鄉村振興地方立法的功能價值定位
——以《河北省鄉村振興促進條例》為例

馬 濤（河北省司法廳）

民族要復興，鄉村必振興。鄉村振興關涉中華民族偉大復興戰略全局。鄉村振興戰略的實施離不開法治的引領、規范和保障。2021年，《中華人民共和國鄉村振興促進法》（以下簡稱《鄉村振興促進法》）頒布實施，標志著鄉村振興戰略邁入有法可依、依法實施的新階段。截至2022年9月底，湖北、江西、廣東等16個省份出臺了本省鄉村振興促進條例；2022年9月28日，河北省十三屆人大常委會第三十三次會議表決通過了《河北省鄉村振興促進條例》（以下簡稱《條例》），自2023年1月1日起施行。本文擬以《條例》為例，闡述分析鄉村振興地方立法的時代背景及其在推進鄉村振興戰略實施中的價值功能定位與彰顯的地方特色，希望能對更好地發揮地方立法在鄉村振興戰略實施中的保障和推動作用有所裨益。

一、鄉村振興地方立法的時代背景

實施鄉村振興戰略是以習近平同志為核心的黨中央對“三農”工作作出的重大戰略部署。習近平總書記高度重視鄉村振興，發表一系列重要講話，作出一系列重要指示，深刻闡釋鄉村振興重大意義，明確戰略舉措和工作重點。黨中央、國務院先后印發指導性文件、制定專門規劃，為實施鄉村振興戰略提供政策支持和有力指導，并多次強調鄉村振興法治保障，提出抓緊研究制定鄉村振興法，要求各地結合實際制定促進鄉村振興的地方性法規和政府規章。2021年，《鄉村振興促進法》頒布實施，栗戰書委員長在《鄉村振興促進法》實施座談會上再次強調“有立法權的地方要在鄉村振興促進法的總體框架下，結合地方實際，及時制定配套法規，完善鄉村振興的地方立法”。作為新時期“三農”工作的總抓手，地方在推進鄉村振興戰略實施過程中迫切需要立法的規范、引導、促進和保障。從法治需求來看，各地積極推進鄉村振興戰略實施，對本地鄉村振興戰略目標、任務、要求、推進措施等都通過政策文件的形式進行了明確規定，但鑒于政策的時效性、不連續性，鄉村振興戰略全面實施還需要有力的地方性法規制度保障，但各地“三農”領域相關立法較為分散、不夠系統全面，尚不能滿足鄉村振興戰略實施的法治要求，需要及時制定具有宏觀指導性、體現本地特點的鄉村振興地方性法規。從工作實踐來看，各地在鄉村振興實踐探索中積累的好經驗、好做法，需要通過地方立法方式予以制度化，為復制推廣提供法律依據，同時也亟須通過地方立法解決鄉村振興推進中存在的難點問題。綜上，有必要制定一部專門的鄉村振興地方性法規，從法規制度層面總結實踐經驗，補齊短板弱項，將本地行之有效的“三農”工作政策法定化，以增強其剛性執行力，確保鄉村振興戰略實施的穩定性、連續性，助力鄉村振興行穩致遠。

二、鄉村振興地方立法的定位和功能價值

鄉村振興地方立法應按照上位法要求，定位為促進型立法，通過對地方各級人民政府及其有關部門在推進鄉村振興工作中的職責和任務予以明確，通過法定的鼓勵性手段和扶持措施，促進多方主體參與鄉村全面振興。筆者認為，鄉村振興地方立法的功能價值應當主要體現在以下幾個方面。

（一）對上位法予以具體細化。鑒于《鄉村振興促進法》作為促進型法律，激勵扶持類規范、宣示宣言類規范較多，行為指引性強，為確保其能夠在各地全面有效實施，鄉村振興地方立法應結合本地實際，對上位法進行具體細化，增強其針對性、實操性和執行力。如《條例》結合河北省實際，在產業發展、城鄉融合等多個方面均結合本地實際進行了細化實化，在產業發展方面，要求嚴格落實糧食安全責任制，保障農民種糧收益，對耕地保護、種子資源保護等糧食生產保障要素作出規定；要求推動現代都市型農業和特色高效農業加快發展，因地制宜發展鄉村新產業新業態，推進新型農業經營主體與農民建立利益聯結機制；在城鄉融合方面，從城鄉融合發展角度對農村民生保障改善相關內容進行規定，要求基礎設施建設城鄉統籌，優先發展鄉村教育事業，加強鄉村醫療衛生服務，建立健全城鄉統籌的社會保障制度，并對發展農村養老、促進農民工就業創業、鼓勵農民消費等內容予以具體細化。

（二）固化鄉村振興政策規定。鄉村振興地方立法旨在貫徹落實黨中央關于鄉村振興戰略決策部署，將地方行之有效的鄉村振興政策及具體實踐中的經驗做法法定化。①李蕊：《鄉村振興地方立法的邏輯進路》，《地方立法研究》，2022年第1期。近年來，各地結合本地實際認真貫徹落實鄉村振興戰略，先后出臺一號文件、鄉村振興戰略規劃、關于加快推進人才振興若干措施等政策文件，對實施鄉村振興戰略進行總體設計和階段謀劃。為確保鄉村振興戰略實施的穩定性、連續性和常態化，需要將這些政策措施轉化為法律規范，通過地方立法固化下來。如《條例》加強糧食安全保障，將省委、省政府《關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的實施意見》中關于穩定糧食播種面積、提高糧食單產量以及開展糧食節約行動等政策措施上升到立法層面；為推動農業產業高質量發展，《條例》將本省實施農業產業項目招商政策固化下來，要求加強農業全產業鏈招商，引進產業鏈頭部企業以及上下游配套企業，推動成規模、高質量的農業項目建設；為進一步強化規劃在鄉村振興中的引領作用，《條例》將《河北省鄉村振興戰略規劃（2018—2022）》中關于加強規劃管控規定上升到立法層面，專設規劃引領一章作出規定等。

（三）解決鄉村振興難點問題。各地認真落實黨中央、國務院決策部署，鄉村振興推進工作取得了明顯成效，但仍存在一些短板弱項，如農業產業發展質量還不夠高，鄉村人才匱乏、人才留不住，農村文化傳承、轉化和利用不足等。這都需要我們結合本地實際，在鄉村振興地方立法中予以回應解決。《條例》堅持鮮明的問題導向，聚焦解決鄉村振興推進過程中存在的問題：針對鄉村人才匱乏、人才留不住問題，《條例》在“人才支撐”專章中對建立完善鄉村人才引進機制和政策作出規定，要求為引進人才在落戶、居住、子女入學、社會保障等方面提供便利，同時對加大農業科技人才培養引進力度、加強高素質農民隊伍建設、建立健全鄉村工匠培養機制、加大農村教師培養力度、加強鄉村衛生健康人才隊伍建設等作出規定；針對農民反映強烈的農村廁所和垃圾污水處理等問題，《條例》分別對廁所改造、農村垃圾、污水治理單設條款作出具體細化規定，要求深入推進農村廁所革命，推進農村垃圾無害化處理和資源化利用，分類分區推進農村生活污水無害化處理，加強黑臭水體治理等；針對農村文化傳承、轉化和利用不足問題，《條例》明確要堅持以社會主義核心價值觀為引領，弘揚西柏坡精神、塞罕壩精神等，培育新時代燕趙優秀文化，提高農民精神風貌和鄉村文明程度；加強農業文化遺產和非物質文化遺產保護，挖掘農村優秀傳統文化，加強歷史文化名鎮名村、傳統村落、民族村寨、農業遺跡的保護等；針對因國際形勢和疫情影響導致肥料等農資供應不暢問題，《條例》要求加強化肥、農藥、農用柴油等農資生產供應的協調指導和質量監督，暢通農資保供運輸通道，保證農資供應充足，滿足農業生產需求；針對受農民外出務工等影響導致部分耕地撂荒土地浪費問題，《條例》要求加強撂荒土地治理，明確耕地撂荒連續兩年以上的，在不改變原土地承包關系的情況下，農村集體經濟組織、村民委員會或者村民小組有權要求其在一定期限內復耕，無正當理由逾期不復耕的，可以協調他人耕種或者集體代管；停止向撂荒耕地承包經營權人發放相關農業補貼等等。

（四）實現農村改革于法有據。習近平總書記指出，要堅持改革決策和立法決策相統一、相銜接，立法主動適應改革需要，積極發揮引導、推動、規范、保障改革的作用，做到重大改革于法有據。鄉村振興的全面順利推進，需要大量的改革舉措予以保障，為確保這些重大改革于法有據，亟須通過立法的形式將這些改革舉措固定下來，從而形成明確且具有普遍約束力的制度體系；同時，這些改革舉措還涉及廣大農民和農民專業合作社、家庭農場、農業企業等新型農業經營主體的利益，改革持續深入推進勢必帶來參與主體角色的重新定位和利益的調整，進而使鄉村振興在政府與社會力量合作、傳統農業與現代農業銜接等方面面臨更加復雜的價值判斷和利益平衡。通過地方立法的形式，將鄉村振興各方參與主體的權利和義務確定下來，可以為其提供更加穩定的心理預期和行動導向，也可以為“三農”相關領域矛盾、糾紛的解決提供必要的指引，降低相關改革舉措推行的阻力。②朱智毅：《論鄉村振興立法的功能定位與基本原則》，《中國農業大學學報（社會科學版）》，2020年第2期。《條例》將國家關于農村產權相關制度改革、農業支持保護政策以及農村供銷社、農墾改革等多項改革舉措通過地方立法形式進一步具體明確。

三、鄉村振興地方立法特色

通過立法的形式對地方治理的特殊問題進行闡釋和表達，發揮地方特殊優勢、解決地方特殊矛盾，總結彰顯本地特色治理的有益經驗，是地方立法之靈魂，也是其蓬勃生命力之所在。③封麗霞：《地方立法的形式主義困境與出路》，《地方立法研究》，2021年第6期。若沒有地方特色，地方立法也就喪失了其存在的價值。④周旺生：《立法學》，法律出版社 2004 年版，第 220 頁。鄉村振興地方立法最重要的功能價值，就是從本地農業農村發展實際出發體現本地特色，從各地出臺的鄉村振興促進條例規范內容來看，總體上彰顯了當地特色。例如，上海市出臺的鄉村振興促進條例專門設立農村集體經濟發展、崇明世界級生態島建設兩個專章，較好地體現了國際化大都市鄉村振興工作的特點；吉林省作為我國產糧大省，在該省鄉村振興促進條例中著重貫徹國家糧食安全保障要求，以專章形式凸顯了糧食安全保障在鄉村振興發展中的地位。《條例》緊貼河北省實際，凸顯地方立法特色，為鄉村振興戰略在河北全面實施提供有力的法治保障。

（一）專設脫貧鞏固章節。習近平總書記指出，鄉村振興的前提是鞏固脫貧攻堅成果，要持續抓緊抓好，讓脫貧群眾生活更上一層樓。河北省作為農業大省，截至2020年年底，全省62個貧困縣、7746個貧困村和現行標準下232.3萬農村建檔立卡貧困人口全部脫貧，鞏固脫貧攻堅成果任務異常繁重。《條例》專設脫貧鞏固一章作出規定，要求過渡期內主要幫扶政策保持總體穩定，確保不出現規模性返貧；建立健全防止返貧動態監測和幫扶機制，對有返貧致貧風險農戶進行精準監測，及時開展幫扶；鞏固“兩不愁三保障”成果，對農村教育幫扶、醫療健康幫扶、住房和飲水安全保障均作出規定；加強產業就業幫扶，要求實施農業特色產業提升工程，完善聯農帶農機制，統籌用好鄉村公益崗位，支持幫扶車間發展，擴大以工代賑實施范圍，落實生態護林員政策，促進脫貧人口就業增收；要求建立健全易地搬遷后續扶持機制，完善易地搬遷集中安置區配套設施和公共服務，加大安置區配套產業培育力度，開展搬遷群眾就業幫扶，加強安置區社會治理，促進搬遷群眾安居樂業。

（二）與京津冀協同發展相融合。京津冀協同發展戰略實施后，河北主動對接京津、服務京津，同時將鄉村振興與京津冀協同發展戰略相融合，三地在鄉村產業、生態等領域協同發展取得明顯成效。《條例》努力為其提供制度保障：要求加強與北京市、天津市等周邊省份的協作，推進區域鄉村產業、人才、文化、生態、技術、基礎設施等方面協同發展；支持環京津地區發展現代都市型農業、休閑農業，培育建設優質果蔬和畜禽生產基地，增加優質農產品供給，提升服務京津高端化、多元化消費需求的能力；鼓勵依托京津人力資源市場深化勞務協作，組織開展職業技能培訓和勞務輸出；加大對農業科研人員培養引進力度，要求各級人民政府利用京津駐冀農業試驗基地等平臺，引進高層次專家參與重大農業科技研發。

（三）通過立法固化本省做法。一是“五位一體”村級組織體系建設。2018年農村“兩委”換屆后，河北省創新鄉村治理方式，要求各地建立村黨組織、村民委員會、村務監督委員會、村集體經濟組織、村綜合服務站“五位一體”村級組織體系，2020年全省實現全覆蓋，實施效果良好。《條例》將該做法上升到立法層面，并突出基層黨組織作用，規定健全完善村黨組織領導下的村民委員會、村務監督委員會、村集體經濟組織、村綜合服務站各盡其職、多方協同的村級組織體系。二是美麗庭院示范創建。為貫徹省委、省政府關于農村人居環境整治要求，近年來，河北省婦聯組織立足“系統創新、干在實處”，創造性地開展了以“人美、院美、室美、廚廁美、村莊美”為主要內容的美麗庭院創建，省市縣鄉村五級婦聯組織上下聯動、同抓共促。《條例》固化此做法，要求加強美麗庭院示范創建，各級婦聯組織引導廣大婦女積極參與美麗庭院示范創建。三是建立農業科技專員制度。圍繞保障糧食安全，啟動實施糧食生產“科技壯苗”行動，河北省組建糧食生產科技專員隊伍，在137個產糧大縣成立科技服務團，在1766個鄉鎮設立科技服務站，為4.5萬個行政村每村選派一名糧食生產科技專員，采取“1+N”包村聯戶制度，為農戶提供全程全鏈條技術指導服務。《條例》將該做法上升到立法層面，要求建立健全農業科技專員制度等。

（四）緊貼河北區位實際。一是充分利用河北省資源優勢推進新產業新業態發展，充分利用當地農業資源，依托西柏坡、塞罕壩等紅色資源，長城、大運河、名城名鎮名村等文化資源，太行山、燕山、壩上、白洋淀、衡水湖、濱海等自然資源，推動農業與旅游、教育、康養等產業融合，鼓勵、扶持發展紅色旅游、休閑旅游、冰雪旅游、養生養老、創意農業、研學體驗等鄉村新產業新業態；二是統籌推進山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，要求推進太行山、燕山、壩上、平原、沿海等地區植樹種草，改善鄉村生態環境；三是加強地下水超采綜合治理，河北省水資源嚴重短缺，人均水資源占有量僅為全國平均水平的1/7，近年來河北強力推進地下水超采綜合治理成果顯著，全面推進全社會節水行動。《條例》對此作出規定，要求推動節水農業和旱作農業發展，加強地下水超采綜合治理，推進黑龍港流域、壩上地區等地下水嚴重超采區域實施輪作休耕、旱作雨養。

（五）細化實化各級各部門工作職責。鄉村振興戰略全面有效實施，很重要的方面是各級政府及其有關部門必須發揮引領、推動和支持作用并履行好相關職責。為防止實施中部門之間相互推諉扯皮，《條例》在上位法基礎上，進一步明確權力邊界，理順職能分工，細化實化各級政府及其部門職責：一是將推進鄉村產業、人才、文化、生態、組織振興和城鄉融合發展相關工作進行分工，細化到縣級以上人民政府農業農村、鄉村振興、林業草原、糧食和物資儲備、供銷等24個具體職能部門；二是厘清了省、市、縣三級政府及其有關部門在鄉村振興產業發展方面具體職責，比如，在加快發展現代都市型農業方面，要求省人民政府及其農業農村部門打造特色優勢產業集群，推進農業結構調整，穩步發展蔬菜、果品、中藥材、食用菌等優勢產業，縣級以上人民政府重點立足區位優勢和資源稟賦發展壯大特色優勢產業，推進現代農業園區和農業產業強鎮建設，在種業振興方面，要求省、設區的市人民政府及其農業農村、科技等部門編制實施現代種業發展規劃，鼓勵、扶持特色優質良種培育和關鍵技術攻關，培育發展壯大具有自主研發能力和知識產權的現代種業企業。

（六）強化監督檢查。中國共產黨第十九屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議強調，加強對鄉村振興重點項目推進情況監督檢查。為確保鄉村振興戰略有效實施，必須層層壓實責任，采取監督檢查方式，確保各項目標任務完成。《條例》進一步加大監督檢查力度，推動工作落實。一是要求縣級以上人民政府利用重點工作督查、專項督查、執法檢查等方式，對下一級人民政府鄉村振興促進工作情況開展監督檢查。列舉了發展改革、財政、自然資源、人力資源和社會保障、農業農村等10個部門，要求其按照各自職責，對農業農村投入優先保障機制落實情況、鄉村振興資金使用情況和績效、生態環境保護、土地管理、農業節水、農業面源污染防治與種子、農藥、肥料、獸藥、飼料等農業生產資料質量和農產品質量安全及農村住房建設、歷史文化名鎮名村、傳統村落保護等情況實施監督。二是充分發揮紀檢監察部門監督作用，要求各級紀檢監察機關加強對全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化重點任務落實情況的監督。三是接受社會監督，明確鄉村振興工作接受社會監督，要求有關單位對公眾舉報及時調查核實，依法予以處理。四是強化責任追究，列舉了未按照規定編制、修改鄉村振興規劃等九種情形，明確各級人民政府及有關部門工作人員存在所列九種情形之一的，上級機關或者主管部門應當責令改正，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。