多中心治理視閾下社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的主體行動(dòng)策略與互動(dòng)分析
——基于s市x街道的實(shí)踐

□ 花淑琦

一、引言

我國(guó)人口總數(shù)高達(dá)14億以上，加上醫(yī)學(xué)水平和生活質(zhì)量的提高延長(zhǎng)了人們的壽命，我國(guó)人口有快速老齡化和高齡化的發(fā)展形態(tài)和趨勢(shì)。據(jù)預(yù)測(cè)，中國(guó)2035年左右65歲以上人口比重將超21%，步入“深度老齡化”社會(huì)，意味著我國(guó)養(yǎng)老體系負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加重。如果社會(huì)保障配套不到位、贍養(yǎng)問(wèn)題等得不到有效解決，容易導(dǎo)致社會(huì)矛盾。“未富先老”的困境已經(jīng)逐漸顯現(xiàn)，養(yǎng)老需求十分龐大。

此外，與過(guò)去的社會(huì)環(huán)境相比較，當(dāng)今家庭和社會(huì)的結(jié)構(gòu)變化巨大，以同居共室為基礎(chǔ)的家庭養(yǎng)老模式逐步瓦解。第一，國(guó)家計(jì)劃生育政策的影響，“421”家庭成為我國(guó)的主要家庭結(jié)構(gòu)，中國(guó)家庭結(jié)構(gòu)趨于小型化，傳統(tǒng)的家庭化養(yǎng)老動(dòng)能不足。第二，隨著城市化進(jìn)程加快，農(nóng)村勞動(dòng)人口不斷向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村出現(xiàn)大量的空巢老人和留守兒童，很多家庭在空間上不再緊密聯(lián)系，出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)的斷裂。最后，當(dāng)下工作節(jié)奏快，生活壓力競(jìng)爭(zhēng)較大，子女白天忙于工作或?qū)W習(xí)，甚至晚上還要加班，無(wú)法照顧家中老人。早出晚歸的生活已經(jīng)偏離了家庭，即使子女與父母居住在一個(gè)屋檐下，也存在著彼此時(shí)間上的錯(cuò)位。傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式已經(jīng)不具備占據(jù)我國(guó)主流養(yǎng)老方式的條件。

雖然現(xiàn)在“家”的結(jié)構(gòu)、時(shí)空以及功能發(fā)生了巨大變化，但是，在國(guó)人心中，家仍然是一種傳承的文化象征。家象征著溫暖與幸福，使得老人十分企盼居家養(yǎng)老，享受兒孫滿堂的快樂(lè)。這也由內(nèi)驅(qū)動(dòng)家結(jié)構(gòu)與空間上的聚合。為了應(yīng)對(duì)社會(huì)的發(fā)展，以“家空間”為單位的養(yǎng)老服務(wù)資源的整合與重構(gòu)，既滿足了老年人的心理需求，也傳承了家的文化。在全新養(yǎng)老觀念的引領(lǐng)下，這將成為既以家庭為核心，又能應(yīng)對(duì)人口老齡化的一種方式。

城市空間有限，老齡化程度加深，僅靠養(yǎng)老機(jī)構(gòu)難以滿足普通老年人的養(yǎng)老需求。因此將“家”作為中心載體，吸納、整合各種優(yōu)勢(shì)資源，構(gòu)建社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系，為家庭養(yǎng)老賦予新的定義，滿足老年人的多層次需求。以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托，以社區(qū)為平臺(tái)，貫通居家養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，是當(dāng)下積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的有效模式。那么，各主體通過(guò)采取怎樣的策略，實(shí)現(xiàn)該模式并克服互相協(xié)調(diào)中的困難，從而打牢應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略的社會(huì)基礎(chǔ)，為集約養(yǎng)老社會(huì)資源、降低養(yǎng)老社會(huì)成本和提升養(yǎng)老服務(wù)效能提供新路徑？這是本文的主要研究問(wèn)題。

二、問(wèn)題的提出

何為居家養(yǎng)老？本文采用了我國(guó)學(xué)者章曉懿的概念，他認(rèn)為居家養(yǎng)老的參與主體是以家庭為核心，社區(qū)為依托，專業(yè)化服務(wù)機(jī)構(gòu)為載體，運(yùn)作方式是以政府購(gòu)買公共服務(wù)、社會(huì)參與、非政府組織實(shí)體承辦，服務(wù)形式包括上門、日托和鄰里互助等，服務(wù)內(nèi)容主要包括生活照料、家政服務(wù)、醫(yī)療保健、心理慰藉等（章曉懿，2011）。其內(nèi)涵主要包括三個(gè)方面:一是社區(qū)居家養(yǎng)老的地點(diǎn)是家庭和社區(qū)；二是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給主體是由多元主體構(gòu)成，主要包括政府、市場(chǎng)、非營(yíng)利組織以及家庭等；三是資金來(lái)源方面，主要由老年人個(gè)體或家庭成員繳納、政府補(bǔ)貼以及社會(huì)捐贈(zèng)等構(gòu)成（趙浩華，2021）。

我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式目前總體呈多元化發(fā)展態(tài)勢(shì)，但還存在城鄉(xiāng)、地域發(fā)展不均衡的問(wèn)題。多地對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)展開(kāi)積極探索與優(yōu)化，形成了強(qiáng)調(diào)技術(shù)賦能要素的嵌入外推型、關(guān)注黨建和制度賦能要素的內(nèi)生資源型、倡導(dǎo)市場(chǎng)和社區(qū)自我賦能要素融合的內(nèi)外互動(dòng)型這三種路徑（張邦輝，2021）。服務(wù)機(jī)構(gòu)與社區(qū)的關(guān)系可以劃分為補(bǔ)充型、競(jìng)爭(zhēng)型、合作型（崔月琴，2021）。但是從城鄉(xiāng)和地域角度來(lái)看，發(fā)展水平存在城市高農(nóng)村低、東部高西部低，愈發(fā)聚集態(tài)勢(shì)，局部供給不均衡的問(wèn)題（徐庭柯，2022）。

從供需平衡視角來(lái)看，服務(wù)項(xiàng)目質(zhì)量有了很大的提升，種類也更加豐富。但是新晉老年人在教育和經(jīng)濟(jì)上有很大的提高，興趣愛(ài)好更加廣泛，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)提出了個(gè)性化、人性化等更高層次的需求。現(xiàn)在提供的專業(yè)化醫(yī)療健康服務(wù)和精神撫慰服務(wù)還存在缺失，供給的服務(wù)項(xiàng)目在質(zhì)量、數(shù)量以及結(jié)構(gòu)上同質(zhì)化（崔樹(shù)義，2021）。呈現(xiàn)出供給主體結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)性發(fā)展缺失、供給方式上的服務(wù)定位不清晰以及供給內(nèi)容上的精準(zhǔn)度低等供需錯(cuò)位現(xiàn)象（賀薇，2020）。造成這一問(wèn)題的原因是多樣的，首先從需求的識(shí)別角度，社會(huì)養(yǎng)老認(rèn)知偏差導(dǎo)致的養(yǎng)老需要識(shí)別模糊、社會(huì)資本缺失導(dǎo)致老年人“自主需要”滿足受限、養(yǎng)老多元主體界限不清導(dǎo)致老年群體“健康需要”滿足度低等問(wèn)題，使得老人潛在需求很強(qiáng)，但有效需求相對(duì)較弱（趙浩華，2021）。從供給角度來(lái)講，政府自上而下的遞送制度設(shè)計(jì)缺陷、資金支持不足和法律制度的缺失都是造成該問(wèn)題的重要因素；社會(huì)組織方面也存在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力的遞送主體培育不足，社會(huì)組織自身服務(wù)能力不足、相關(guān)專業(yè)人才缺失等問(wèn)題（嚴(yán)志蘭，2021）。因此我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)呈現(xiàn)重供給輕需求的現(xiàn)狀（周圣焱，2022），最終造成老人對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)滿意度不高（張國(guó)平，2021）。

結(jié)合既往研究不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)需求結(jié)構(gòu)已開(kāi)始發(fā)生根本性改變。老年人不僅追求物質(zhì)上的基本滿足，而且注重品質(zhì)，更要求豐富的精神生活與社會(huì)價(jià)值的體現(xiàn)；對(duì)服務(wù)需求提出了多層次、個(gè)性化、人性化等更高的要求。養(yǎng)老需求結(jié)構(gòu)從生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變。

為了滿足老人個(gè)性化、多層次的養(yǎng)老需求，緩解社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給與需求之間的矛盾問(wèn)題，一方面，需要的存在與識(shí)別是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的邏輯起點(diǎn)。老年群體對(duì)于養(yǎng)老的個(gè)性化需求成為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式發(fā)展的根本動(dòng)力，如何精準(zhǔn)識(shí)別老年人的多元化需要決定著社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的成效。另一方面，精準(zhǔn)識(shí)別后，如何高效滿足老年群體的多元需求成為社區(qū)居養(yǎng)老服務(wù)的關(guān)鍵點(diǎn)。此外，由于多元主體的參與動(dòng)機(jī)與掌握的資源各異（胡翔鳳，2020），如何協(xié)調(diào)好各參與主體的動(dòng)機(jī)，合理分配各主體的權(quán)力，也是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。

三、理論框架

針對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中各主體的行動(dòng)策略和互動(dòng)模式，本研究采用多中心治理視角并將制度分析與發(fā)展(IAD)框架作為理論工具，把政府、社會(huì)組織、家庭及個(gè)人等多元主體同時(shí)納入社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的運(yùn)作機(jī)制中，重點(diǎn)討論該服務(wù)機(jī)制各主體在環(huán)境變量下的互動(dòng)過(guò)程與治理效果，該理論工具與研究?jī)?nèi)容很具有很好的適配性。

（一）多中心治理

多中心治理是指為有效進(jìn)行公共事務(wù)管理和提供公共服務(wù)，由多元獨(dú)立行為主體在一定的集體行動(dòng)規(guī)則下，通過(guò)博弈、協(xié)調(diào)等互動(dòng)，形成多樣化的管理制度或組織模式。埃莉諾·奧斯特羅姆把這種“多中心性”延展到公共事務(wù)管理領(lǐng)域。多中心治理是一種介于完全市場(chǎng)化和權(quán)威主義之間的多元主體合作治理模式，對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)這種具有公共性的服務(wù)具有適用性。

（二）制度分析與發(fā)展(IAD)框架

制度分析與發(fā)展(IAD)框架是公共池塘資源研究的重要工具，用于解釋環(huán)境變量如何影響公共池塘資源自主治理的政策結(jié)果。IAD框架強(qiáng)調(diào)主體間關(guān)系及其互動(dòng)過(guò)程，也適用社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制中復(fù)雜、多元的互動(dòng)過(guò)程。IAD框架主要由環(huán)境變量(Exogenous Variable)、行動(dòng)舞臺(tái)(Action Arena)、相互作用機(jī)制與結(jié)果三部分組成(圖1)。

圖1 IAD框架示意圖

環(huán)境變量包括社區(qū)公共空間資源的自然屬性、多元主體的屬性和參與者普遍認(rèn)可的行為規(guī)則。

行動(dòng)舞臺(tái)指主體間相互作用的社會(huì)空間，由行動(dòng)情境和行動(dòng)者組成。行動(dòng)情境是直接影響研究對(duì)象行為過(guò)程的結(jié)構(gòu)，包括參與者集合、容許的行為集合、參與者可獲得的信息、成本收益等七組變量。在該s市x社區(qū)案例中，行動(dòng)者指政府、社會(huì)組織、家庭和個(gè)人。

奧斯特羅姆將公共池塘治理規(guī)則分為三個(gè)層次:憲法層次、集體選擇層次和操作層次。在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制中，依據(jù)政策精神的下達(dá)與指示、制定與執(zhí)行可以分為國(guó)家—省級(jí)、市—區(qū)級(jí)和街道—社區(qū)三個(gè)層次的舞臺(tái)(圖2)。

圖2 街道—社區(qū)行動(dòng)舞臺(tái)選擇原因

國(guó)家—省級(jí)層面可以分析國(guó)家對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的政策規(guī)劃，市—區(qū)級(jí)層面可以分析各地對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)因地制宜的政策制定及傳達(dá)，但二者都側(cè)重于政府這一個(gè)主體，疏離了其他主體，對(duì)整個(gè)過(guò)程的分析也過(guò)于宏觀。街道—社區(qū)層面是一個(gè)完整的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的政策制定和實(shí)施場(chǎng)所，可以清晰地反映政策選擇邏輯和多元主體間互動(dòng)。街道與社區(qū)是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的政策選擇和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，也是面向其他主體的窗口；政府、社會(huì)組織、家庭及個(gè)人等主體都在該層面參與互動(dòng)博弈。因此，本文以“街道—社區(qū)層面”作為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制分析的行動(dòng)舞臺(tái)，并形成了如下的IAD框架(圖3)。

圖3 社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制的IAD框架

四、案例分析

本文選取上海市新虹街道（以下簡(jiǎn)稱為s市x街道）作為案例分析的對(duì)象，分別對(duì)該社區(qū)居家養(yǎng)老的環(huán)境變量、主體行動(dòng)策略以及各主體間的相互作用機(jī)制及效果進(jìn)行分析。

（一）環(huán)境變量分析

在行動(dòng)舞臺(tái)與行動(dòng)情境的基礎(chǔ)上，IAD 框架強(qiáng)調(diào)參與者在環(huán)境變量影響下的作用機(jī)制。所以，厘清該街道提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)過(guò)程中的環(huán)境變量，是分析多元主體互動(dòng)關(guān)系的前提。

1.社區(qū)待養(yǎng)老人情況

x街道內(nèi)有常住人口3.5-4萬(wàn)人；轄14個(gè)社區(qū)、5個(gè)行政村。雖然該轄區(qū)地處虹橋商務(wù)核心區(qū)域，城鎮(zhèn)化程度和水平較高。但是由于該街道有不少家庭是上海土著民，加上上海市發(fā)達(dá)的醫(yī)療水平，因此老年人口眾多，老齡化程度比較高。據(jù)街道統(tǒng)計(jì)，x街道現(xiàn)有60歲以上老人12158人，其中包括一些空巢、高齡獨(dú)居、失能失智老人。這些老人的子女大多數(shù)在白天忙工作，對(duì)老人的健康、安全問(wèn)題，無(wú)法全盤顧及。不管是高齡獨(dú)居、失能失智的老人，還是大量的普通健康老人，都希望能有更高質(zhì)量、更多樣化的智能化養(yǎng)老服務(wù)。“養(yǎng)老不離家”，在養(yǎng)老的同時(shí)，也能感受到天倫之樂(lè)，是多數(shù)老人的選擇和心愿。

2.社區(qū)居家養(yǎng)老的制度環(huán)境

為了推進(jìn)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，近年來(lái)國(guó)家出臺(tái)了許多扶持政策，國(guó)務(wù)院辦公廳 2019年4月發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見(jiàn)》，對(duì)推進(jìn)社區(qū)、居家、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)三者協(xié)調(diào)發(fā)展提出了具體的要求，這是各地對(duì)居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老一體化發(fā)展進(jìn)行相關(guān)頂層設(shè)計(jì)的主要遵循。作為試驗(yàn)區(qū)，x街道所在的閔行區(qū)設(shè)立了《閔行區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范》。不久上海市根據(jù)自身的情況，于2021年3月正式實(shí)施《上海市養(yǎng)老服務(wù)條例》，其中推出了社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式，要求建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量日常監(jiān)測(cè)機(jī)制；為了構(gòu)建符合上海這一超大城市特點(diǎn)的養(yǎng)老服務(wù)體系，還完善了居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)三者養(yǎng)老服務(wù)的基本內(nèi)容和要求——包括人員任用、機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入條件以及監(jiān)管機(jī)制等。配套出臺(tái)了問(wèn)責(zé)相關(guān)的法規(guī)，給居家養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建提供了法律保障。因?yàn)榫蛹茵B(yǎng)老服務(wù)涉及的主體繁多，職能分配較為復(fù)雜，并且每個(gè)街道或社區(qū)的情況各不相同，需要因地制宜，無(wú)法進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)。但法律制度上對(duì)社會(huì)組織的準(zhǔn)入機(jī)制、評(píng)估考核機(jī)制的科學(xué)性與有效性仍需進(jìn)一步強(qiáng)化。

3.社區(qū)居家養(yǎng)老的社會(huì)環(huán)境

上海市于2021年提出構(gòu)建“15分鐘養(yǎng)老服務(wù)圈”的目標(biāo)，其社區(qū)服務(wù)理念一直走在我國(guó)的前列。近幾年，上海社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)迅速發(fā)展，為老年人提供了近距離護(hù)理服務(wù)和娛樂(lè)鍛煉的活動(dòng)場(chǎng)所。x街道養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施非常豐富，例如老年活動(dòng)室、老年食堂、老年服務(wù)中心、日間護(hù)理中心、以及社區(qū)睦鄰點(diǎn)等。完善的基礎(chǔ)設(shè)施加快了“居家為基礎(chǔ)，社區(qū)為依托，機(jī)構(gòu)為支撐”的養(yǎng)老服務(wù)格局形成，也滿足了老人多層次的需求。x街道非常注重對(duì)老人需求的關(guān)懷，經(jīng)常對(duì)街道內(nèi)老人的養(yǎng)老需求進(jìn)行調(diào)查評(píng)估，開(kāi)展多樣的助老愛(ài)老活動(dòng)；同時(shí)由于上海土著居民居多，鄰里之間也有深厚的鄰里真情，彼此會(huì)相互關(guān)照，形成了強(qiáng)大的養(yǎng)老社會(huì)資本力量。

4.社區(qū)居家養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)環(huán)境

第一，上海市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高。政府和個(gè)人在養(yǎng)老的資金支配上，總體處于我國(guó)屬于較高水平，但也不乏個(gè)別家庭存在經(jīng)濟(jì)困難的問(wèn)題。第二，上海市醫(yī)療資源充沛，各級(jí)街道社區(qū)都建立了自己的醫(yī)療體系，醫(yī)療類的專業(yè)性社會(huì)組織也會(huì)提供家庭醫(yī)生的服務(wù)，確保老人都能得到及時(shí)的醫(yī)療服務(wù)。第三，x街道在很多方面的建設(shè)上，在上海乃至全國(guó)都處于領(lǐng)先位置，加上地處虹橋商務(wù)核心區(qū)；政府在2020年率先在該街道展開(kāi)智能化社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)工作，政府在經(jīng)費(fèi)上大力支持和幫扶。此外，上海作為國(guó)際化都市，科技發(fā)展迅速，數(shù)字化在各生活領(lǐng)域中廣泛運(yùn)用，在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中也引入了不少數(shù)字化技術(shù)，大大提升了服務(wù)的效能，但由于街道內(nèi)不少老人對(duì)數(shù)字化電子產(chǎn)品復(fù)雜的操作難以精通，“不智能的沒(méi)有用，太智能的不會(huì)用”使老人們陷入數(shù)字鴻溝的困境，無(wú)法享受數(shù)字化技術(shù)帶來(lái)的便利。

5.非正式規(guī)則與市民精神

對(duì)于促進(jìn)社區(qū)居民尊老愛(ài)老行為而言，除了法律規(guī)章，道德、行為規(guī)范、社會(huì)標(biāo)桿的塑造具有更廣泛的潛在影響力。合適的文化宣傳、話語(yǔ)引導(dǎo)、社會(huì)氛圍營(yíng)造等，對(duì)于提升社區(qū)居民積極參與養(yǎng)老志愿服務(wù)，改善社區(qū)老年人的養(yǎng)老心理孤獨(dú)感有重要作用。對(duì)社區(qū)強(qiáng)烈的歸屬感和主人翁精神，是公民自發(fā)組織參與志愿服務(wù)行動(dòng)的動(dòng)因，在x街道的養(yǎng)老服務(wù)中，志愿者隊(duì)伍發(fā)揮著巨大的作用。社區(qū)采用類似“時(shí)間銀行”的模式，呼吁居民參與進(jìn)來(lái)，不少街道的居民出于熱心以及被氛圍的感染，積極為老人提供上門幫助、參與社區(qū)助老愛(ài)老活動(dòng)。

6.行為規(guī)則

奧斯特羅姆將行為規(guī)則分為七類，如何組合依案例而變化。在該案例中主要體現(xiàn)出身份規(guī)則、邊界規(guī)則和償付規(guī)則。身份規(guī)則與邊界規(guī)則結(jié)合決定了行動(dòng)者獲得某種身份需要具備的資格、經(jīng)歷的程序、獲得的權(quán)限等，如社會(huì)組織獲得進(jìn)入社區(qū)提供相應(yīng)服務(wù)的資格、服務(wù)的項(xiàng)目范圍；家庭承擔(dān)的成本與獲得的服務(wù)內(nèi)容等。償付規(guī)則規(guī)定行動(dòng)者行為的收益與懲罰。

（二）主體行動(dòng)策略

在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的供給過(guò)程中，政府追求社區(qū)形象的樹(shù)立、養(yǎng)老事業(yè)持續(xù)發(fā)展和社區(qū)內(nèi)秩序穩(wěn)定，通過(guò)建立制度框架秩序化社區(qū)居家養(yǎng)老，并形成居家養(yǎng)老網(wǎng)絡(luò); 社會(huì)組織追求與政府關(guān)系的改善利益以及與政府合作的項(xiàng)目制的資金資源最大化，在此過(guò)程中，對(duì)街道政府的公共政策和監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整; 家庭與老人追求安逸幸福的晚年生活和物美價(jià)廉的養(yǎng)老服務(wù)，通過(guò)志愿參與、需求表達(dá)等影響政府決策。三大主體追求各自目標(biāo)，并在互動(dòng)博弈中達(dá)成統(tǒng)一的目標(biāo): 服務(wù)有效化、規(guī)范化、便捷化。

1.框架與規(guī)則：基層政府的行動(dòng)策略

政府憑借著自身對(duì)資源的掌控，以老年人需求作為邏輯起點(diǎn)，通過(guò)建造基礎(chǔ)設(shè)施，滿足老人吃住的基礎(chǔ)訴求；設(shè)定制度框架，促進(jìn)第三方組織服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化；鏈接協(xié)調(diào)各級(jí)政府、各個(gè)主體間的資源分布，實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的長(zhǎng)效發(fā)展。

（1）需求探測(cè)與分級(jí)。為了解決供需錯(cuò)位的問(wèn)題，x街道辦組織了多次老年人養(yǎng)老需求調(diào)研，上門或電話訪問(wèn)老人，宏觀把握老年人的訴求。街道根據(jù)調(diào)查結(jié)果對(duì)老年人的自理能力分級(jí)分類，例如：完全喪失自理能力的癱瘓老人、殘障老人、孤寡老人等等。將老人的基本需求分門別類，一方面便于統(tǒng)籌，另一方面可以對(duì)有特殊需要的老人給予重視，及時(shí)給予幫助。需求是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的邏輯起點(diǎn)，社區(qū)也將根據(jù)需求來(lái)對(duì)接相應(yīng)的的第三方服務(wù)組織，與下級(jí)社區(qū)進(jìn)行工作部署，與家庭做好溝通交流，搭建起社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的基本框架。

（2）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對(duì)老年人一日三餐、日間照料無(wú)人管轄、老年人獨(dú)居在家內(nèi)心孤獨(dú)等問(wèn)題，考慮到節(jié)約成本以及人力資源，x街道在轄區(qū)內(nèi)各個(gè)社區(qū)建設(shè)老年食堂、日間照料中心、銀齡之家等，將老人集中在一起，便于服務(wù)也降低了成本。截至2021年底，x街道已建2個(gè)長(zhǎng)者食堂、6個(gè)老年日間照料中心、4個(gè)老年示范睦鄰點(diǎn)等，構(gòu)建非正式照料體系，推動(dòng)老年人互助式、居家型養(yǎng)老模式，這拉近了鄰里的距離，讓老人們互幫互助，滿足老人的部分養(yǎng)老需求；同時(shí)針對(duì)社區(qū)中生活自理困難的高齡、獨(dú)居老年人，提供生活幫扶、復(fù)健護(hù)理、精神慰藉等日間托養(yǎng)服務(wù)。

（3）資源共享。面對(duì)多方提供的資源，街道政府人員起到了資源鏈條的作用。他們領(lǐng)會(huì)上級(jí)政府的政策精神，并向下級(jí)政府傳達(dá)指令；聯(lián)系街道每一個(gè)家庭的養(yǎng)老需求與能力，將街道內(nèi)待養(yǎng)老人的情況、志愿者情況等形成信息庫(kù)，鏈接到各級(jí)政府以及家庭和社會(huì)組織；面對(duì)紛繁的社會(huì)組織資源，要根據(jù)需求，兼顧成本與效率的基礎(chǔ)上精準(zhǔn)匹配，將各個(gè)社區(qū)與社會(huì)組織串聯(lián)起來(lái)；在街道下屬的各個(gè)社區(qū)內(nèi)，要將社區(qū)的資源并聯(lián)起來(lái)，調(diào)配各社區(qū)的資金資源、志愿者資源等等，做到資源的平衡與高效利用。最終通過(guò)街道的層層鏈接，形成一張上級(jí)政府資源、社會(huì)組織資源、家庭資源、志愿服務(wù)者資源的一張資源網(wǎng)絡(luò)圖。

（4）劃定邊界。劃定邊界包含兩層意思。第一，對(duì)家庭、社區(qū)、社會(huì)組織的職責(zé)范圍和服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。通過(guò)系列法律法規(guī)并結(jié)合社區(qū)的具體情況，將社會(huì)組織提供的服務(wù)限定在數(shù)字技術(shù)支持、匹配社會(huì)工作者與家庭等方面。家庭需要承擔(dān)合理的想要獲得服務(wù)需要承擔(dān)合理的費(fèi)用，同時(shí)要求個(gè)人積極參與志愿服務(wù)與學(xué)習(xí)照顧老人的知識(shí)與技能。社區(qū)則需要對(duì)轄區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行運(yùn)營(yíng)與管理，招募志愿者隊(duì)伍等，將提供服務(wù)者與家庭進(jìn)行快速匹配。第二，對(duì)第三方社會(huì)組織提供服務(wù)的資格與能力進(jìn)行限定，設(shè)置第三方社會(huì)組織的準(zhǔn)入門檻。第三方組織提供的服務(wù)一定是老年人切實(shí)需要并可以運(yùn)用的，同時(shí)考慮該社會(huì)組織的信譽(yù)能力等等，通過(guò)招標(biāo)等方式，綜合考慮成本與效率，確定提供服務(wù)的第三方社會(huì)組織，堅(jiān)決杜絕官員與社會(huì)組織領(lǐng)導(dǎo)者共謀行為的出現(xiàn)。

（5）監(jiān)管評(píng)估。對(duì)于第三方社會(huì)組織、社會(huì)工作者提供服務(wù)質(zhì)量的保障，政府一方面建立了監(jiān)管機(jī)制，落實(shí)長(zhǎng)效管理，老齡辦定期開(kāi)展監(jiān)督檢查，充分發(fā)揮監(jiān)督職能，深入基層，近距離了解掌握標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施情況。另一方面，政府出臺(tái)了《閔行區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范》《閔行區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)管理規(guī)范》地方標(biāo)準(zhǔn)，街道按照標(biāo)準(zhǔn)主動(dòng)對(duì)第三方社會(huì)組織進(jìn)行培訓(xùn)。培訓(xùn)起到事前預(yù)防的效果，不定期抽查，落實(shí)了事中監(jiān)督；事后，有專業(yè)的第三方評(píng)估組織對(duì)服務(wù)成果進(jìn)行事后驗(yàn)收整改；最終形成了一個(gè)全過(guò)程全方位的監(jiān)管體系。

2.創(chuàng)新與約束：社會(huì)組織的行動(dòng)策略

面對(duì)政府的準(zhǔn)入門檻、運(yùn)行框架與監(jiān)管，社會(huì)組織為了獲得政府的信任與資源，積極開(kāi)展技術(shù)革新，對(duì)數(shù)字化產(chǎn)品進(jìn)行適老化改造，運(yùn)用平臺(tái)將信息匹配，同時(shí)主動(dòng)對(duì)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，提升服務(wù)質(zhì)量。

（1）技術(shù)創(chuàng)新。為了匹配老年人的切實(shí)需要，迎合社區(qū)居家養(yǎng)老對(duì)數(shù)字化技術(shù)的需求，第三方社會(huì)組織對(duì)一些智能化產(chǎn)品進(jìn)行了適老化改造，方便了老年人的操作使用，并且具有廣泛的適用性。數(shù)字化第三方社會(huì)組織運(yùn)營(yíng)著社區(qū)的互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，該系統(tǒng)的終端連接到每一個(gè)老人的家中的設(shè)備，例如老人手上的腕表檢測(cè)心率并預(yù)警老人摔倒，還有燃?xì)饩瘓?bào)設(shè)備、門鎖警報(bào)設(shè)備等等。傻瓜式操作，切實(shí)有效。

（2）信息匹配。社會(huì)組織主動(dòng)對(duì)社會(huì)工作者的能力進(jìn)行界定和培訓(xùn)。社會(huì)組織在數(shù)字平臺(tái)上掌握了大量的社會(huì)工作者資源，只要老人提出日間照料或是上門清潔等服務(wù)需求時(shí)，就會(huì)立刻將需求匹配到相應(yīng)的服務(wù)者。因此第三方組織運(yùn)營(yíng)的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)是信息交換的中心，社會(huì)組織需要將信息進(jìn)行快速精準(zhǔn)的匹配。

（3）界定標(biāo)準(zhǔn)。為了達(dá)到政府對(duì)服務(wù)質(zhì)量的要求，謀求和政府長(zhǎng)期合作的機(jī)會(huì)，社會(huì)組織主動(dòng)對(duì)社會(huì)工作者的能力進(jìn)行界定和培訓(xùn)。由于社會(huì)工作者服務(wù)技能層次不齊，社會(huì)組織為了保證服務(wù)質(zhì)量，一方面主動(dòng)對(duì)標(biāo)，自警自省，不斷提升為老服務(wù)滿意度，通過(guò)主動(dòng)開(kāi)展培訓(xùn)，定期進(jìn)行內(nèi)部考核，以及老人打分等措施，提高工作者服務(wù)能力，保障服務(wù)的質(zhì)量。

3.志愿與職責(zé)：個(gè)人與家庭的行動(dòng)策略

隨著社會(huì)發(fā)展，人均收入水平的普遍大幅提高，家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)功能得到了強(qiáng)化。而且家人在對(duì)老人的情感、心理關(guān)懷上發(fā)揮不可替代的作用。因此家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)不可舍棄。

（1）經(jīng)濟(jì)投入與家庭關(guān)懷。由于子女?dāng)?shù)量的減少，家庭無(wú)法承擔(dān)太多的生活照料職責(zé)。但隨著我國(guó)整體富裕水平的上升，很多家庭的經(jīng)濟(jì)能力有了一定的提高。因此在政府主導(dǎo)養(yǎng)老職責(zé)的同時(shí)，家庭需要承擔(dān)一定的經(jīng)濟(jì)成本，但考慮到家庭狀況的的差異，基本的服務(wù)只需要家庭投入很少的成本，作為社區(qū)和社會(huì)組織的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，如果需要額外服務(wù)，則需要家庭投入更多的費(fèi)用。家庭作為和老人有血緣關(guān)系的，老人最親近和信任的人，需要對(duì)老人多給予一些精神上的關(guān)懷，有時(shí)間多陪伴老人，對(duì)他們進(jìn)行情感關(guān)懷與心理溝通。

（2）志愿服務(wù)活動(dòng)。社區(qū)內(nèi)鄰里情誼濃厚，社區(qū)也會(huì)舉辦系列助老愛(ài)老的活動(dòng)，社區(qū)時(shí)間銀行的模式，吸引了不少人來(lái)參加，此類活動(dòng)依托的是社區(qū)的社會(huì)資本與情感聯(lián)系，所以以中老年人居多。家庭可以通過(guò)此類活動(dòng)了解家中老人在社區(qū)獲得的養(yǎng)老服務(wù)情況，發(fā)現(xiàn)其中的問(wèn)題并提出意見(jiàn)；還可以借此機(jī)會(huì)學(xué)習(xí)贍養(yǎng)老人的知識(shí)與技能。

（三）相互作用機(jī)制及效果

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)錨定老年人的需求基礎(chǔ)，主要提供三類服務(wù)。第一，提供必需的生活服務(wù)；第二，提供及時(shí)有效的醫(yī)療服務(wù)，第三，提供豐富老年生活的娛樂(lè)休閑服務(wù)，從而將社區(qū)建造成一個(gè)沒(méi)有圍墻的養(yǎng)老院。

其中政府作為框架和規(guī)則的制定者，統(tǒng)籌著社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的各個(gè)主體，也統(tǒng)籌安排轄區(qū)內(nèi)各個(gè)社區(qū)的資源分配。通過(guò)在社區(qū)內(nèi)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，供老人們進(jìn)行醫(yī)療、飲食和娛樂(lè)。為了提供更加個(gè)性化和便捷的服務(wù)，通過(guò)了解各老人的居家養(yǎng)老需求，形成數(shù)據(jù)庫(kù)在數(shù)字化平臺(tái)供各主體間共享，第三方社會(huì)組織負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)維護(hù)平臺(tái)，上傳養(yǎng)老服務(wù)提供者的資源到該平臺(tái)上，在老人提出需求后，迅速進(jìn)行服務(wù)者與被服務(wù)者的匹配。社會(huì)組織為了達(dá)到社區(qū)要求，進(jìn)行科技創(chuàng)新以及適老化改造，各個(gè)老人家中的智能電子設(shè)備鏈接到數(shù)字平臺(tái)上，用科技監(jiān)控著老人的健康安全，在出現(xiàn)意外和異常時(shí)，及時(shí)通知醫(yī)療機(jī)構(gòu)和家庭成員，供其參考做出決策和反應(yīng)。在政府主導(dǎo)養(yǎng)老職責(zé)的情況下，家庭撫養(yǎng)壓力大大降低，家庭更多的是需要對(duì)老人承擔(dān)精神關(guān)懷與心理照顧職責(zé)。

為了進(jìn)一步優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量，謀求長(zhǎng)期發(fā)展。政府制定了系列制度與規(guī)則，進(jìn)行全方位多角度的監(jiān)督評(píng)估。社會(huì)組織積極配合自查自糾，開(kāi)展自我培訓(xùn)與自我監(jiān)督，謀求與政府的長(zhǎng)期合作與資源。家庭可以通過(guò)做志愿者，參與社區(qū)愛(ài)老敬老的活動(dòng)，考量社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)水平與質(zhì)量，也可以根據(jù)自身情況，由此判斷是否愿意為此付出一定的經(jīng)濟(jì)成本和付出成本的多少。

x街道的政府、第三方社會(huì)組織與家庭從而形成了良性的互動(dòng)，構(gòu)建了一個(gè)“一個(gè)中心、多元主體、全面覆蓋與層層遞進(jìn)”的智能化“15分鐘養(yǎng)老服務(wù)圈”（見(jiàn)圖4）。其中數(shù)字化平臺(tái)是三者聯(lián)系的樞紐，該平臺(tái)以老人的養(yǎng)老服務(wù)需求為基礎(chǔ)，通過(guò)各種終端儀器獲取老人的需求，經(jīng)過(guò)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)傳輸給社區(qū)這一現(xiàn)實(shí)主體，面向老人提供精準(zhǔn)、豐富的養(yǎng)老服務(wù)，使得服務(wù)者與被服務(wù)者都能感受到數(shù)字化技術(shù)帶來(lái)的便利。簡(jiǎn)言之，數(shù)字平臺(tái)通過(guò)使用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)，有效地整合了社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)資源，并使參與養(yǎng)老服務(wù)的各個(gè)主體密切聯(lián)系，使養(yǎng)老服務(wù)智能化、連續(xù)化、標(biāo)準(zhǔn)化。

圖4 政府、社會(huì)組織、個(gè)人與家庭三方互動(dòng)關(guān)系圖

五、總結(jié)與評(píng)述

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建要以老人的需求為第一前提，按需供給，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的精準(zhǔn)化與人性化，與傳統(tǒng)養(yǎng)老服務(wù)的不同之處也在于此。將數(shù)字化作為一種手段，對(duì)資源實(shí)現(xiàn)更科學(xué)地配置。多方主體基于不同的目標(biāo)，在其中進(jìn)行互動(dòng)協(xié)調(diào)，從而取得良好效果，是非常復(fù)雜的過(guò)程。在x街道的案例中可以總結(jié)出幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。

第一，政府必須發(fā)揮主導(dǎo)作用，做好基礎(chǔ)設(shè)施與運(yùn)行機(jī)制建設(shè)。構(gòu)建多重主體參與的居家養(yǎng)老服務(wù)體系，要堅(jiān)持以人為本的根本原則。這不僅需要政府建設(shè)基礎(chǔ)的公共設(shè)施，還需要能整體且精準(zhǔn)地把握老人的需求，構(gòu)建系統(tǒng)化的數(shù)據(jù)庫(kù)。搭建一個(gè)成熟完善的技術(shù)平臺(tái)，是構(gòu)建智慧居家養(yǎng)老服務(wù)的重要前提。基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)據(jù)庫(kù)的建立，僅僅依賴政府的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，通過(guò)協(xié)調(diào)個(gè)人、市場(chǎng)、社會(huì)等多方主體，運(yùn)用多重手段實(shí)現(xiàn)協(xié)同合作，并明晰權(quán)責(zé)分工。

第二，需要重視需求、政策、社會(huì)與技術(shù)四大要點(diǎn)。尊重老人的想法，通過(guò)大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)預(yù)測(cè)老人的真實(shí)想法與需求，鼓勵(lì)老人積極主動(dòng)地參與社會(huì)生活；政府要?jiǎng)?chuàng)造有利于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的政策環(huán)境；鼓勵(lì)多重社會(huì)力量參與進(jìn)來(lái)，將他們的力量反向輸出到社會(huì)需要的地方；研究養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的技術(shù)與產(chǎn)品，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)手段“發(fā)現(xiàn)需求—傳遞需求—分析需求—回應(yīng)需求”。

第三，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建需要層層遞進(jìn)，不能一蹴而就。首先，要形成數(shù)字化、智能化社區(qū)居家養(yǎng)老的理念，讓老人們享受多方主體參與、科技養(yǎng)老的便利，逐漸增加大家對(duì)這種養(yǎng)老模式的接受與認(rèn)可；其次，從政策層面完善該體系的構(gòu)建，使得該體系更加具體化、專業(yè)化、法治化；然后，建設(shè)所需的基礎(chǔ)設(shè)施與技術(shù)平臺(tái)；最后，完善各項(xiàng)運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建成熟的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式。

本研究也是存在一定的缺陷的。數(shù)字化居家養(yǎng)老服務(wù)在提供的內(nèi)容和主體上，都是多層次多維度的，難以簡(jiǎn)單概括，多元主體的互動(dòng)也是一個(gè)非常復(fù)雜的過(guò)程，該研究?jī)H從多中心視角切入，分析幾個(gè)主體的互動(dòng)行為，不夠全面。