“放水養魚”與地方財政解困
——基于“減稅降費”的政策效應分析

□ 李麗 竇一凡

一、引言

為了緩解經濟壓力，我國出臺了一系列“減稅降費”措施。該政策主要是通過降低地方政府的稅收收入，達到提高企業效益和激發市場活力的效果，進而推動國內經濟增長。自“減稅降費”政策實施以來，以減稅為導向的增值稅改革累計減稅已經突破到2021年的20萬億元，減稅效果極其顯著。表面上來看，“減稅降費”雖然削弱了地方政府當期財政收入，但是實際上短期稅收的降低換來了經濟增長和后續財政收入的增加。

雖然“減稅降費”有效地降低企業經濟負擔，保證企業經濟穩定，有利于提高制造業研發水平，為產業鏈、供應鏈的穩定發展起到“保駕護航”的作用，但是地方財政可持續性受到了一定的威脅。因此，為了兼顧“減稅降費”與穩定地方財力，中央著力不斷完善“減稅降費”政策體系和現代財政體制，且不斷加大對經濟困難地區、欠發達地區轉移支付力度，緩解“減稅降費”帶來的地方財政壓力，保障地方財政平穩高效運行。面對百年未有之大變局，如何在通過政府收入的“減法”來實現企業效益的“加法”和市場活力的“乘法”的同時，保障地方財政可持續性，是當前亟待解決的實踐課題。

迄今為止，我國“減稅降費”政策已進入制度化常態化階段。那么，政策內容的不斷完善能否降低對地方財政自給能力的負面影響？如果成立，那么在產業結構不同的各個地區的政策效應是否相同？另外，在“減稅降費”政策下推動產業結構升級促進財政自給能力的提高的同時能否促進鄰近地區的財政自給能力的提高？基于此，本文通過構建雙重差分模型，研究“減稅降費”政策對地方財政解困的影響。這不僅有利于破解“減稅降費”與地方財政矛盾困局，還有利于推動我國經濟高質量發展。

二、文獻綜述

（一）“減稅降費”對地方政府財政壓力的影響

國內一些學者研究發現，“減稅降費”政策會在一定程度上加劇地方政府財政壓力。李明（2020）認為，地方政府稅收收入因為“減稅降費”的實施而降低，在地方政府剛性支出不變的條件下，稅收收入的降低必定會加大地方財政壓力。馬駿（2020）也持有相同觀點，認為“減稅降費”直接導致政府財政赤字規模擴大，于是政府一定會發行大量地方債券來緩減財政壓力。但是，大量地方債券的發行會使地方債風險增大，威脅到地方財政水平的穩定性。另外，國內一些學者通過實證研究發現，地方財政可持續性也會因為“減稅降費”政策壓減地方政府的稅收收入而降低（鄧曉蘭（2017）；郭慶旺（2019）；李戎（2018）；劉安長（2019）；葉青（2019）；張斌（2019）；汪曉文（2020））。席位群（2022）等認為減稅降費政策的實施對地方財政收入增長具有明顯的抑制作用。但也有部分國外學者認為，“減稅降費”旨在激發市場活力和推動經濟增長，雖然短時期內會削減地方政府稅收收入，但長期看來，隨著國內經濟總量的提升，前期削減的稅收收入會得到彌補，并不會造成長期的財政壓力（Niepelt（2005）；Adkisson 和Mohammed（2014））。

綜上所述，短期內“減稅降費”政策實現“放水養魚”的同時，使得地方政府財政壓力的加大。換而言之，“減稅降費”政策的實施，導致地方政府收入慢、支出壓力大。但是，目前的已有研究缺乏對“減稅降費”是否會帶來后續財政收入的增加的探討。因此，本文從長期政策實施角度研究隨著政策內容的不斷完善，“減稅降費”對地方財政自給能力造成的負面影響大小能否減弱。

（二）“減稅降費”對地方產業結構的影響

合理、自洽的“減稅降費”政策能夠推動供給水平的提高，激發市場活力，有利于實現產業結構升級，從而推動國內經濟增長（Ngai和Pissarides（2007）；McMillan和Rodrik（2014）；Lin（2011））。李紫薇（2021）等認為“減稅降費”政策的實施有助于推動產業結構升級。韋菲（2022）在“減稅降費”政策實施的背景下，研究發現“減稅降費”下產業結構升級與地方稅收收入呈現了良性循環。

結合全國實際情況，“減稅降費”政策規模的不斷擴大，從微觀主體稅負來看，各行業企業均實現了“只減不增”。企業稅負的降低，有助于企業進行自主研發，推動產業向高技術含量、高附加值增長邁進，有利于推動產業結構升級。但是，目前文獻缺乏研究某省份的產業結構升級能否有助于推動鄰近省份的產業結構升級，從而推動鄰近省份的經濟增長。因此，本文從空間溢出效應的角度，研究“減稅降費”政策下產業結構升級是否存在空間溢出效應，從而實現“先富帶動后富”。

（三）總結述評

縱觀既有文獻可以看出，經濟學者對“減稅降費”的關注更多側重于短期內對地方政府財政收入帶來的影響，對“減稅降費”的長期運行政策效應的關注相對薄弱。所以，從長期制度建設角度討論“減稅降費”是否能推動省級財政解困顯得迫切且亟需。據此，本文從政策效應分析角度入手，探討“減稅降費”背景下對省級財政解困的對策研究。相較于既有文獻，本文的邊際貢獻在于：第一，根據“減稅降費”政策長效激勵的特點，本文構建滯后效應模型，分析“減稅降費”的政策滯后效應。第二，考慮到中國各地區經濟水平和產業結構不同的特點，本文分別檢驗“減稅降費”政策在中國東部、中部和西部地區不同的政策效應。第三，本文構建空間溢出效應模型，分析“減稅降費”下產業結構的升級對各省份財政解困是否存在空間溢出效應。第四，基于研究結論，為破解“減稅降費”與地方財政矛盾困局，推動我國經濟高質量發展提供政策建議。

三、政策背景與研究假設

（一）政策背景

考慮到該政策在不同時期的表現形式與政策強度不同的原因，為了能夠把握“減稅降費”政策各個時期的政策效應，梳理各時期“減稅降費”政策內容是十分必要的。結合減稅降費政策庫、中國政府工作報告、中國稅務網，2012年以來減稅降費政策發展階段主要可以分為以下三個階段：第一階段是2012～2015年，漸進式擴圍階段；第二階段是2016～2018年，走向深化階段；第三階段是2019年至今，制度常態化階段。

2019年政府工作報告使用“普惠性減稅與結構性減稅并舉”的政策論斷，并在2022年提出“堅持階段性措施和制度性安排相結合，減稅與退稅并舉”，全面體現出減稅降費涉及面廣、政策力度大的特點。雖然“減稅降費”政策內容的不斷改善有利于實現供給側結構性改革的政策目標，但是地方政府面臨著財政壓力空前上升的挑戰。具體減稅降費相關措施見表1。

表1 2012-2022年“減稅降費”政策相關措施

（二）研究假設

1.短期和長期效應

阿格尼絲·貝納西-奎里等（2015）認為結構改革對經濟增長在短期產生負作用，長期才產生正作用。短期內，從政府和市場關系的角度來看，政府通過擴大行政事業性收費免征范圍、降低小微企業稅負等措施以放松對市場的管制，有效促進企業市場競爭，進而擴大市場需求，激發市場活力，促進地方經濟發展。但是，對于政府而言，在剛性支出不變的條件下，政府收入由于增值稅率下調而減少，這無疑擴大了政府的財政缺口，從而加大政府財政的壓力。為了在短期內彌補財政缺口，政府就通過發放地方政府債券進行融資，這將導致地方債發行量不斷擴張，進而引發地方債風險，不利于地方財政解困的實現。其短期效應如圖1所示。

圖1 短期效應

雖然“減稅降費”實施期間政府會“拉緊褲腰帶過日子”，政府的稅收收入會被壓減并降低相關財政支出，但最終會換來更多的收入。“減稅降費”政策大力下調企業資本的稅負水平，使得市場投資、需求和供給總量不斷增加，從而推動企業收入的增加，以及稅基的擴大。最后，新增市場主體所納的稅收收入超過當期所減的稅收。因此，長期來看，“減稅降費”政策對地方財政自給能力的消極影響程度會降低，有利于實現地方財政解困。其長期效應如圖2所示。

結合上述理論分析，本文提出以下假設：

H1：短期來看，減稅降費將會抑制地方財政解困。

H2：長期來看，隨著稅基的擴大，減稅降費對地方財政解困產生的消極影響會降低。

2.異質性分析

雖然“減稅降費”政策的實施會在短期內對地方財政自給能力造成一定的負面影響，但考慮到中國各地區經濟水平和產業結構不一的特點，“減稅降費”政策對各地區財政自給能力會產生不同程度的負面影響。據經濟日報報道，制造業已經成為減稅降費的最大受益者，而大多數制造業企業主要分布在東部地區，正是因為“減稅降費”政策實施使得制造業企業所繳增值稅費用降低，導致地方政府稅收收入下降，進而加大地方財政解困的難度。

雖然制造業企業主要分布在我國東部地區，但是考慮到我國西部地區整體經濟發展水平不高，地方政府財政長期處于“吃緊”狀態，隨著稅負下調力度的不斷加大，使得西部地區地方政府財政壓力不斷擴大。因此，結合我國各地區經濟水平、產業結構不一的特點，“減稅降費”政策對各個地區的地方財政自給能力會造成不同程度的影響。其異質性分析如圖3所示。

圖3 異質性分析

結合上述分析，提出假設3：

H3：“減稅降費”政策對地方財政自給能力造成的負面影響主要集中在東部和西部地區。

3.空間溢出效應

當某個地區受到外部因素沖擊時，其所受到的影響會對空間內其他地區產生一定的溢出效應。其中，一個地區為了能夠適應新的經濟環境，該地區就會改變自身的產業機構。除了該地區產業結構的升級能夠推動本地區的經濟增長之外，還會推動同一空間內的其他地區的經濟增長。馮采等（2020）研究發現，產業結構升級有利于推動地方財政收入和經濟增長。另外，李紫薇（2021）等認為“減稅降費”政策的實施有助于推動產業結構升級。所以，某省份產業結構的升級除了提高本省財政自給能力，還會推動鄰近省份財政自給能力的提高。其空間溢出效應分析如圖4所示。

圖4 空間溢出效應分析

結合上述分析，提出假設4：

H4：產業結構升級對財政自給能力存在正的空間溢出效應，某省份產業結構的升級有助于鄰近省份財政自給能力的提升。

四、研究方法與變量說明

（一）模型設定

1.基準檢驗

在前述理論分析基礎上，構建模型（1）

其中，FPi,t為各個地區不同時期的地方財政自給能力；didi,t為各個地區不同時期的政策效應虛擬變量；X為控制變量；provincei是地區固定效應，vt是時間固定效應，用以控制國家政策環境、經濟趨勢等導致地方財政自給能力的宏觀趨同效應。α是模型的常數項，εi,t為隨機誤差項。

2.動態效應檢驗

為了更好地檢驗“減稅降費”政策的動態效應，本文在式（1）的基礎上，將“減稅降費”政策實施虛擬變量分解為8個“年度政策實施”虛擬變量didi,tk（k=2013,2014…,2021），如果i省在t年實施了“減稅降費”政策，且k=t，則取值為1，否則取值為0。

3.滯后效應檢驗

“減稅降費”政策作為長效機制，政策效果不僅僅局限于當年，對此后若干年省份財政自給能力仍存在一定影響，即存在滯后效應。為此，建立模型（3）：

4.異質性分析檢驗

“減稅降費”主要是降低企業繳付增值稅以降低企業的財政壓力，而制造業企業是“減稅降費”政策改革中的最大受益者。根據我國制造業企業分布情況，將省份根據東部、中部、西部三個地區，對模型（1）進行異質性分析檢驗。

5.空間效應檢驗

鑒于財政自給能力、產業結構的空間自相關性，以及中國經濟發展過程中表現出的跨地域合作的典型化事實，本文認為地區財政自給能力不僅受到鄰近地區財政自給能力的影響，還可能受到鄰近地區產業結構的影響。為此，建立模型（4）

其中，structurei,t為產業結構變量，由第三產業增加值與第二產業增加值的比值衡量。

（二）變量選取與數據來源

解釋變量：didi,t為“減稅降費”政策實施虛擬變量，如果i省（市、自治區）在t年實行了“減稅降費”政策，則取值為1，否則為0，其系數β1的數量大小和顯著性是實證分析關注的重點。

被解釋變量：選取財政收入與財政支出的比值衡量財政自給能力。本文用省級財政收入與支出的比值來度量省級財政困難程度，這一指標值越小，表明該省財政自給能力越差，財政困難程度越高。

控制變量：為控制其他因素對地方財政自給能力的影響，本文將控制以下變量。（1）人均GDP的對數值，經濟發展水平越高的省（市、自治區）的財政自給能力越強，更有助于實現財政解困；（2）第一產業增加值占GDP比重對產業結構差異進行控制；（3）固定資產投資占GDP比重，該指標反映了地方政府的投資需求；（4）由于公共財政預算收入與政府工作人員的主觀努力程度具有直接關系，因此本文引入“財政努力程度”1財政努力程度等于實際財政收入與理論財政收入的比值。就理論財政收入而言，本文參照Bahl（1971）[19]運用預期財政收入估計理論財力的研究思路，利用尹恒等（2009）[20]的理論財政收入預測模型，構建如下模型對預期財政收入進行估算：lnreven ueit=δ+γ1lngdpit+γ2lnprimaryit+γ3lnsecondaryit+μ，其中lnrevenueit，為各縣本級財政收入的對數值；解釋變量lngdpit、lnprimaryit、lnsecondaryit分別表示各縣GDP的對數值、第一產業增加值占GDP比重及第二產業增加值占GDP比重。對其所造成的影響進行控制；（5）對外開放程度，使用地區進出口貿易總額的對數值進行度量，對外開放程度較高的地區更加依賴進出口活動，地區經濟發展受到相應限制，進而不利于地區財政解困；（6）財政赤字，通過一般性財政預算支出與一般性財政預算收入的差值占GDP的比重進行反映，財政赤字規模越大，則會影響財政解困的實現。

本文選擇2012～2021年全國31個省市自治區相關財政數據。回歸所用數據，主要來源于《中國統計年鑒》、《中國財政年鑒》、中國地方政府債務信息公開平臺等。

五、結果分析

（一）基準回歸結果分析

混合回歸、固定效應、隨機效應這三種模型均能作為實證研究模型，為了篩選出一個更適合本文研究政策效應的模型，本文通過豪森曼檢驗和F檢驗來篩選模型。在1%顯著性水平下，豪森曼檢驗結果顯示，固定效應模型優于隨機效應模型；F檢驗結果顯示，固定效應模型優于混合回歸模型。因此，本文選擇固定效應模型來進行實證研究。檢驗結果如表1所示。

表1 模型篩選

首先對基準模型（1）進行回歸檢驗。考慮到模型中可能會存在異方差及自相關問題的原因，本文為了提高模型的估計準確性，在最小二乘法的基礎上加入穩健標準誤。回歸結果如表2所示。

由表2得知，核心解釋變量“減稅降費”政策實施的虛擬變量didi,t，在1%的水平上顯著為負，表明“減稅降費”政策加劇了地方財政困難程度。因此，短期內“減稅降費”政策對地方財政解困存在消極政策效應，從而驗證H1假設。

表2 基準回歸與穩健性檢驗

（二）穩健性檢驗

1.安慰劑檢驗

為檢驗“減稅降費”政策對地方財政自給能力的影響是否由其他因素引起，本文通過隨機改變實驗組個體與政策沖擊時間的方式來驗證模型回歸結果是否穩健。進行1000次重復回歸的安慰劑檢驗結果可知（如圖5所示），隨機生成的估計系數近似于均值為0的正態分布，且絕大部分系數的p值大于0.1，說明前面的實證結果穩健，“減稅降費”政策的實施加劇了地方財政困難程度。

圖5 安慰劑檢驗

2.變更被解釋變量

為了保證基準回歸的可靠性，本文變更被解釋變量來進行穩健性檢驗，如表2第（3）列所示，選取財政壓力（czyl）作為財政自給能力（FP）的替代變量；從檢驗結果看，核心解釋變量均在1%水平顯著為正，即“減稅降費”政策實施加劇了政府財政壓力，惡化地方財政困難程度；另外，還選取政策虛擬變量didi,t的滯后一期作為工具變量，如表2第（5）列所示。從檢驗結果看，工具變量L.did的估計系數在1%水平上顯著為負，說明“減稅降費”政策實施加劇了地方財政困難程度的結論是穩健的。

六、進一步分析

（一）動態效應檢驗

為了更好地檢驗“減稅降費”政策的動態效應，本文在式（1）的基礎上，將“減稅降費”政策實施虛擬變量分解為9個“年度政策實施”虛擬變量didi,tk（k=2013,2014…,2021），如果i省在t年實施了“減稅降費”政策，且k=t，則取值為1，否則取值為0。由于2012年為“減稅降費”政策元年，大部分省市行政區還沒有全面實施此項政策，不具備考察價值，故剔除“2012年度政策實施”虛擬變量。動態效應檢驗結果如圖6所示。

圖6 “減稅降費”政策實施的動態效應

圖6的動態效應檢驗結果顯示，2015～2021年間的“年度政策實施”虛擬變量在1%的水平上顯著為負。上述結果表明，“減稅降費”不僅沒有促進地方財政自給能力的提高，反而增加了省級財政困難程度，與式（1）所得一致。除此之外，從圖6可以發現，2013～2020年的“年度政策實施”虛擬變量的系數逐年降低。可能原因是，2012-2020年“減稅降費”相關政策內容大多關注于如何降低企業壓力，激發市場活力，而較少關注在實現“放水養魚”效應的同時保障地方財政的平穩運行。另外，值得注意的是，“年度政策實施”虛擬變量系數在2020年時達到最低點。結合2020年全國實際情況，本文認為上述結果可能與2020年中國爆發新冠肺炎疫情相關。

為了驗證這一假設，本文在式（1）的基礎上引入“新冠肺炎疫情”虛擬變量（COVID-19i,tk）與“政策實施”虛擬變量（didi,tk）的交叉項，對其共同效應進行了評估。其中，當t=2020時，“新冠肺炎疫情”虛擬變量賦值為1，否則取值為0，相應的計量模型如下：

根據表3顯示的回歸結果，“減稅降費”政策實施虛擬變量在1%的水平上仍然顯著為負，并且“新冠肺炎疫情”虛擬變量（COVID-19i,tk）與“政策實施”虛擬變量（didi,tk）的交叉項在5%的水平上顯著為負。上述結果表明，全國新冠肺炎疫情的爆發，再一次地加大了地方財政解困的困難程度。

表3 新冠肺炎疫情下“減稅降費”政策效應

（二）滯后效應檢驗

表4中為模型（3）的檢驗結果，did的系數值由負轉正，表明“減稅降費”政策對地方財政自給能力的消極影響逐漸減弱。究其原因，隨著“減稅降費”政策的長期實施，中小企業的收入逐漸擴大，與此同時稅基也不斷擴大。雖然增值稅率有所下調，但是隨著稅基的擴大，地方政府新增的稅收收入已經超過所減的稅收。因此，隨著長期內“減稅降費”政策規模的不斷擴大改善，“減稅降費”的政策效應逐漸從消極效應轉變為積極效應，從而驗證H2假設。

表4 滯后效應檢驗

（三）異質性分析

為了檢驗“減稅降費”政策對地方財政自給能力的政策效應在不同地區的異質性，本文將31個省市自治區劃分為東部地區、中部地區和西部地區進行異質性檢驗，東部地區包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南等11個省；中部地區包括山西、內蒙古、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、廣西等10個省；西部地區包括四川、重慶、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆等10個省。表5中回歸結果分別呈現了“減稅降費”政策在東部、中部和西部地區的不同政策效應。

表5 異質性檢驗

總體來看，“減稅降費”政策虛擬變量的系數均顯著為負，與上文基準模型檢驗結果相呼應，進一步證明了“減稅降費”政策的實施在短期內會降低地方財政自給能力。

分地區來看，東部地區的核心解釋變量系數的絕對值最大。可能的原因是，隨著“減稅降費”政策加大對增值稅稅率的下調力度，制造業成為了最大受益者，中國東部地區是制造業的“主力軍”。因此，東部地區的財政自給能力受到“減稅降費”政策消極影響程度最大。另外，西部地區經濟整體發展水平不高，因此“減稅降費”政策的實施對西部地區財政自給能力也產生了較大的消極影響。

（四）空間效應檢驗

在高質量發展中促進共同富裕的背景下，地區之間的經濟相關性隨著時代的更替而越來越緊密，地區與地區之間的溢出效應逐漸顯現。一個地區的產業結構升級可能會推動其他地區產業結構的升級，從而推動經濟增長，產生空間自相關。

首先，本文利用各省份的經緯度以及人均GDP的差額構造經濟地理權重舉證。其次，采用莫蘭指數雙邊檢驗方法，判斷產業機構、地方財政自給能力是否存在空間自相關。通過檢驗得知，產業結構的莫蘭指數為0.339，p值通過了1%的顯著性檢驗，拒絕“無空間自相關”的原假設，即認為存在空間自相關。

通過對模型（4）進行空間計量分析，由表6可以發現，產業結構對財政自給能力影響的直接效應、間接效應及總效應均顯著為正，這表明，本地區產業結構升級會促進本地區財政自給能力的提升。另外，與本地區鄰近地區的產業結構升級也有助于提升本地區的財政自給能力。換言之，產業結構的升級不僅會提升本地區的財政自給能力，也有助于提升鄰近地區的財政自給能力，即產業結構升級存在空間溢出效應。

表6 產業結構空間溢出效應檢驗

七、結論與建議

（一）結論

本文以2012～2021年中國31個省級財政數據為樣本，通過構建雙重差分模型與空間計量模型，考察了“減稅降費”對地方財政解困的影響。研究結果發現：（1）短期內，“減稅降費”政策會降低地方財政自給能力，加大地方財政解困的困難程度，上述結論通過穩健性檢驗。（2）隨著長期內“減稅降費”政策規模的不斷擴大，“減稅降費”的政策效應逐漸從消極轉變為積極效應。（3）通過異質性分析發現，“減稅降費”政策對地方財政自給能力產生的負面影響主要集中在東部和西部地區。（4）通過空間溢出效應分析，發現產業結構的升級不僅會提升本地區的財政自給能力，也有助于提升鄰近地區的財政自給能力。

（二）建議

結合本文實證研究結論和國內各地方財政水平現狀，提出以下幾點建議：

（1）政策的完善應兼顧地方經濟增長和政府財政收入的情況。由于“減稅降費”具有政策滯后效應，前期可以利用企業收入的增加來擴大稅基，后期政府就可以利用經濟增長的部分填補財政缺口。這樣就能保證地方經濟和財政收入同時增長，還能促進經濟和財政之間的良性循環。雖然目前“減稅降費”仍然對地方政府財政造成一定的壓力，但是依舊可以在控制政府財政赤字規模的前提下，通過降低企業稅負來不斷擴大稅基，以提高地方財政收入。

（2）因地制宜地完善“減稅降費”政策。由于各地區經濟發展狀況不同，政策落地效果也不同，因此政府應根據不同地區的經濟發展狀況，適當改善和擴充“減稅降費”政策內容，以更有效地推動各地區經濟增長。此外，各省的產業結構不同，考慮到“減稅降費”的實施使得制造業企業獲得最大的收益，而大部分制造業集中在東部地區，所以東部地區政府財政收入壓力大于中部、西部地區。因此，東部地區可以推動智能制造業，利用數字經濟和智能資源，推動制造產業升級。另一方面，西部地區經濟水平欠發達，面臨著更大的財政壓力，中央政府可以加大對西部地區轉移支付的力度，降低西部地區政府的財政壓力。

（3）加強先進技術交流，貫徹“先富帶動后富”思想。由于產業結構升級存在空間溢出效應，因此政府可以根據先改善經濟發達地區的產業結構，之后帶動經濟欠發達地區的產業升級。東部地區整體經濟穩定向上發展，且與國內中西部地區相比經濟水平相對發達。因此，政府可以東部地區為中心，大力培養高水平人才，推動智能產業的發展，帶動周圍地區的經濟水平。此外，可以將大量智能技術引入中西部地區，以推動中西部地區提高技術發展水平。大力發展金融、交通運輸、服務等行業，擴大第三產業占GDP的比重，有效推進產業結構升級，進而推進各地區經濟增長，緩解地方政府財政壓力。