探索建立法律服務市場稽查制度研究

姜 明（安徽省司法廳黨委書記、廳長）

法律服務是推動法律正確實施、維護社會公平正義的重要方式，是保障和改善民生的重要舉措。黨的二十大報告強調：“建設覆蓋城鄉的現代公共法律服務體系。”近年來，國家持續拓展和規范法律服務，將其納入經濟社會發展全局統籌推進，法律服務市場取得了前所未有的發展，已經成為社會主義市場體系的重要組成部分。然而，在法律服務行業呈井噴式發展過程中，也產生了不少亟待解決的突出問題，需要從理論和實務層面加強研究探索，以改革思維和創新辦法逐步破解。

一、我國法律服務行業的特點及問題

我國法律服務市場擁有40多年的歷史，隨著改革開放的不斷深入和經濟社會快速發展，法律服務需求激增，法律服務內容趨于多元化，法律服務手段不斷創新，法律服務業呈現出新特點，也面臨著新挑戰。

（一）法律服務主體復雜多元

從法律服務機構看，主要有律師事務所、公證機構、司法鑒定機構、仲裁機構、司法行政機關設立的法律援助中心、鄉鎮街道設立的法律服務所以及一些未經市場監管部門登記而以市場主體名義從事有關活動的法律咨詢（服務）公司，甚至少數法律服務（咨詢）機構已被吊銷營業執照或者注銷后，繼續以市場主體名義從事法律咨詢（服務）活動，等等。從法律服務從業人員看，主要有執業律師、公證員、司法鑒定人員、仲裁員、企業法律顧問、基層法律工作者、專利代理人和商標代理人、外國律師事務所駐華代表處代表及港澳律師事務所駐內地代表處代表。除此之外，還存在許多尚未形成正式職業的法律服務提供者，如公檢法系統退休人員、未取得國家統一法律職業資格而以律師名義從事有償法律服務的“黑律師”“土律師”及“司法鑒定黃?！钡龋簿褪切问缴喜缓戏ㄇ腋静痪哂蟹煞盏馁Y格，卻冒充律師等從事法律服務活動的人員。絕大多數的法律服務從業者都需要參加由國家統一組織的準入考試，授予專門的從業證書，典型的有律師、公證員和專利代理人等，包括基層法律工作者也從原先的準入門檻較低發展成現在需要取得《基層法律服務工作者執業證》?？傮w而言，整個法律服務市場正朝著更加專業、多元的方向發展。

（二）法律服務市場競爭加劇

由于法律服務主體日益多元，準入條件不統一，資源分布不均衡，法律服務管理職能交叉，加之法律服務需求旺盛，法律服務市場競爭不斷加劇，在收案、收費等問題上相互排擠甚至詆毀，高收費、亂收費現象時有發生，與司法人員存在不正常的接觸和交往，存在各種失范現象。例如，一些律師宣稱“關系廣”“包贏”，對辦理結果向委托人作出不當承諾，指使或誘導委托人從事妨礙司法活動等違法行為；司法鑒定機構、司法鑒定人員違反司法鑒定程序規則從事司法鑒定活動，提供提高或降低傷殘等級的虛假鑒定；公證人員違規違法辦理錯證、假證，私自出具公證書，謀取不正當利益，等等。此外，我國法律服務市場無論是內部機制還是外部監管都易形成壁壘，阻礙法律服務業的發展。一方面，我國法律服務市場中的內部機構各自設定執業范圍、準入條件和執業標準等，沒有統一的法律服務市場監管體制，容易形成行業壁壘。另一方面，基于現行的管理體制，我國的法律服務是從屬于不同的管理主體，監管職能劃分不科學，這些主體源自主客觀因素考量，可能會人為設置行業壁壘對市場進行分割進而壟斷本地區的法律服務，甚至有些部門擅自設立本行業法律服務門檻來禁止或者限制其他法律服務者的進入。

（三）法律服務監管力度不足

我國現行法律服務行業實行“兩結合”管理體制，即行政機關監督指導與行業協會管理相結合。從管理機構設置看，機構改革后，律師、公證、司法鑒定、法律援助、仲裁、基層法律服務、法律顧問等被縮并歸口至不同的管理部門，雖有利于統一監管，但一定程度上也會造成管理一般化、不精準、不到位等現象。基層行政機關承擔對轄區內法律服務機構的日常監管職責，但現行法律法規未賦予其相應的執法權限，如對律師違法行為實施處罰，需報由上級司法行政機關實施，存在“看得到、管不著”的情形。從行業協會管理看，除律師行業明確律師年度檢查考核由律師協會實施外，其他法律服務行業年度檢查考核依然由行政機關實施。由于受限于行業協會成立的登記條件，法律服務行業協會覆蓋率逐級遞減，工作力量逐級減弱。以安徽省為例，16個地級市中，律師行業全部設立協會，公證行業設立4家協會，司法鑒定行業設立6家協會，仲裁行業未設立協會，縣級均未設立行業協會。從行政執法管理看，對于法律服務機構監管最有力的手段是行政處罰，而《行政處罰法》不能窮盡對違法違規行為的列舉，如果相關規章不作出具體規定，那么《行政處罰法》規定的處罰措施就難以有效落實；行業監管手段主要有年度檢查考核、查處違法違規行為等，無論是行政機關還是行業協會，對于違法違規行為的查處，也大多處于“不告不理”的狀態，主動發現、查處的少之又少。行業管理不到位，行業自律不夠，管理方式上只注重引導性工作，管理力度上只注重一般管理部署，管理行為上只注重表面上的被動工作，而疏于主動開展工作。此外，行業協會懲戒委員會的組成人員多是法律從業人員，行業處分難免失之于寬、失之于軟，行業規范制定的懲戒權不能有效行使，自律作用難以有效發揮。

二、加強法律服務市場監管的遵循依據

法律服務特別是公共法律服務是全面依法治國的基礎性、服務性和保障性工作。新形勢下，如何更好規范和完善法律服務市場秩序顯得更為迫切，需要與時俱進轉變理念，把監管重心從公共法律服務拓展到一般法律服務上來，從日常被動監管轉變為主動監管上來，切實為現代法律服務市場建設提供有力保障。

（一）黨中央決策部署提供了根本遵循

習近平總書記對公共法律服務工作多次作出重要指示，強調要深化公共法律服務體系建設，加快發展律師、公證、司法鑒定、仲裁、調解等法律服務隊伍，整合法律服務資源，盡快建成覆蓋全業務、全時空的法律服務網絡。黨的十八屆四中全會提出，加強法律服務隊伍建設，規范律師執業行為，監督律師嚴格遵守職業道德和職業操守，強化準入、退出管理，嚴格執行違法違規執業懲戒制度；依法規范司法人員與當事人、律師、特殊關系人、中介組織的接觸、交往行為，堅決懲治司法掮客行為，防止利益輸送。黨的十九屆四中全會提出，深化司法體制綜合配套改革，完善審判制度、檢察制度，全面落實司法責任制，完善律師制度，加強對司法活動的監督，確保司法公正高效權威，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加快推進公共法律服務體系建設的意見》，明確提出加強公共法律服務管理部門對法律服務秩序的監管，完善行政管理與行業自律相結合的管理體制機制。2020年5月，中共中央、國務院印發《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》，強調要以保護產權、維護契約、統一市場、平等交換、公平競爭、有效監管為基本導向，不斷完善社會主義市場經濟法治體系。2021年，黨中央在推進加強政法領域執法司法制約監督制度機制建設的同時，要求加快構建與新型執法司法權力運行機制相適應的執法司法監督制約和責任體系，并就完善司法行政機關行政監管制度特別是健全司法鑒定、律師、公證、仲裁等監管制度機制提出明確要求。2022年4月，中共中央、國務院發布《關于加快建設全國統一大市場的意見》，強調對市場主體、消費者反映強烈的重點行業和領域，加強全鏈條競爭監管執法，以公正監管保障公平競爭，等等。這一系列決策部署有助于形成對法律服務市場規范和監督的工作合力，為有效推動法律服務業創造性轉化、創新性發展指引了前進方向。

（二）相關法律法規提供了法治保障

加強法律服務行業監管必須依據法律、法規、規章以及有關政策規定，根據法定職責、權限和程序進行。經過多年發展，我國已經建立了相對完備的法律服務市場方面的制度體系。在法律層面上，制定了《律師法》《公證法》《法律援助法》《仲裁法》《人民調解法》，以及《全國人民代表大會常務委員會關于司法鑒定管理問題的決定》等；在法規層面上，出臺了《外國律師事務所駐華代表機構管理條例》《法律援助條例》《仲裁委員會登記暫行辦法》《人民調解委員會組織條例》等；在規章層面上，出臺了《律師事務所管理辦法》《公證機構執業管理辦法》《基層法律服務所管理辦法》等；在政策層面上，中共中央辦公廳、國務院辦公廳先后出臺了《關于完善法律援助制度的意見》《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》《關于完善仲裁制度提高仲裁公信力的若干意見》等，涵蓋了整個法律服務市場，且設定相應法律責任。司法行政機關作為公共法律服務管理部門，法律法規賦予其對律師、公證、法律援助、基層法律服務進行監督和對司法鑒定、仲裁進行登記管理的法定職責，加強法律服務市場監管是促進法律法規實施、健全完善法律服務監管制度體系的應有之義，有助于在推動法律服務業高質量發展中釋放新動能。

（三）其他行業經驗提供了有益借鑒

在加強行業監管方面，稅務、海關、統計等部門已經自上而下建立了層次清晰的監管機構，形成了一套較為成熟的稽查體系和制度。例如，在稅務監管工作方面，國家稅務總局發布《稅務稽查案件辦理程序規定》，對稅務稽查的依據、原則、主體、范圍、程序等作出明確規定，并就稽查局辦理稅務稽查案件的選案、檢查、審理、執行等具體分工制約程序作出具體規定。又如，為建立健全海關稽查制度，加強海關監督管理，維護正常的進出口秩序，2022年修訂的《海關稽查條例》，對海關稽查的依據、范疇、對象等進行界定，并就海關稽查的實施、海關稽查的處理、法律責任等作出明文規定。再如，為加強對建筑市場、工程質量和安全管理等方面法律、法規執行情況的監督檢查，維護建筑市場秩序，住房和城鄉建設部制定出臺了《建筑市場稽查暫行辦法》，以派出建筑市場稽查特派員的形式進行稽查，并明確稽查特派員與被稽查單位是監督與被監督的關系，要求地方人民政府建立行政主管部門，有關部門應當積極配合建筑市場稽查工作，為稽查工作提供有關情況、資料和必要的工作條件；為進一步加強證券市場監管工作，中國證券監督管理委員會印發《關于強化證券交易所監管職能和市場稽查工作的通知》，對切實有效地發揮證券交易所對證券市場的一線監管職能作出規定。此外，浙江省為規范統計工作檢查監督，在施行《浙江省統計工作監督管理條例》的基礎上，發布《統計稽查暫行規定》，為加強法律服務行業監管、探索建立法律服務市場稽查制度提供了實踐藍本。尤其是對于推動建立法律服務市場稽查制度，既要立足于自身工作實踐，又要學習借鑒外來成熟制度，在比較、對照、批判、吸收、升華的基礎上，研究提出具有主體性、原創性、時代性的創新成果，有助于加快破除制約法律服務業高質量發展的體制機制性障礙，不斷推進自身治理體系和治理能力現代化。

三、關于建立法律服務市場監管體系及稽查制度的思考

借鑒稅務、海關、統計等部門稽查制度，整合法律服務市場監管資源，探索建立法律服務市場監管體系及稽查制度，加快形成統一的監管體制，強化法律服務市場監管格局。

（一）設立法律服務市場稽查機構，實行統一監管

鑒于法律服務機構主要由司法行政機關監管的現狀，結合司法行政機關職能實際，建議從國家層面以法規形式明確司法行政機關對法律服務市場的監管地位，或以規范性文件的形式賦予司法行政機關監管法律服務市場的職能，對法律服務市場實行統一監管，除將律師事務所及律師、公證處及公證員、基層法律服務所及基層法律服務工作者、司法鑒定機構及司法鑒定人員、仲裁機構及仲裁員等法律服務主體納入監管范圍外，還應將其他面向社會開展有償法律服務的組織等納入監管對象和范圍。在司法行政機關內部，優化法律服務管理資源，對法律服務市場監管中的許可、監督檢查、行政處罰職能整合，成立統一的法律服務市場稽查機構，負責轄區內法律服務市場監管職責，賦予其責令停業整頓、停止執業、吊銷執業證書以及一定數額的罰款、沒收非法所得等執法權限。同時，將縣級以下司法行政工作機構監管基層法律服務的職能，以及法律援助中心負責法律援助工作中違法違紀行為查處的職能，劃歸法律服務稽查機構。司法部和省級司法行政機關稽查部門以系統業務管理為主，并具有直接辦案職能；市、縣（區）司法局稽查部門以實施稽查、辦案為主，并具有系統業務管理職能。為慎重起見，司法部和各省（市）司法廳（局）都要選擇一些地區進行試點，為全面推行統一稽查體制積累經驗和提供依據。

（二）組建法律服務市場稽查隊伍，實現有效監管

建立一支精干高效的法律服務市場稽查隊伍，是推動法律服務事業高質量發展的重要保證。要實行嚴格的資格準入制度，嚴把稽查人員準入門檻，可參照稅務系統的執法資格和等級認證制度，按照專業化、知識化、職業化的標準，堅持逢進必考（考試、考核）的原則，在專業上要按照優化結構原則，充實具有稅收、財會、法律和計算機專業資格的人員，從源頭上保證選拔高素質的稽查人員。同時，在人員數量上合理設置一定的比例，并保持相對穩定，避免隨意調離稽查人員。稽查工作是一項綜合性很強的業務工作，要形成一套有效的用人管理機制，加強對稽查人員的管理和任用，充分發揮每名稽查人員的才能。在思想觀念上，要以培養“專家”型稽查人員為目標，進行專業分類培訓，提高稽查干部的專業技能。在制度建設上，積極引入競爭激勵機制，推行稽查業務等級制和主輔查制，通過考試和工作實績考核將稽查人員劃分若干等級，推行能級管理，體現“干好干壞不一樣”，調動稽查人員的積極性。在人員任用上，充分利用現有人力資源，對各專業人才進行科學組合、搭配，做到人盡其才，發揮稽查人員合力。要建立稽查骨干“人才庫”，為充分發揮指揮協調能力、辦理重大案件提供必要的組織保障。

（三）建立法律服務市場稽查機制，實施常態監管

總體上，參照稅務、海關、統計稽查等成熟做法，建立選案、檢查、審理、執行制度，實行稽查歸口管理和統一計劃，建立形成上下一體、信息暢通、反應靈敏、指揮有力的稽查運行機制，健全查辦跨地區大案要案的指揮協調、協助辦案的稽查協作網絡，通過日?；?、專項稽查、專案稽查等方式，對法律服務市場進行常態化監管。建立稽查案件跟蹤監控機制，辦案的每一環節、每一層級都要納入案件管理范圍。成立案件審理委員會，實行重大違法案件集體討論制度，凡達到規定標準的重大違法案件，一律提交案件審理委員會審理。建立案件報告、督辦、通報制度，上級稽查機構發現下級機關的處理（處罰）決定確有錯誤或不當的，應當及時責令糾正，或直接予以撤銷、變更。對隱瞞不報、壓案不辦、查處不力的，給予通報批評，并依法追究有關人員責任。推行稽查業務公開制度，公開稽查執法的依據、職責、權限、程序，公開案件處理結果。建立稽查告知制度，實施稽查時將司法行政機關稽查部門及其稽查人員的主要職權、被查對象的法定權利義務等事項予以依法告知，以促進公正執法、文明辦案。與此同時，建立稽查錯案責任追究制度，通過對稽查錯案的糾正和對相關責任者的處分、懲罰，筑牢辦案質量關的最后一道防線。