市域社會治理現代化視角下推進法治文化建設的實踐與思考

胡煜昂（上海市楊浦區委常委、政法委書記）

黨的二十大報告指出，法治社會是構筑法治國家的基礎。弘揚社會主義法治精神，傳承中華優秀傳統法律文化，引導全體人民做社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者。伴隨著市域社會治理現代化試點工作的實施推進，如何以市域社會法治文化為載體，通過培育接地氣、潤人心的法治氛圍和法治風尚，為構建人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體提供堅強的法治保障，成為了回應時代之需、破解時代之問的重要課題。一方面，從供給側上看，政府通過發揮市域社會治理的主體作用，在制度體系建設、開展普法宣傳教育、提供公共服務等方面自上而下輸出法治文化，為構建法治社會不斷營造良好的法治文化氛圍；另一方面，從需求側上看，法治文化滲透于市域社會政治、經濟、科技、民生等方方面面，與人民群眾的生產生活息息相關，個人及社會組織的法治文化需求也在城市發展建設的進程中不斷提升。供給側和需求側之間的動態發展，不斷形塑著當地法治文化。大力推進社會主義法治文化建設，不僅能為實現政府與社會的良性互動提供法治保障，也是加強和創新市域社會治理，推進市域社會治理現代化的題中應有之義。

一、市域社會治理現代化建設現存困境

對標全面依法治國、市域社會治理現代化試點工作要求，結合人民群眾日益多元的法治文化需求，當前工作依然面臨著一些問題。一是參與主體缺乏凝聚力。從群體層面上看，雖然城市發展轉型促使群眾從以情感為基礎到以契約為基礎的社會人際關系的轉變，但隨之帶來的是公民法治認識的“碎片化”。實際中，公民易以自我為中心，形成與己相關或自我認可的法治行為模式，民眾的法治意識仍待增強，法治能力仍待提升，法治信仰仍待培樹。二是行政主體缺乏引領力。個別地方政府存在政府信息公開機制不健全、開門問策及公眾參與渠道不暢通等問題，在一定程度上削弱了政府的公信力，市域的法治文化構建引領力不足。三是責任落實缺乏向心力。部分執法部門普法主體意識不強，普法責任落實不到位，普法存在“走過場”現象，相關部門之間聯動乏力。四是普法宣傳缺乏生命力。個別行政部門在開展普法宣傳教育過程中仍停留在“法治文宣”“法治文教”的層面，未能引導公眾從內心建立起法治文化認同，普法宣傳實踐尚未達到與推進全面依法治國要求相適應的高度。五是公共法律服務缺乏親和力。公共法律服務是拉近法律與公眾距離、傳播推廣法治文化的有力抓手。但在現實中，部分公共法律服務與人民群眾的預期之間仍存在差距。

二、楊浦區以“禮法嵌入式”治理加強法治文化建設的實踐做法

楊浦區是上海市面積最大、人口最多的中心城區，隨著改革開放后傳統工業優勢的逐漸弱化，城市經濟結構轉型成為了楊浦區改革創新發展的必由之路。在這個過程中，受到工業資源再利用、城市空間再塑造、人口遷居再調整等多重因素沖擊，市域社會文化逐步呈現出多元化、分極化的特征，城市人文逐漸從熟人社會轉變為陌生人社會。2009年起，楊浦區推進睦鄰體系建設，構建起包含睦鄰樓組、小區、社區（中心）、街區、園區（樓宇）等在內的整體性、全覆蓋的睦鄰家園體系，將“睦鄰家”文化有機滲透至市域社會治理中，為催生多元共治的內在機制、凝聚基層法治共識搭建了服務平臺、提供了文化基礎。

2019年11月，習近平總書記在上海考察時親臨楊浦，提出了“人民城市人民建，人民城市為人民”的重要理念。在中央全面依法治國工作會議上，習近平總書記指出，全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎是人民，必須堅持為了人民、依靠人民。這些重要論述為在市域社會治理現代化視角下如何推進法治文化建設指明了方向，提供了遵循。楊浦區始終堅持以人民為中心推進全面依法治區，凸顯“人”在法治文化建設中的重要作用，以“五個嵌入式”為著力點，不斷提升法治文化的凝聚力、引領力、向心力、生命力和親和力，努力將法治文化滲透到家家戶戶，融入市域社會治理方方面面，貫穿于人民生活的點點滴滴，讓法治文化建設與人民城市建設緊密結合、相得益彰。

（一）以嵌入式法治正向引領為著力點，提升認同度。黨的二十大報告指出，堅持科學決策、民主決策、依法決策，全面落實重大決策程序制度。揭示了市域社會法治化建設會直接影響當地法治權威，對于推進當地法治文化建設具有重大的引領導航作用。楊浦區委充分發揮領導作用，區政府履行主體責任，統籌將法治建設嵌入市域大局，把法治資源下沉一線，用自身實際行動引領法治文化建設。一是加強法治政府建設。全面健全依法決策、政府信息公開、政府及法律顧問行為規范工作體系，制定《楊浦區重大行政決策程序規定》，出臺《行政機關負責人行政訴訟出庭應訴暫行辦法》，細化政務公開標準化目錄編制，推動區級黨政機關、街道普遍建立公職律師制度，實行重點領域政府信息公開機制，以公開、透明、規范的政府行為帶頭維護法治權威；二是推動法治資源向一線下沉。利用市域治理半徑優勢，在社區建強社區法官、社區法治專員、人民調解員等人員力量，為各街道、學校配齊配強綜治書記和法治副校長。同時，進一步深化各社區睦鄰中心建設，全力創建“法致睦鄰”品牌，將睦鄰中心打造為律師團隊、專業社會組織和社會團體“坐堂問診”“開堂授課”和“咨詢服務”的基層陣地，有效架起法治文化與基層群眾之間的橋梁紐帶。三是堅持正向的法治文化導向。結合社會發展出現的新問題和楊浦區實際情況，加強區域協調發展，強化重點領域法治供給力度。例如，針對科創企業、網絡數字企業分布多的特點，通過制定《加強知識產權司法、行政協同保護合作協議》《企業數據合規指引》，推行“秒辦秒批秒發證”企業政務服務，設立“雙創”巡回審判點、企業數字合規服務工作站等方式，營造規范有序的法治化營商環境；例如，針對社區治理中的管理難點，探索建立社區法治專員擔任“業委會法律顧問”機制，規范居民區聽證會、協調會、評議會“三會”制度，建立關于車輛停放、寵物飼養等多項自治公約，以法治形式解決好居民日常生活中最關心的熱點問題，讓居民群眾感受到“法治”就在身邊。

（二）以嵌入式普法宣傳教育為著力點，提升知曉度。楊浦區委統籌協調，發揮領導干部示范帶頭作用，逐年編制區普法責任清單和責任制年度重點項目表，建立法治宣傳教育資源庫，明確各部門年度普法責任，以“誰執法誰普法”劃清普法“責任田”，在明確年度普法宣傳工作目標的同時，推動形成黨委領導、政府主導、人大監督、政協支持、部門各負其責、社會廣泛參與、人民群眾為主體的法治宣傳教育機制，形成強大普法工作合力；其次，延伸宣傳教育觸角，以落實“八五”普法規劃為抓手，打造“多彩普法潤校園”“法智講壇”“微光禁毒講堂”等品牌項目，讓法治宣傳教育進機關、進學校、進企業、進社區、進基地、進軍營、進網絡、進公共空間、進社會組織，實現宣傳范圍全覆蓋；再次，增強普法宣傳生命力，改變以往行政主體單向宣傳的局面，以培育“法治帶頭人”“法律明白人”為契機，通過組織發動普法志愿者、法治文藝團體和社區居民等方式，結合楊浦“三個百年”文化（百年大學、百年工業、百年市政），創作“法治小劇場”“模擬法庭”等一批富有思想性、藝術性、觀賞性的法治文化精品力作，用群眾喜聞樂見和易于理解接受的形式，不僅讓社會主義法治文化深入人心，更進一步營造了人人都是“宣傳員”、個個都是“吹鼓手”的普法宣傳共同參與的良好氛圍；再次，緊隨城市數字化轉型趨勢，融合“報、網、端、微、屏”等平臺資源，推出諸如“一起來學《民法典》”“法律微課堂”“法治聯播”“普法直播”等線上法治文化活動，創新普法宣傳手段，豐富普法宣傳產品，不斷增強社會公眾對法治文化的認同感，使尊法學法守法用法在全社會蔚然成風。

（三）以嵌入式文化陣地建設為著力點，提升友好度。建設覆蓋全區的現代公共法律服務體系，致力于建設“家門口”的法治文化陣地，打造“十分鐘”法治文化圈，堅持將法治文化陣地與各類生活景觀元素有機融合，著力打造一批“可漫步、可閱讀、可體驗”的功能性法治文化陣地。一是與自然景觀相結合。依托現有楊浦公園、控江路街道唐家塔等公共資源，將“一墻、一廊、一窗、一圈”匯聚成了法治文化與綠地美景融合共生的美好圖景，讓公眾在欣賞美景的同時受到法治文化熏陶；二是與生活空間相結合。圍繞公眾日常生活休閑常駐之地，先后建立睦鄰法治服務中心、社區法治驛站、法治長廊、法律圖書室、法治樓組等法治文化陣地，并在醒目位置融入民法典小金句、法治三字經等法治元素，切實將法治文化浸潤到公眾日常生活；三是與園區企業相結合。在各大商場、園區內設置法律服務工作站，用貼近企業生產經營的法治故事、警示案例，以圖文及視頻展播的形式，向廣大商家、企業宣傳經商辦企相關法律法規，不斷營造法治化營商氛圍。截至目前，楊浦區已創建3個市級社會主義法治文化品牌陣地，培育10個區級社會主義法治文化品牌陣地，區內國歌展示館榮獲“全國法治宣傳教育基地”稱號，推動構建了一系列多元化法治文化陣地集群。

（四）以嵌入式公共惠民服務為著力點，提升滿意度。一是以組團式服務為滿足群眾需求提供精準“配餐”。依托公共法律服務網絡，為轄區重點領域提供個性化法律服務。針對楊浦區近年來二級舊里改造任務重的現實情況，啟動“舊區改造大決戰”行動，組建由人民調解員、社區法治專員、基層法律服務工作者組成的綜合法律服務團隊，以成立調解工作室的形式入駐“舊改”基地，提供矛盾糾紛化解精準服務，為推動“舊改”征收簽約提速增效提供法治保障。二是以沉浸式服務為深化社區治理提供法治保障。在上海市首創“社區法治專員”制度，通過區級部門搭“臺”、社會組織出“人”、街道社區設“場”的形式，全區300余個居民區實現“社區法治專員”全覆蓋。作為居民區自治活動中法律問題上的指導者、協調者和組織者，社區法治專員以定期值班、列席會議等形式進駐居委會，承擔法律咨詢服務、涉法矛盾糾紛化解、法治實踐指導等九項職責，促使法治真正成為社區自治的基礎保障。三是以菜單式服務為滿足群眾多元需求提供法律服務。強化多元力量參與，重點布局人民調解、行政調解等領域，探索為群眾提供“菜單式”法律服務。制定法律咨詢月度排班表，方便群眾按需來詢。同時，積極引導調解力量走進社區、商區、園區，為居民、商家、企業定制個性化法律服務，扎根基層，服務群眾，讓群眾真切感受到“法”在身邊。

（五）以嵌入式民意對接平臺為著力點，提升參與度。進一步發揮民意“直通車”作用，設立融立法建議采集和公共法律服務于一體的征集平臺。以楊浦濱江為例，形成了以一個征集帶、九個征集站為主體的“一帶九點”人民建議征集與法律服務為一體的服務體系，在全區營造“法治建設人人參與”的良好氛圍，形成“以人民為中心”的法治文化導向。一方面，充分發揮楊浦轄區內教育資源豐富的優勢，與復旦大學法學院開展合作共建，成立楊浦區首個市級層面的基層立法“雙聯系點”，首創“立法建議采集服務平臺”，通過線上線下兩個渠道拓展聯系點普法宣傳、公共法律服務、成果展示等多項功能，讓聯系點工作日常化、制度化，讓立法工作立體化呈現在人民群眾面前，讓民智融入法治建設，讓民意“躍然紙上”，真正成為踐行“人民城市”重要理念的重要平臺。楊浦區積極探索基層法治觀察制度，將其作為積極踐行全過程人民民主重要理念的重要方式，聚集人民城市建設、法治化營商環境打造、疫情防控等關鍵領域，與復旦大學、同濟大學等高校以及社會治理法律服務中心等社會組織合作，將基層法治觀察點打造成為感知區域法治狀況的“傳感器”和“晴雨表”，主動傾聽民意、匯聚民智，聚焦法治建設的痛點和難點，為全面推進法治楊浦建設提供決策依據，把體現人民利益、反映人民意愿、維護人民權益、增進人民福祉落實到依法治區全過程和各方面，不斷增強人民群眾的法治獲得感、幸福感、安全感，目前，楊浦區已建成41家基層法治觀察點。另一方面，建立行政執法人民監督機制，以精細化管理執法為根本路徑，促進依法精準履職，推動民意深度參與全過程人民民主實踐。例如，楊浦區城管執法局作為首個人民建議征集試點單位，在局信訪接待大廳設立人民建議征集工作中心，在長陽創谷園區工作站、各街道城管中隊設立13個人民建議征集工作點，讓人民建議征集平臺成為匯集民智的“前哨站”，暢通民意表達渠道，讓執法主體成為群眾貼心的“好伙伴”。

三、市域社會治理現代化下推進法治文化建設的啟示思考

楊浦區以“禮法嵌入式”治理為抓手推進法治文化建設的實踐探索，積累了豐富的工作經驗。截至目前，楊浦區成為全國唯一連續4年被國務院表彰的雙創示范基地，公共法律服務滿意度測評連續多年排名全市前列，公共法律服務群眾知曉率、首選率、滿意率不斷攀升。

（一）必須持續強化市域黨委的統籌能力。市域不簡單地等同于地理概念，而是以市級黨委為核心更高層次且更強有力的資源統籌和組織協調單位。一方面，要按照“市域作為重大風險終結地”這個概念，推動市域法治資源在基層一線下沉，在薄弱環節聚合，為化解市域內重大風險提供有力法治保障；另一方面，要在加強市級法治政府建設和優質法治供給的基礎上，不斷創新法治文化建設各項體制機制，明確各層級在普法宣傳、法治文化陣地建設、公共法律服務等方面的職能職責，從而有效促進市域社會法治文化建設的整體性、系統性和協同性。

（二）必須不斷凸顯以人為本的工作理念。堅持以人民為中心，突出法治為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，是楊浦區在推進法治文化建設中的價值關懷和終極目標。一要始終堅持把“以人民為中心”貫穿于法治文化建設始終。做到法治文化建設為了人民、依靠人民，不斷滿足人民日益增長的對民主、法治、公平、正義的需要。二要以人民群眾“喜聞樂見”和“易于理解接受”的內容和方式加強法治宣傳教育，把人民群眾滿不滿意、接不接受、理不理解、認不認同作為檢驗法治宣傳教育工作成效的標準，不斷增強人民群眾的法治思維意識和法治認同感，推動形成良好的法治文化氛圍環境。三要以公共文化服務持續為民眾提供高質量的法治文化精神食糧，滿足不同民眾多樣化、多層次、多方面的法治文化需求。

（三）必須緊緊圍繞市域社會的實際情況。市域社會法治文化建設要針對公民、家庭、社會組織等各層級訴求，結合當地人文特點、經濟基礎、社會習俗、價值觀念、地理環境等方面情況，成為引領市域社會法治建設的重要精神驅動力量。一要將法治文化與市域文化有機融合。大力推動市域法治文化與上海的海派文化、江南文化與楊浦的“三個百年”文化相互融合、相互賦能，讓市域法治文化更“接地氣”、更加充滿活力與生機。二要將法治文化與市域社會階段性矛盾有機融合。圍繞“舊改”“企業數據合規”“知識產權保護”等市域社會現階段較為突出的矛盾問題，加大法治文化和公共法律服務供給力度，為補齊市域社會治理中的短板提供法治支撐。

（四）必須推動法治文化建設的市域創新。市域社會法治文化囊括于國家法治文化之中，具有文化上的差異性和多樣性。經過一段時間的實踐與探索，楊浦區已初步形成了“法致睦鄰”“法智講壇”“微光禁毒講堂”等一系列法治文化品牌項目，要不斷深化和發展，以點帶面，推動形成百花齊放、百舸爭流的市域法治文化建設局面。

（五）必須拓寬多元主體的參與渠道。要構建人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，打造共建共治共享的社會治理格局，充分發揮市域社會法治文化的引導、熏陶功效，增強各方參與主體的規則意識，凝聚社會各方參與社會治理的法治共識；一方面，要大力持續培養法律明白人、帶頭人，壯大基層法治力量，將其視為市域法治建設和法治文化傳播的內在動力和堅實基礎；另一方面，要不斷放大人民建議征集、基層立法聯系點等平臺的應用效能，讓“立人民建議之法、搭多元共治之橋”的文化氛圍日益濃厚，凸顯社會主義法治精神，以法治助推市域社會治理現代化。