論生態環境保護的法治體系建設

李曉露

(廣東司法警官職業學院，廣州 510520)

近年來，全國各地在環境保護相關文件的指導下，積極探索生態環境保護制度建設的具體實踐，例如天津、廣東、上海紛紛設定了生態環境保護的紅線，無錫、揚州、南京等城市也不斷完善區域環境保護制度的規劃。但是從當前研究成果來看，許多地區在構建嚴格的環保制度和嚴密的生態環境保護法治方面還處于探索的階段，對于環境保護法律追責以及生態環境污染管控等系統性的研究還不夠完善。因此有必要進一步梳理現階段生態環境保護制度建設的必要性和不足之處，從而把握整體的改革方向，以政策調整和科學調控為基礎，進一步完善相關法規和政策實施的效果。

一、生態環境保護法治體系建設的必要性

(一) 彌補當前分散立法的不足生態環境保護工作“牽一發而動全身”，生態環境系統是一個運行的整體，因此對水污染、大氣污染、土壤污染以及對河流、森林、湖泊等方面的生態保護和治理也要從整體的角度出發，進行相關制度法律建設。但是從中國目前生態保護發展戰略的制定以及污染防治的頂層設計來看，尚未形成國家級的綜合性立法機制。目前所形成的立法體系主要可以分為四個部分，以黃河流域的生態治理為例分別為：全國人大制定的最高法律文件、國務院制定的流域管理行政法規、國家水利部制定的特別事項規章內容以及具體省份所制定的地方性法規。這些法律法規的內容較為分散，某些特定的條款還存在模糊性及操作性不強等問題，法律文件之間也缺少協調統一的關系，甚至在某些污染防治法律的內容中還存在相互沖突的部分[1]。因此進一步加強生態環境保護的制度、法治建設，有助于形成對生態保護的綜合管理和一體化的法律體系，同時對特定區域內水源、土壤、大氣等生態環境因素進行全面監測和系統管理，推動全國生態環境質量的整體提升。

(二) 貫徹落實國家生態保護、高質量發展戰略為了更好地解決國家發展過程中面臨的能源危機、生態環境破壞、環境污染等突出性問題，國家進一步提出了將生態保護和高質量發展相結合的戰略規劃。回顧中國環境保護工作的實踐歷程，相關制度、法令實現了從無到有、從松散到嚴格的過程，環境保護的手段也由最初的命令制度演變為立法、行政、經濟調節等多渠道并用的管理體系。在此背景之下，國家相繼出臺了有關環境保護以及水污染、大氣污染防治等方面的一系列法律內容，同時針對相關企業的生產行為也制定了污染源治理、污染物集中控制、城市環境整治、排污收費以及環境評估等多種措施[2]。因此構建嚴格的制度和嚴密的法治內容，有助于進一步順應中國環境保護工作發展的整體趨勢，將國家對于生態保護高質量發展的戰略要求落到實處，真正適應當前社會經濟的發展以及滿足未來生態環境優化的需求。

二、當前生態環境保護法治建設中的突出問題

(一) 環境立法未臻完善，環保處罰力度不足盡管中國近些年來環境立法的工作得到不斷加強和完善，但整個生態環境保護法治體系還存在某些不足之處。例如對于生態保護紅線的劃定來說，相關內容只是出現在各級地方政府的政策性文件內容中，缺少相應的法律法規進行約束和規范。其在《中華人民共和國環境保護法》的內容中也只有區區幾個條文，無法對各種生態保護紅線的越線行為進行責任追查。還有部分地區仍然存在立法缺位的現象，造成環保處罰力度較弱，違法者犯罪成本較小等問題。盡管某些地區在環境污染懲處的標準上規定了違規開工建設的最高罰款額度，但是某些企業為了進一步提高建設效率，一邊違規開工、一邊進行而環保評測，甚至先污染后交罰款。總之，許多新的環保問題在不斷凸顯，中國的環境立法尚未及時跟進，因此造成生態環境保護還存在著許多立法方面的缺失問題。

(二) 生態環境保護參與者的權責關系不明確嚴格生態環境保護制度和法治建設是一項需要全民參與并且涉及多個機構和領域的長期性工作。但是目前生態環境保護的工作體系還不夠健全，生態環境保護的法治化實施還存在體系混亂、管理責任部門權責不清晰、缺少統一化管理等問題，這不僅阻礙了當前生態環境制度建設的整體推進，而且也無法對某些生態環境破壞行為進行有效追責和依法懲處[3]。生態環境保護的工作涉及環保部門、海洋部門、國土部門、林業部門以及農業、水利等多個系統性管理部門，只有明確生態環境保護參與者的具體職權，才能夠充分發揮協同治理的優勢，如果缺乏統一的管理和權責劃分，很容易造成生態保護法律制度實施混亂的現象，還可能在環境民事案件的辦理過程中出現生態環境保護參與者之間不可協調的矛盾。

(三) 環境經濟制度的效用不明顯在現有環境保護政策的基層執行過程中，相關的環境經濟制度并未發揮出市場在環保資源配置中應有的決定作用，也無法有效體現環境經濟制度的優勢。構建科學、有效的生態環境財政制度、稅收制度以及金融體系等，有助于進一步實現經濟的綠色化和生態化發展。但是中國環境保護市場化發展的規模還比較小，資源配置的效率還較低。首先，稅收方面缺少直接針對污染排放和環境破壞等違法行為的稅收制度。在信貸和保險領域，有關環境保護的綠色信貸和綠色證券也缺少制度實施的內在動力，關于排污權和自然交易的體系建設也不夠完善。其次，產品生產方面，缺少對環境損害成本的合理界定以及環境負擔機制，無法對市場參與者形成正確的導向，對于某些損害環境生態的主體行為無法進行有效限制，也無法從根本上改善資源配置的不合理狀況[4]。最后，環境經濟制度缺少相應的配套措施，政策的具體執行缺乏協調性。對于污染環境的風險評估缺乏統一的、有效的制度規范，相關法律法規在進行局部試點后也很難形成全面性的推廣。

三、生態環境保護法治體系建設的具體措施

(一) 劃定環境保護的生態紅線中國生態紅線制度的實施已經經歷了萌芽期、快速發展期以及成熟完善期等多個階段，并且經過不斷的努力和探索，取得了顯著的發展成果。但是從目前來看，生態環境保護領域的許多地方還需要進行政策的深化。必須以多學科的理論分析為基礎，構建生態環境保護紅線的基本框架，將紅線劃定與政治經濟發展的整體格局相結合，形成資源利用、污染防治、生態系統修復的一體化格局。同時還要進行生態紅線的差別化管理，將生態紅線的具體制度用法律的手段固定。在當前生態環境保護的新環境中，有關部門首先要進一步保證制度建設的及時性和適時性，不僅要完善生態紅線制度的基本法規，而且要拓展與生態紅線配套的相關政策。例如要制定并落實生態補償制度以及生態紅線政績考核制度等。其次，要加強生態紅線制度的體系建設，加強各部門對于生態紅線內涵的深刻理解，要不斷汲取十幾年來生態紅線劃定和政策實施的相關經驗，明確責任部門的權責劃分。要利用差別化管理的優勢，促進各地方的生態保護實現制度性的創新，進一步提高生態紅線制度的普適性和推廣性。

(二) 加強生態環境保護的分級管理制度要以整體性的國土空間規劃為基礎，進一步落實主體功能區制度。同時還要參照生態安全、生態服務以及生態景觀的重要性次序，逐步構建出以國家級、省級、市級以及縣級為標準的四級制度體系，從而形成自上而下的生態保護政策傳導機制，真正將黨和國家對于生態保護統籌治理的相關政策落到實處，各級政府也要形成生態環境治理的一致性思路。對于中央和地方各級部門的執法監管，首先要明確事權和財權的有效分配。例如中央職能部門要充分發揮法律法規制度的引導性作用，同時要對地方各級主管部門的政策執行進行有效督查。利用多方面的生態環境監測指標考察地方的環境質量，從而協調不同流域、不同經濟區域的協同發展關系。對于生態環境要素的把控，要形成從國家到地方再到具體單位的環境監管機制，從而形成分級管理制度下的有效分工。

(三) 加強生態環境保護重點問題的預防治理制度針對耕地污染的問題，要進一步健全政府引導、企業推進以及農戶參與的風險管理機制。要進一步健全財政保障制度，充分發揮第三方機構的評估、治理優勢。針對普通農戶所面臨的耕地污染、水污染等問題，要構建更加科學的水肥策略，種植低積累的農作物品種，同時結合鄉村振興以及產業扶貧等優勢政策，進一步改善當前耕地污染的整體狀況；對于土壤環境的修復問題，要形成包含空間規劃、產業發展、監督監控、風險防控等方面的一條完整的土壤污染防治產業鏈，嚴格監管地下水污染和土壤污染；對于礦山生態環境的破壞問題，要針對不同污染物進行針對性的防控治理。例如嚴格把控重金屬污染，實現礦區生產的產品分流；對于垃圾分類管理問題，有關部門要形成污染物和廢棄物治理的協同推進機制，要充分發揮物聯網監管的優勢，實現對特定危險廢品的溯源追責。

(四) 嚴格生態環境保護的后果懲治制度首先，對于生態環境保護相關法律制度的執行，要構建各級領導干部的終身職責追究制度和環境治理審計制度。對于部分犧牲生態環境來謀求經濟發展利益的官員，要依據其對生態環境的損害程度追究其政治責任和法律責任。其次，對于企業和個人所造成的生態環境損害，也要依照法律規定進行嚴懲。要進一步加大企業生態違規的成本，加大造成環境損害需要賠償的力度。使眾多企業和個人進一步認識到環境污染和生態損害的內在關系，同時還要進一步完善生態環境損害的鑒定機制和評估機制，從而為構建生態環境破壞后果嚴懲制度提供有利依據。還要進一步完善生態環境的公益訴訟制度[5]。要在特定情況下賦予公民公益訴訟權，以便對特定機關和社會團體提起訴訟，真正確保各類生態環境的違法行為人受到應有的制裁。

(五) 構建生態環境的綜合治理制度首先，要構建生態保護統籌協作機制。政府多個主管部門要牽頭構建涵蓋財政、科技、農業、改革、生態等多個領域的生態環境綜合治理機制，要重點構建生態安全戰略發展的一體化的格局。同時還要形成大江大河以及水、空、地協調聯動的治理機制，在生態環境監測評價制度構建的過程中，要以生態環境的測繪、自然資源的監測、生態狀況的分類為基礎，逐步構建生態安全預警機制以及環境污染問題的動態監測機制，最終形成多主體參與的生態風險預測、預警系統。以點帶線、以線帶面，形成對生態保護的統一規劃。在現代化生態保護和環境監管平臺的構建過程中，要充分調動政府、企業以及社會公眾的參與積極性。不斷擴大自然資源監測網絡。要充分鼓勵第三方平臺，將當前5G技術、物聯網技術、網絡直播等技術充分運用到生態環境保護的理論宣傳以及智能化管理的過程中，發揮融媒體優勢，共同構建健康、良好的綜合治理社會環境。

(六) 優化自然生態環境的修復制度“十四五”規劃進一步明確了，生態文明制度體系的構建要以生態保護和生態修復作為重點性內容，同時要加大重點領域的污染防治和環境修復，實現生態系統的整體優化。這也要求相關參與者要在完善現有生態破壞存量修復工作的基礎上，貫徹落實人與自然和諧發展的理念，不斷加大重點生態系統的修復力度。只有真正實現生態系統的良好運行，才能夠進一步實現生態系統功能的強化以及生態環境質量的逐步改善，并在此基礎上形成生態環境發展的良性循環機制。在具體實施中，各部門要樹立山、水、林、田、湖、草綜合修復的理念，進一步完善生態環境修復的法律內容，要以增強自然生態系統的自我修復能力作為最終目的，提高生態系統運行的穩定性。另外，還要重點構建針對青藏高原、黃土高原、黃河流域、長江流域等重要生態系統的修復治理工作。

(七) 加強生態環境保護的經濟調節制度首先，要進一步完善綠色財稅和金融制度，充分發揮出經濟的調節作用，要完善中國當前綠色信貸、綠色證券以及綠色貿易體系。要借助公共財政的支持優勢，發展綠色產業。在稅收方面，要根據相關企業的污染物排放、二氧化碳指標、污染產品等多方面內容設置相應的環境稅稅目，進一步推動實施生態治理的“費改稅”政策。對于資源開采行為，要對資源型產品進行重新定價，尤其是對于煤、石油、天然氣等產品生產，要將生態環境破壞的成本納入其定價體系中。其次，要構建更加完善的排污權使用交易制度，進一步推動自然資源產品價格體系的優化，實現排污指標的有效使用。同時，還要建立對于排污許可和排污總量控制的管理制度。各級政府要盡可能保證在生態產品交易的過程中各區域、各群體的合法利益，有效調節生態產品供給市場的各類矛盾，形成更加科學、公開、有效的生態補償制度。