培育法治文化與推進鄉村治理的三重維度*

朱海嘉（西南政法大學黨內法規研究中心副教授）

2022年中央一號文件指出，落實鄉村振興為農民而興、鄉村建設為農民而建的要求，堅持自下而上、村民自治、農民參與，啟動鄉村建設行動實施方案，因地制宜、有力有序推進。黨的二十大報告指出，全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。統籌鄉村基礎設施和公共服務布局，建設宜居宜業和美鄉村。①習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》（2022年10月16日），人民出版社2022年版，第30～31頁。鄉村興則國家興。要全面實施鄉村振興戰略，促進農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展，加快農業農村現代化，全面建設社會主義現代化國家。要把法治建設貫穿鄉村振興的始終，滿足農民群眾日益多元的法治需求。要大力培育法治文化，營造尊法學法守法用法的濃厚氛圍，推動農民整體素質與鄉村文明水平達到新高度，以法治為實現鄉村治理現代化保駕護航。

一、培育法治文化，堅持黨建引領、促進鄉村善治

黨的二十大報告指出，全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，關系黨執政興國，關系人民幸福安康，關系黨和國家長治久安。②習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》（2022年10月16日），人民出版社2022年版，第40頁。黨的領導是法治中國建設的重要保障，總體上體現在黨對國家和社會各領域各方面各環節全面領導的法治化，為實現法治中國建設提供了根本保證。具體到鄉村層面，要堅持大抓基層的鮮明導向，把農村基層黨組織建設成為實現黨的領導的堅強戰斗堡壘，把黨的領導貫穿到法治建設的全過程和各方面。要強化黨建引領下的鄉村善治，積極培育法治文化，運用法治思維與法治方式推進鄉村治理現代化，以法治助力鄉村振興。

一是堅持依規治黨，加強黨對農村工作的全面領導。習近平總書記指出，全面推進依法治國，必須努力形成國家法律法規和黨內法規制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局。③習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第96頁。在全面依法治國背景下，依規治黨作為管黨治黨的基本方式，是規范黨的領導和黨的建設活動的內在要求，也是由馬克思主義政黨本質屬性所決定。要把黨的領導與黨的建設落實到履行“三農”工作職責的各領域各方面各環節，農村基層黨組織要按照依規治黨要求，以實施鄉村振興戰略為總抓手，充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用。要完善黨委依法決策機制，健全議事規則和決策程序，加強重大決策的調查研究、科學論證、風險評估，強化決策執行、評估、監督。④《習近平法治思想概論》編寫組：《習近平法治思想概論》，高等教育出版社2021年版，第88頁。彰顯黨的領導力，也應“發展和完善黨領導基層治理的執政實踐，確保黨在各類基層組織中發揮領導作用，要處理好目標引領和問題導向的關系，既要以目標為著眼點，在統籌謀劃、頂層設計上下功夫，又要以問題為著力點，在補短板、強弱項上持續用力。”⑤沈建波：《新時代提升黨領導基層社會治理能力的路徑探析》，《學校黨建與思想教育》，2022年第17期。推動全面從嚴治黨向鄉村基層延伸，加強農村紀檢監察工作力度，落實巡察制度，完善由“制度”向“行為”的轉化機制，以農民群眾的獲得感、滿意度為標準，加大對“三農”工作的監督力度，確保黨的各項方針政策在農村工作中落地落實。

二是運用法治方式增強農村基層黨組織的政治功能與組織功能。站在新的歷史起點，農村基層黨組織肩負著實施鄉村振興戰略、促進鄉村善治，不斷增強廣大農民群眾的獲得感、幸福感、安全感的使命擔當。要在促進物質層面共同富裕的基礎上，不斷提升農民群眾在民主法治、公平正義等方面的認知能力水平，推動精神層面的共同富裕，讓農民群眾內心充溢、精神愉悅。要堅持正確政治方向，弘揚社會主義核心價值觀，完善精神文明建設，不斷滿足農民群眾多樣化的精神文化需求。鄉村黨員干部要堅定政治信仰，提升政治能力，強化政治引領，發揮黨的群眾工作優勢和黨員先鋒模范作用，引領基層組織自覺貫徹黨的路線、方針、政策，確保基層治理的正確政治方向。要秉持居安思危、未雨綢繆的姿態，善用法治引領、規范與保障鄉村治理，增強基層社會風險治理的主動性和前瞻性。同時，要彰顯組織功能，明確責任機制，確保黨中央的決策部署在鄉村基層落實到位，切實將黨建優勢轉化為治理效能。重點發揮農村基層黨組織在推進法治建設中的引領帶頭作用，堅持“三會一課”制度，在突出政治學習教育的同時融入法治學習教育，不斷提升基層黨員領導干部的法治素養水平。塑形鄉村法治建設格局，“必須堅持黨對基層治理的全面領導，厘清治理主體權責邊界，使基層黨組織的權力和責任與其職能作用高度契合，從而最大程度地激發基層治理效能。”⑥沈建波：《新時代提升黨領導基層社會治理能力的路徑探析》，《學校黨建與思想教育》，2022年第17期。要以法治為依托，保障村民自治健康發展，完善村“兩委”聯席會議制度，彰顯黨建引領下的鄉村治理功能。一方面，在村民自治章程的框架下全面落實村“四議兩公開”“一事一議”制度。另一方面，推動農村基層紀檢監察組織與村務監督委員會運行機制的有效銜接與融合貫通，明確“黨委領導—黨政齊抓共管—紀檢監察組織專責—群眾積極參與”的黨風廉政建設責任制，落實村務公開“陽光工程”，加強村級民主管理和監督，提升鄉村治理水平。堅持農民主體地位，保障知情權、議事決策權、監督權等各項民主權利的有效落實，促進鄉村善治。健全黨組織領導下的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，提升村民自治能力，增強主人翁意識，通過精細化網格管理、大調解工作體系建設和綜治中心信息化建設，引導農民群眾積極廣泛參與鄉村治理，堅持共建共治共享。

三是提高黨員干部運用法治思維和法治方式解決問題、推動發展的能力，不斷優化黨建引領下的鄉村治理模式。“在新中國的基層治理中，出現了很多意味深長的政治實踐，比如，著力將黨政組織延伸到村一級，極力建設一支忠誠于黨和人民的干部隊伍，大力培育社會主義新人。”⑦鄢一龍、白鋼、呂德文等：《天下為公：中國社會主義與漫長的21世紀》，中國人民大學出版社2018年版，第124頁。在新時代鄉村振興的大背景下，應打造一支以農村黨政干部、公職人員、駐村工作隊伍、鄉村教師、鄉賢人士、農村致富帶頭人等為骨干的黨員干部隊伍，突出政治標準，以“先鋒隊”的角色與“領頭雁”的能力助推鄉村治理現代化。一方面，完善黨員領導干部學法用法考法工作機制，持續增強黨員領導干部的法治意識和法治能力，在工作和生活中帶頭尊法學法守法用法，切實增強以黨建引領下鄉村治理為主題的黨規國法權威性和執行力。另一方面，黨員領導干部要堅持貫徹黨的群眾路線，提高群眾工作能力，切實為群眾辦實事、解難題。既要尊重群眾要求，決定重大事項要同群眾商量，布置工作任務要向群眾講清道理；經常聽取群眾意見，不斷改進工作；關心群眾生產生活，維護群眾的合法權益，切實減輕群眾負擔。又要堅持法治思維，增強法治觀念，自覺運用法治方式開展工作、促進發展、維護穩定，切實保障農民群眾的合法權益。

二、培育法治文化，堅持德法結合、完善鄉村社會公序良俗

法律是準繩，是成文的道德；道德是基石，是內心的法律，二者相輔相成，不可偏廢。堅持依法治國與以德治國相結合，是建設中國特色社會主義法治體系的重要經驗。

一是從道德教化的功能看，中華優秀傳統法律文化、社會主義核心價值觀是豐富農民群眾精神生活、豐厚道德沃土的重要基石，要不斷強化其引領作用。就德法關系而言，在鄉村地區要結合地域文明歷史、家風家訓故事，挖掘傳承民為邦本、禮法并用、以和為貴、明德慎罰、執法如山等中華傳統法律文化精華，加大傳播普及力度；要弘揚社會主義法治精神，積極推動社會主義核心價值觀入法入規，將德治優勢貫穿于鄉村良法善治的全過程與各領域，營造崇德明理的良好社會氛圍。要發揮鄉規民約等“軟法”在鄉村治理中的功能作用，以農民群眾的真實意愿和利益需求為導向，契合農民群眾的道德意愿并符合社會公序良俗。要建設完善村規民約，持續深化對于遵守村規民約、揚家風、樹新風、守公德等先進典型的學習宣傳，突出榜樣的示范引領作用，實現德治與法治的相得益彰。

二是從法治引導和保障的功能看，扎實推進法治鄉村建設，開展法律進鄉村，開展形式多樣的法治宣傳教育活動，建好法治文化廣場、農家書屋等法治文化陣地，營造尊法學法守法用法的濃厚氛圍。推動社會主義法治文化與中華優秀傳統文化、鄉村振興戰略融合發展，增強社會主義法治文化的傳播力和引導力。完善鄉村文明創建法治指標體系和測評體系，扎實開展精神文明創建活動，加強法治宣傳教育，因地制宜推廣村民評理說事點、社區法律工作室等實踐經驗做法，打造基層普法依法治理陣地。⑧天津市司法局：《打造法治鄉村建設天津方案》，《中國司法》，2022年第6期。以創建的民主法治示范村為基礎，努力打造極具鄉風文明特色的法治文化體驗線路，形成一批深受農民群眾喜愛的鄉村法治文化建設陣地集群。地方層面結合自身實際出臺文明行為促進條例，運用法治方式抓好道德問題專項治理，推動志愿服務制度化建設，開展“十抵制、十提倡”移風易俗行動，推動文明生活進農村，倡導健康文明生活方式。圍繞鄉村基礎設施建設、文明風尚打造、人居環境整治、公共服務供給優化、鄉土文化傳承等，建立文明行為“正面清單”，引入信用評價模式，探索文明積分管理、清單機制等有效治理方式，發揮其激勵保障功能。同時，明確不文明行為可能造成的后果及需要承擔的法律責任，通過“軟約束”“硬約束”共同推動鄉村文明建設，形成文明鄉風、良好家風、淳樸民風，建設鄰里守望、誠信重禮、勤儉節約的文明鄉村。

三、培育法治文化，堅持依法治理、維護鄉村社會和諧穩定

抓好“三農”工作，推進平安鄉村建設，維護社會穩定是內在訴求。黨的二十大報告指出，法治社會是構筑法治國家的基礎。⑨習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》（2022年10月16日），人民出版社2022年版，第42頁。堅持和發展新時代“楓橋經驗”，將矛盾糾紛化解于初始，堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，完善多元化、寬領域、多層次的矛盾糾紛化解機制，建設共建共治共享的法治鄉村與平安鄉村，提升鄉村治理法治化水平。

一是運用法治保障推進“三農”工作。其一，夯實加快發展鄉村產業的法治基石。發展鄉村產業是全面推進鄉村振興的重要抓手。要遵循農村經濟法治建設要求，深化農村土地制度改革，放活土地經營權，激發土地要素活力，運用“三農”融資政策（工具），引入農業科技要素，促進農業科技與產業發展深度融合，積極拓展農村集體經濟發展領域，不斷壯大農村集體經濟實力。依法平等保護各類市場主體產權與合法權益，以規模化生產與市場化運行為方向，運用法治手段暢通家庭農場、龍頭企業、農民合作社等新型農業經營主體+農民利益聯接機制，激發鄉村振興中農民群眾的積極性、主動性、創造性，切實將黨的惠農富農政策轉化為農民群眾的獲得感、幸福感。其二，落實黨員干部狠抓鄉村各項建設的執行力，按照實現共同富裕與推進鄉村振興的目標要求，積極開展鄉村建設行動，推動鄉村基礎設施建設，以法治為保障，穩步提升鄉村各項建設工作水平。其三，培育鄉風文明，加大法治文化惠民力度，不斷豐富農民群眾精神文化生活。優化鄉村公共法律服務水平，讓法治融入農民群眾生產生活的方方面面。

二是提供優質法律服務提升農民群眾法治素養。依托公共文化服務體系，調動多方力量資源，創新法治宣傳平臺載體，綜合運用“報、網、端、微、屏”等資源和平臺，推動法治融媒體建設，建立以內容建設為根本、先進技術為支撐、創新管理為保障的法治全媒體傳播體系，創建法治品牌欄目、節目。在重大節慶日、法律法規實施日等時間節點，廣泛開展法治文藝演出、法律咨詢服務等寓教于樂、形式多樣的法治宣傳活動。充分發揮農村“法律明白人”作用，在鄉賢村賢、農村致富能手等群體中大力培育“法律明白人”，探索建立農村“法律明白人”培訓工作機制，⑩貴州省司法廳：《大力實施“法律明白人”培養工程 推動法治鄉村建設水平不斷提升》，《中國司法》，2022年第6期。組織“法律明白人”深入基層開展法治宣傳，參與矛盾糾紛化解、綜治維穩工作，引導農民群眾養成尊法學法守法用法的意識和能力，助推鄉村法治建設長足發展。暢通農民群眾參與鄉村依法治理渠道，引導農民群眾運用法律武器維護自身合法權益，自覺辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法。積極打造“互聯網+”傳播平臺載體，運用“網言網語”與“鄉言鄉語”，創新普法宣傳形式，加大普法宣傳力度。積極推動落實“誰執法誰普法”普法責任制，制定開展分領域精準化普法工作指引，將普法宣傳融入立法、執法、司法和法律服務各個環節。?天津市司法局：《打造法治鄉村建設天津方案》，《中國司法》，2022年第6期。加大“以案普法”“以案釋法”力度，強化教育引導，摒棄“高價彩禮、人情攀比、厚葬薄養、鋪張浪費”等陳規陋習，持續培養形成文明健康的生活方式，以法治文化滋養鄉村文明實踐、賦能美麗鄉村建設、提高社會文明程度，推動實現鄉村振興。

三是維護鄉村社會和諧穩定。健全完善基層治理制度體系，探索依法推進鄉鎮（街道）擴權賦能，推進依法賦予鄉鎮（街道）綜合管理權、統籌協調權和應急處置權，助力提升基層履職能力水平，推進多層次、多領域依法治理，構建市域社會治理新格局。?熊世明：《為重慶全面建設社會主義現代化提供堅強法治保障》，《當代黨員》，2022年第12期。當然，除了制度體系本身具有的系統性、科學性特征之外，更重要的是把制度優勢切實轉化為治理效能。要靈活運用多種手段，推動更多法治力量向引導和疏導端用力，依法化解矛盾糾紛特別是涉及農民群眾切身利益的矛盾糾紛，保持農村社會穩定。要完善社會矛盾糾紛多元化解機制，堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，引導農民群眾依法理性、平等協商化解矛盾糾紛，把矛盾糾紛化解在基層、消除在萌芽狀態。要保障維護鄉村社會秩序正常運行的法律供給與實施。通過一系列相關法律法規政策的出臺和實施，維護鄉村社會秩序，推進法治鄉村建設，為促進鄉村善治、助力鄉村振興提供制度支撐和法治保障，通過完善頂層設計保障制度運行，推動農村建設各項工作有序有效開展，推動實現鄉村治理現代化。同時，與時俱進完善事關鄉村振興戰略、保障鄉村社會和諧穩定的法律法規制度體系，切實把制度建設轉化為治理效能。通過制度優化供給與有效實施，讓農民群眾在每一項法律制度、每一個執法決定、每一宗司法案件中都感受到公平正義，更好滿足農民群眾的法治需求。再有，要加強鄉村社會立體化、法治化、智能化治安防控體系建設，依法處置黑惡勢力“保護傘”，依法嚴厲打擊農村黑惡勢力、宗族惡勢力、宗教極端勢力，堅決抵制歪風邪氣，嚴肅查處有關違紀違法問題，依法嚴厲打擊各類犯罪活動，切實保障農民群眾生命財產安全，讓廣大農民安寧幸福，構筑美好生活家園。

從制約監督層面看，要嚴肅查處侵犯農民利益的“微腐敗”，給老百姓一個公道清明的鄉村。把農民群眾關心的突出問題作為紀檢監察工作的重點，繼續緊盯惠農項目資金、集體資產管理等領域的突出問題，持之以恒正風肅紀。從制度約束性來講，要把權力關進制度的籠子里，用法治思維和法治方式推進反腐治權。?田坤：《黨的十八大以來我國反腐敗政策和措施調整及動因》，《馬克思主義研究》，2022年第6期。實踐中，緊盯村級小微權力運行，明晰村級小微權力清單，歸類梳理涉及村務公開、“三資”管理、組織人事、公共服務等事項，?郭君平、曲頌：《加快健全村級小微權力監督制約機制》，《農民日報》，2022年3月19日。圍繞村級權力事項名稱、具體實施責任主體、權力事項來源依據、權力運行操作流程、運行過程公開公示、違反規定責任追究等方面內容，規范村級小微權力運行機制，?《小微權力清單治理微腐敗—浙江省寧海縣構建鄉村反腐新機制》，《農村經營管理》，2019年第7期。保障村級小微權力運行陽光透明。從制度指向性來講，著力鍛造一支勇于自我革命的鄉村干部隊伍，突出政治能力要求，嚴明政治紀律和政治規矩。通過建立健全法律制度、劃清權力邊界、理順權力運行流程，構建上級監督巡察、村務監督委員會監督、群眾監督“三位一體”的監督體系，凝聚強大監督合力。建立考核問責機制，壓緊壓實工作主體責任，厲行黨規國法，嚴守制度規矩，堅決防止和反對鄉村宗族派性衍生的“圈子”文化、“碼頭”文化，以“零容忍”的態度對各種不良現象進行嚴肅整治。