電子文件單軌制管理模式的來源、對比及選用

陳泊舟

（湘潭大學）

雙軌制作為強制使用的電子文件管理模式，產生于我國信息技術不成熟，數字化理念興起較晚的背景下，具有一定的歷史意義。但目前而言，由于其浪費資源，拖拽電子化信息處理效率，與數字化、無紙化辦公趨勢相背離，暴露出以“電子+紙質”形式歸檔不再適用于高度信息化的當今社會的弊端。早在2014年，陶云龍在《電子檔案雙套制管理問題研究》中，提倡國家綜合檔案館施行單套制接收政策。加之，在新修訂的《檔案法》背景下，檔案信息化建設有了質的飛躍。那么，基于新法的頒布，電子文件的管理也應實現歷史性突破。然而，就目前情況來看，單軌（套）制的普及率未達到理想狀態，雙軌（套）制仍被許多檔案工作人員采用。因此，本文對雙軌制仍受到工作者“喜愛”和利用、單軌制推行不暢等現實問題進行探討，以便更好地推進檔案事業發展。

一、歷史回溯：電子文件單軌制之源流梳理

近年來，檔案學界對于文件管理種類的討論多集中在“雙套（軌）制”“單軌（套）制”等。如馮惠玲認為“單軌制是指在數字環境中僅以電子方式運行和保存電子文件的全流程?！睂τ陔p軌制與雙套制，其觀點是“前者是指在文件生成、運轉過程中紙質與電子兩種版本文件同步隨業務流程運轉。后者是同一份文件的電子和紙質版本共同處于儲存和可利用狀態”。

現有研究大多沿用馮惠玲觀點。鮑志芳提出，“單軌制指文件整個運動過程，包括歸檔之后，只有一種文件形式。”而單套制是相對的，“是文件歸檔后，選擇紙質或電子一種文件形式進行存儲和利用。”李麗潔將雙套制視為由雙軌制衍生而來的歸檔形式。“強調文件歸檔后存在紙質與電子雙重利用版本?！笨偠灾?，上述文件管理模式的理解在于“軌”參與業務流轉全過程，而“套”特指文件歸檔后的保存形式。

因此，本文所討論的單軌制與雙軌制的管理范圍都包括現行文件、半現行文件以及非現行文件，所以其管理對象為文件形成后的所有運動軌跡。但是，主要區別在于“雙軌制”強調同一份文件以紙質與電子兩種不同載體進行業務管理。而“單軌制”僅以電子形式貫穿于文件生命周期。

二、模式比較：電子文件單軌制之SWOT分析

（一）單軌制管理的優勢

1.節約集中利用資源

電子形式歸檔對于紙張、人力、儲存場地等資源消耗較少，更能解放生產力。“信息化的原本宗旨是通過計算機和網絡提高生產和管理效能，改善用戶體驗”。以線上辦公代替線下業務，可以減輕人力的耗費。單軌制管理下，主要通過電子文件管理系統提供的檢索工具批量完成電子檔案的檢索、打印等利用工作。而且，電子檔案的利用打破了傳統意義上一份檔案僅供一名用戶使用，即“1對1”形式。已開放利用的電子檔案可以為多名線上用戶同時提供借閱服務，而且不局限于地域、時間等影響，服務效率高。

以電子載體代替紙質形式，可以減少紙張的浪費。從載體本質上看，因電子檔案具有信息容量大、存儲密度高等特性，與囊括同等內容的紙質檔案相比，其對紙張或其他資源的利用率較低。從儲存空間來看，單軌制管理模式下電子文件通常保存在系統磁盤和外存儲設備中。相較于雙軌制管理面臨使用庫房的緊張的問題，電子文件虛擬存儲空間更為充裕，降低了修建檔案庫房、購買庫房以及日常管理庫房的成本。

從提供利用來看，電子檔案具有復用性。對電子檔案造成損害的因素較單一，主要以技術形式體現。除此之外，單軌制下的電子文件具有維護費用較低，維護頻率較少維護時長較以及利用率較高等優點。

2.充分尊重電子文件“四性”

檔案的本質屬性是原始記錄性，體現檔案的價值。對于電子信息系統生成的文件，電子形式才是電子文件和電子檔案的原始憑證。那么，為尊重其原始價值，保持其初始狀態，應以電子形式存儲。尤其是對于音頻、影像、數據等特殊格式的文件，紙質載體只是進行“硬拷貝”，不能完全保存其原始內容。電子形式保存才能最大限度確保其完整性、真實性，進而在不破壞原始狀態的情況下，保證其可用性、可靠性。

3.強效打破“有形”限制

單軌制管理靈活貫穿于業務全流程。紙質文件由于受到載體、空間等因素限制，在辦理異地業務時往往耗費大量時間進行流轉，而且交接過程中容易造成文件磨損、流失等狀況。針對此隱患，電子文件信息處理系統可實現信息實時獲取、數據即時采用，節約時間成本。各部門、各單位與各系統間都可通過使用共同的電子信息系統和搭建信息橋梁進行交流、溝通，拓寬信息共享的幅度，省去了不必要的工作環節，提高工作效率，突破雙套制下的管理局限性。

（二）單軌制管理的劣勢

1.成本不確定

單軌制的不成熟性主要表現在其成本的不穩定性。在探討雙軌制與單軌制成本效益時，我們往往考慮的是長期效益。例如，解放勞動力、合理利用資源和提高工作效率等。但是，側重于當期效益的話，采用單軌制管理，必須考慮計算機系統研發、設備購置和維護等所需投入與其產出是否正相關。與雙軌制簡單的硬件要求相比，單軌制高成本投入能否帶來高效益的不確定性更為顯著。通常對單軌制投入成本的預期收益有足夠的把握時，才實行單軌制管理模式，這也導致了其推行困難。因此，權衡電子文件管理模式長期利益與短期利益的關系，才能有效開展檔案工作，推動檔案事業發展，以更好順應新時代要求。

2.對管理環境要求高

由于單軌制對于信息技術的高度依賴，使得對于管理環境的要求較高。例如配備齊全的電子文件處理設備、存儲設備，業務系統的安全保障、業務對接等都有嚴格要求。另外，單軌制管理模式需要專業人員進行信息化操作，提高了檔案管理人員的門檻。而雙軌制管理模式操作較為簡單。通常將電子文件與紙質文件進行簡單的復制，即可完成歸檔工作，對人員信息技術要求不高。并且，這種管理模式實行時間較長，經驗豐富，相關人員具有處理突發問題的能力。

（三）單軌制管理面臨的機會

1.國家信息化戰略支持

2016年12月，國務院《“十三五”國家信息化規劃》提出“加強國家電子文件管理，促進電子文件規范應用”。此外，國家出臺了部分有關電子文件管理的規范性文件和相關標準?！峨娮游募w檔與電子檔案管理規范》取消了雙套制的相關要求，并提出采用在線歸檔為主、離線歸檔為輔的單軌制電子文件歸檔方式。2020年6月，國家頒布新修訂的《檔案法》，進一步強調了檔案的地位。特別是，新增“檔案信息化”一章，強調了檔案信息化的重要程度。

從實踐角度來看，單軌制管理試點工作進展迅速。浙江建立了“一鍵歸檔、單套保存、一站查詢”的行政審批電子文件歸檔模式；湖北率先在省直機關實現電子文件在線歸檔工作。2017年8月我國首家互聯網法院—杭州互聯網法院成立，隨后北京、上海等地也成立了互聯網法院。減輕了群眾與辦公人員奔波于各個有關部門、相關流程，而造成的體力、財力和時間負擔，提升了政務服務的便利化水平。遼寧省檔案館針對會計檔案進行了單軌制試點，有效緩解了工作效率低的問題。

由此可見，從國家到地方、從制度到生活，電子化、智慧化的手段潛移默化地影響著個人。而且公眾對信息化的需求日益強烈，所以，我們應順應時代發展，實現從雙軌制到單軌制的徹底轉變。

2.國際成功經驗可借鑒

除了英美等國實施了數字轉型計劃外，越來越多的國家開始開展數字連續性、無紙化辦公等戰略。新西蘭政府為解決數字資源管理不當而失去檔案價值的問題，也為創造良好數字環境與創新政府辦公流程，2009年數字連續性計劃開啟。計劃由國家檔案館主導，從技術行動、基礎設施建設、社會驅動等維度規劃，并且將數字文件保管納入社會可持續發展的資源配置，確保各種管理要素可持續供給，以更好開展數字連續性。加拿大國家檔案館（LAC）《數字化2017》規定自2017年4月1日后，具有存檔價值的原生文件都將以數字方式轉移到LAC，業務管理的流程中都將以數字化檔案作為管理對象。芬蘭制定數字化2020戰略，在整個生命周期中以電子方式存儲，實現完全電子化管理環境。日本實行行政文書的全程電子化管理及保存。上述國家針對數字轉型、數字連續性等國家戰略政策給予了我國電子文件單軌制發展強大的外驅動力與參照經驗，使得單軌制實行有了巨大動力。

（四）單軌制管理面臨的威脅

1.檔案信息技術有待提升

電子政務中，時常遇到錄入的電子信息無法流轉于該事項處理全過程的尷尬局面。這使得辦事人員不得不將其打印為紙質文件，以供使用。這是由于各系統接口不一致，數據無法兼容，從而導致無法跨系統流轉電子信息，無法達到提高辦事效率的目的。相比之下，利用紙質文件在各部門流轉更為暢通。另一方面，由于電子文件對載體、網絡安全環境等要求嚴格，一旦系統出現故障或受到病毒攻擊，可能會導致信息損壞、缺失甚至系統癱瘓的后果。因此，許多檔案工作人員為保證文件的安全，仍以雙軌制為主。

2.檔案工作人員已固化的工作觀念與習慣

大部分檔案從業者對保存紙質檔案已形成一套有效的方法論，并且具有豐富的針對特殊類型檔案保存方法的經驗。一方面，難以舍棄多年工作經驗，再者，對全新的文件管理模式感到陌生，使其產生抗拒心理。在許多經濟欠發達地區，電子文件相關理論并未得到深入宣傳，也令廣大基層檔案工作人員不知如何改變傳統模式。同時，由于工作者習慣人工管理檔案，對紙質檔案產生了較大依賴性，認為紙質檔案看得清、摸得著，自帶一種安全感和信賴感，相比之下，電子文件因其虛擬特性，單軌制管理也就未得到青睞。

3.關于實施單軌制的法律法規亟待完善

提倡單軌制以來，陸續頒布了許多制度規范。2014年，時任國家檔案局局長楊冬權提出制定《電子檔案異質異地備份操作指南》等規范性文件，建議將重要電子文件異地備份，對單軌制的推行有重大意義。2016年實施的《會計檔案管理辦法》中規定“在滿足一定條件時單位內部生成和外部接收的電子會計資料可僅以電子形式歸檔保存”，也是各行業努力實現電子文件電子化管理的成效之一。盡管上述法律文件為單軌制提供了一定保障。但是，規定對“重要文件實施雙套制”“重要電子檔案異地備份保管”，那么，該如何界定“重要”顯得極其困難。在此前提下，單軌制可能會造成檔案價值判定錯誤、遺漏需保存的檔案，影響檔案保存質量等問題。

三、制度選擇：電子文件單軌制之實現路徑

（一）加強人才隊伍建設

首先，全面提高檔案工作人員專業素養的同時，應大力鼓勵高素質信息技術人才去基層工作，加強基層檔案工作者的專業素質，縮短與大城市數字化發展水平的差距，為檔案信息化建設奠定基礎。

其次，了解雙軌制長期作用下改革的具體困境。一來工作人員主觀思想強，熱衷于紙質等傳統載體；二來是公眾對于紙質檔案的依賴程度較強，這也是由于長期習慣影響。所以，相對于思想開放，思維活躍，易接受新知的沿海地區，大部分地區對于電子化推廣的接受能力較差。在工作中，應識別出該地特殊情況，在數字化宏觀作用下，制定特有舉措，加以實施，有利于單軌制普及。

（二）促進資源共享

各機關單位、各行業應重視信息系統間的相互對接。目前，部分單位已做出一些改進措施。如浙江省檔案局與浙江省政務服務中心聯合辦公，提倡“最多跑一次”政務服務理念。這正是電子化過程中跨系統的表現之一。當前產生的電子文件數量日益龐大，我們需要考慮的是電子檔案跨流程與跨系統的協作。構建有序的信息系統交互網。事實上，各檔案機構之間壁壘比較明顯，這也是受檔案保密性質影響。要想推動電子信息的共建共享，重中之重是打破“信息孤島”現象，將符合開放條件的檔案公開，促進交流，提高電子文件使用率，構建跨部門、跨行業、跨地區的互聯、互通、互信框架。在單軌制模式指導下，重塑管理流程，樹立全程管理意識。打造有效的業務辦理環境與監督電子檔案管理雙管齊下，以保證溝通渠道暢通。

（三）注重電子檔案長期保存

當前電子檔案收集時遇到的重要問題是文件質量水平較低，導致檔案工作人員工作量增加，效率無法提高。電子文件歸檔，與紙質檔案鑒定方法不同，主要通過其來源、途徑渠道、形成背景等因素篩選具有保存價值的文件進行整理與保存。對于無須歸檔的文件也應建立單獨文件夾或數據庫保存，以防誤漏掉應歸檔文件。其實，對檔案的鑒定并不是檔案工作最終目標，合理識別即可。還可對電子檔案異地備份，還可進行增量備份，以保持電子信息不斷更新的狀態，保證其質量。

（四）進一步完善標準制度

最早要求電子文件雙套歸檔的政策規范《電子文件歸檔與管理規范》，頒布于2002年，明確規定“具有永久保存價值的文本或圖形形式的電子文件， 如沒有紙質等拷貝件，必須制成紙質文件或縮微品等。”此后一系列法律法規都是關于如何規范使用雙套制。隨著電子文件的普及，單軌制被選擇性的接受。但其執行力度明顯弱于雙套制。通常用“有條件、重要、符合規定”等詞進行范圍約束。但新修訂《檔案法》提到中“電子檔案與傳統載體檔案具有同等效力”，表明了電子檔案的法律憑證作用，提供了電子文件與紙質文件可信度并無孰強孰弱的證據，同時減輕了部分檔案工作者對利用電子文件的顧慮，為單軌制發展提供了有力保障。

另外，盡管新修訂《檔案法》給予了檔案管理強大動力，但是在某些細節方面還需完善。例如，“檔案信息化建設”章第四十條規定“有條件的檔案館應當建設數字檔案館”。其考慮到了各地區經濟水平差異因素，但未對這種差異進行具體規范，無法對檔案館實際工作部署提供明確幫助。因此，細化相關政策，制定標準的規范，使得檔案管理方向更加明晰，是我們努力的目標之一。

四、結語

總而言之，相較于逐步被淘汰的雙套制，單軌制是我國檔案事業近期應大力推行的電子文件管理制度。單軌制管理模式既保障了資源合理利用，又尊重電子文件“四性”，并且不受地域、空間等“有形”因素限制，可顯著簡化辦事流程，提高行政效率，有助于檔案信息化發展，順應數字化發展新要求。