教育教學質量的保障，是幼兒園工作有序開展的前提。我國農村幼兒園教師學歷結構不合理，專業素養急需提升。根據2019年《中國教育統計年鑒》的數據，農村專任幼兒教師中未定職級約占 76.87% ，以專科、高中學歷為主，另外還有部分幼兒園專任教師為高中階段以下畢業學歷，且很大一部分教師未取得幼兒園教師資格證，實質上不具備從教資格。農村幼兒教師存在專業理念陳舊、專業知識缺乏和專業能力偏低等問題，特別是適合農村幼兒教育特點的教育理念和能力亟待提升。此外，農村幼兒教師缺編現象嚴重，多數幼兒教師為聘任的臨時代課教師，更換比較頻繁，且教師工資待遇、社會保障水平低，幼師群體缺乏職業歸屬感，不利于教師隊伍的穩定。如對西部某縣的調查發現，該縣的農村幼兒教師每月實際收入在1000-2000元之間的占59.3%，2000-3000元的僅占12%，而當地公務員的最低工資則在2800元，較低的工資待遇難以吸引和留住人才，不利于農村幼兒教師隊伍的穩定。

二、農村學前教育公共服務體系建設路徑

鄉村振興戰略的提出為農村學前教育公共服務體系的建立提供了有利的契機。當前，應將農村學前教育的發展與鄉村振興戰略的推進緊密結合，構建普及普惠的農村學前教育公共服務體系，實現“幼有所育”，使我國農村每一個幼兒都能享受到普惠而有質量的學前教育公共服務。

（一）增強政府責任意識，提高經費投入

政府切實履行職責是學前教育發展的根本保證。學前教育事業發展需要政府各部門的合作與統籌，為此，要加強統籌協調，建立完善的教育部門主管，財政、消防、安全、衛生等有關部門分工負責的工作機制，從而形成推動學前教育發展的合力。

健全監管制度是保證學前教育公共服務有序發展的重要舉措。首先，政府和教育行政部門應建立完善的學前教育監督評價機制，明確監管的主體，落實并強化對各部門的督導，形成逐級管理和監督相結合的機制。其次，健全社會監督渠道，可以通過開通政府、教育局官方網站監督通道，公開電子郵箱和監督熱線電話等多種措施，讓廣大群眾能通過各種途徑發表意見和建議。最后，建立有效監管的長效機制，對資金利用情況、政府工作實施的情況、辦學條件等進行每年定期的循環監管。

當前農村學前教育發展主要由縣級政府負責，而縣級政府特別是貧困地區的縣級政府由于經濟發展水平較低，財政供給能力非常有限，沒有進一步加大農村學前教育財政投入的能力。應建立穩定長效的農村學前教育經費投入機制，合理確定各級政府的分擔比例，中央財政和省級財政在貧困落后地區通過轉移支付等手段提高分擔比例，逐步降低農村學前教育成本分擔中縣級政府分擔的比例，在此基礎上，對特別貧困的農村地區推行學前免費教育，最大限度減輕家庭經濟負擔。此外，針對農村地區公辦園少，而學前班、民辦園是主體的情況，打破長期存在的公辦園財政投入導向。通過生均補助、以獎代補等多種方式建立涵蓋公辦園、普惠性民辦園的財政補助機制，真正讓公共學前教育資源惠及每一個幼兒。

（二）科學規劃布局，合理配置資源

因地制宜的布局是提高資源使用效率的關鍵，更是構建普及普惠學前教育公共服務體系的必然要求。《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》指出，“以縣為單位制定幼兒園布局規劃，選定位置，明確服務范圍，確定建設規模，確保優先建設。”當前我國各地普遍將農村學前教育發展重點放在建設鄉鎮中心幼兒園方面，但是往往由于交通不便、距離較遠等問題難以輻射到周邊村落。因此，應堅持公平優先、兼顧效率的原則，盡快在廣大農村地區因地制宜地布局和配置學前教育資源，構筑好普及普惠的農村學前教育公共服務體系。

首先，可以以縣為單位統計人口數量和人口流動的特點，在適齡幼兒達到一定數量但尚無幼兒園的地區選擇合適的地理位置，堅持“入村建園、就近入園”的布局方略，在保證園所安全衛生的前提下適當降低園舍建筑、活動面積等標準，降低辦園成本的同時保證基本的辦園質量，保障適齡幼兒接受學前教育的權利。

其次，可以通過改建或擴建條件稍差、幼兒數量較多的公辦園應對農村公辦園數量不足、資源配置落后等問題。對于已經有較好口碑、社會滿意度較高的農村民辦園，應在評估基礎上將其納入普惠性學前教育資源范疇，以生均補助、以獎代補等方式鼓勵其繼續提供好學前教育服務。

最后，在人口和適齡幼兒較少的地區，可采取多個村聯合辦園的辦法，根據當地需求設置教學點，配置專職保育員和教師，也可組織家庭輔導站、親子活動中心、大篷車流動園、游戲小組等非正規學前教育，為相關設施設備和人員的配備提供財政經費的支持和保障，滿足偏遠農村幼兒接受學前教育服務的價值，使“足不出村，就近入園”成為可能。

（三）職前職后聯動，提升教師水平

優秀的師資是發展學前教育的關鍵。學前教育師資隊伍的建設影響著學前教育的質量和長遠發展。調研發現，當前農村幼兒教師隊伍存在編制和數量不足、整體素質有待提升、各種保障制度有待完善等突出問題。

首先要配齊幼兒園教職工，切實保障幼兒教師待遇。幼兒教師隊伍的建設需要高素質的專業人才，但同時更需要保障他們的權益，提高薪資福利待遇。目前許多地方幼兒教師編制屬于小學教師編，沒有單列，編制總量少，應適當增加編制名額，對工資成績優秀的編外人員進行收編，特別是對農村地區進行編制傾斜，實現農村幼兒教師與小學教師同酬保障制度，并盡快提高沒有編制人員的待遇。同時建立和健全教師工資保障機制，保證教師最低工資保障和勞動保障，確保教師工資按時足額發放，采取有效措施補充地方性工資及津貼，享受法定節假日帶薪休假。

其次，從職前培養看，師范院校要加強畢業生的就業思想教育，幫助學生樹立正確的就業觀念，鼓勵學生積極投身農村教育事業。創新培養模式，擴大培養資源，特別是擴大符合農村學前教育特點的幼兒教師培養。

最后，從職后培養看，加強師資培訓，提高教師素養，完善省、市、縣三級教師培訓體系，開展“種子”工程，為每一所農村幼兒園培養3-5名骨干教師，發揮其引領示范作用，并組織幼兒教師培訓活動，著力提高農村全體教師的綜合素質，增強專業知識和教學技能；鼓勵幼兒教師立足于教育實踐，積極開展教研活動，促進交流學習。