關于進一步加強和推進黨政機關法律顧問工作的思考和分析
——以四川省宜賓市為例

楊國慶（四川省宜賓市委依法治市辦主任、市司法局局長）

在黨政機關普遍推行法律顧問制度，是以習近平同志為核心的黨中央立足全面依法治國作出的重要決策部署。為貫徹落實這一重要決策部署，推進法律顧問工作在黨政機關依法行政和制定重大行政決策中發揮積極作用，近些年，中央、省市相繼出臺法律顧問制度相關意見及實施方案，四川省宜賓市委、市政府認真貫徹、廣泛推行，全市各級黨政機關法律顧問工作積極推進，逐步建立制度并發揮作用。為更好開展法律顧問工作，建設更高水平法治宜賓，經過多次調研，本文對如何進一步加強和推進黨政機關法律顧問工作進行了思考和分析。

一、宜賓市法律顧問制度實施情況

法律顧問制度實施以來，宜賓市積極推行法律顧問、公職律師、公司律師制度，市、縣（區)兩級陸續成立黨委、政府法律顧問團，部門、鄉鎮（街道）根據工作需要自行聘請法律顧問。外聘法律顧問與黨政機關內部法制審核機構、公職律師共同協作、主動服務，不斷提高黨政機關依法執政、依法行政、依法決策的能力與水平。

（一）市、縣（區）法律顧問團

1.基本情況。2014年，宜賓市通過定向遴選市委、市政府法制機構人員、省內法學專家，公開遴選執業律師，成立了第一屆市法律顧問團，發展至今已成立第三屆法律顧問團。法律顧問團管理辦公室設在市司法局（2019年機構改革前設在市政府法制辦），具體負責法律顧問遴選和日常事務管理工作。近年來，市、縣（區）兩級法律顧問團不斷充實完善、發展壯大，截至目前，全市法律顧問人數接近300人；為保障法律顧問團工作開展，所需經費已納入財政預算。

2.遴選聘任。遴選聘任法律顧問充分考慮了選聘人員學歷、履歷、專業特長、在業界的權威、影響以及個人的職業操守、年齡結構、行業比例等因素，主要通過公開遴選和定向遴選兩種方式進行選聘，由法律顧問管理部門向社會發布公告進行公開遴選，或發函邀請相關專家、學者和法律實務工作者進行定向遴選，匯總后擇優擬定候選人員名單，公示無異議后報市委、市政府審定并頒發聘書。法律顧問聘任期一般為兩年，可以連續聘任。

3.工作職責。法律顧問團通過“一對一”方式為市（縣、區）領導在其分管工作領域提供法律服務和法治保障，主要承擔以下職責：①參與涉法事務研究并提出研究報告；②參與市（縣、區）委、市（縣、區）政府重大決策事項的調查研究并提出法律意見；③參與政府重大經濟項目、經濟合同、合作協議等的研究論證；④參與地方性法規草案、政府規章草案和市（縣、區）委、市（縣、區）政府重要規范性文件草案的研究論證和評估；⑤接受委托，代理重大、疑難行政訴訟、民事訴訟或者仲裁案件；⑥接受市（縣、區）委、市（縣、區）政府的委托，承擔法律咨詢服務、調查研究和論證；⑦接受市（縣、區）委、市（縣、區）政府委托，對市屬國有企業和國有控股公司在國有資產監督管理等方面的重大涉法事務提出法律意見；⑧化解重大矛盾糾紛；⑨承辦市（縣、區）委、市（縣、區）政府交辦的其他涉法事務。

4.制度機制建設。為規范和加強法律顧問團工作，宜賓市先后出臺《法律顧問團管理辦法（試行）》《法律顧問團法律顧問工作規則（暫行）》《法律顧問團外聘法律顧問考評細則（暫行）》等文件，對法律顧問團結構組成、遴選聘任、工作程序、工作臺賬、服務管理、履職考評等均作出了明確規定，各縣（區）參照市法律顧問團相關制度機制，結合工作實際，制定本級法律顧問團管理制度。

（二）各級黨政機關法律顧問聘用情況

1.市級黨政機關法律顧問聘用情況

（1）基本情況。納入市委、市政府目標績效考核的市直部門有83個，其中黨委群團部門41個，有13個部門聘請了法律顧問，聘請率為31%；政府行政部門42個，有34個部門聘請了法律顧問，聘請率為80%。在83個部門中，有52個部門推行了法律顧問制度，其中市人大辦、市委黨史研究室、市郵政管理局等由內部法制機構人員或公職律師擔任法律顧問；47個部門聘請了執業律師或專家教授擔任法律顧問，其中市紀委監委于2018年7月在全省率先成立法律專家咨詢委員會，聘請了13名熟悉法律事務的專業人員作為第一屆法律專家咨詢委員會常設專家，為查辦職務犯罪案件等涉法事務提供咨詢服務；市公安局、市婦聯、市總工會成立了法律顧問團。

（2）選聘方式。在47個外聘了法律顧問的部門中，有 26個部門通過定向選擇方式，15個部門通過公開遴選方式，6個部門通過他人推薦方式進行選聘，通過與相關律師事務所簽訂合同的方式，明確工作職責、工作方式、雙方義務、勞動報酬、違約責任等內容，合同一般一年一簽或兩年一簽。

（3）履職服務及經費保障情況。由于部門的職能職責不同，法律顧問的工作內容各有側重，主要通過參與重大涉法事件和重大案件的調查、調解和處理，開展法律論證、風險評估和提供法律咨詢，起草、審查、修改法律文書、文件，出具法律意見書等方式。市直部門與律師事務所簽訂的合同中明確了相關收費標準，根據部門現狀及對法律服務的需求，結合《四川省律師法律服務收費行業指導標準》等相關收費規定，每年支付報酬1萬至9萬元不等（公益免費，辦案費、資料費、鑒定費等費用額外收取），2022年以來，市直部門共支付法律顧問費用約114.2萬元。

（4）制度機制建設情況。市直部門根據自身工作情況實際，建立法律顧問聘用、管理、工作、考核、評價、退出等制度機制。大部分市直部門法律顧問相關制度機制主要體現在合同中，只有少數市直部門單獨制定了相關制度機制。

2.縣（區）黨政機關、鄉鎮（街道）法律顧問聘用情況

（1）基本情況。宜賓市下轄12個縣（區）（含三江新區、“兩海”示范區），共有583個縣（區）黨政機關，142個鄉鎮（街道）。其中，有438個黨政機關、114個鄉鎮（街道）聘請了法律顧問。

（2）選聘方式。縣（區）外聘法律顧問主要通過公開遴選、定向選擇、他人推薦三種方式進行選聘，其中295個黨政機關（鄉鎮）通過定向選擇方式，144個黨政機關（鄉鎮）通過公開遴選方式，113個黨政機關（鄉鎮）通過他人推薦方式確定人選。

（3）工作履職及經費保障情況。外聘法律顧問主要通過簽訂合同明確工作職責、服務內容等，各地經濟社會發展情況不同，法律顧問履職情況也不同。

（4）制度機制建設情況。縣（區）黨政機關、鄉鎮（街道）對法律顧問的工作職責、服務內容及方式、考核管理等內容主要通過合同的方式進行約定規范，單獨建立管理等制度機制的較少，部分參照市、縣（區）法律顧問團管理辦法等。

二、存在的問題和不足

自法律顧問制度實施以來，宜賓市認真貫徹落實，深入組織推進，制度機制不斷健全，法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發揮了很大作用，取得了很大成效，但在實際工作中還存在法律顧問“聘而不用”“顧而不問”等現象，部門、區域推進發展不平衡、制度機制不健全、管理考核不到位、法治思維意識淡薄等諸多問題需要進一步研究解決。

（一）對法律顧問制度重要性的認識還不到位。一是聘請法律顧問數量較少，比例偏低。從調研統計數據來看，市級黨政機關法律顧問聘請率為56%，縣（區）黨政機關聘請率為75%，鄉鎮（街道）聘請率為80%，聘請率較低，與法律顧問制度的推進落實要求相對照還有很大差距。部分未聘請的部門（鄉鎮）認為法律顧問作用不大或單位涉法事務較少，不愿再花錢單獨聘請。二是“關鍵少數”法治思維意識不強。部分領導干部法治意識淡薄、法治素養不高，疏于對法律顧問制度的了解和熟悉，推進不重視，落實不到位，對其作用的認識還不深、站位還不高，對其角色定位不準確，狹隘地將法律顧問工作等同于“打官司”，充當臨時“消防員”，局限地認為遇見涉法事務時臨時再找律師處理也一樣。部分黨政機關將法律顧問工作局限在提供法律咨詢、訴訟等傳統法律事務上，聘而不盡其能，法律顧問工作開展不深入，其專業性作用難以有效充分發揮。三是外聘法律顧問邊緣化。部分黨政機關工作人員在處理涉及潛在法律風險或糾紛等具體涉法事務過程中，存在機械化思維傾向，往往更愿意向體制內的法規科室、司法行政機關咨詢。在推行法律顧問制度過程中，部分黨政機關迫于應付文件要求、年終考核，為形象工程、面子工程建立法律顧問制度，在實際決策中，法律顧問前期參與的重要特征往往無法兼顧，多數屬于事后救濟，較少發揮事前預防作用，法律顧問參與重大行政決策等往往只是“走過場”。

（二）法律顧問工作機制還不健全。推行法律顧問制度要有健全的配套機制。當前，大部分黨政機關法律顧問制度機制僅體現在合同中，缺乏相對完善的選聘、考核、退出、問責等具體實踐機制，對相關工作要求沒有明確規定或者規定的不具體、不詳細，隨意性較大，相關制度機制建設不健全、不完善。一是法律顧問選聘機制不健全。選聘法律顧問的條件模糊、主觀性強，一些地方既沒有對選聘條件作出具體規定，又沒有對選聘程序作出明確規定，缺少選任標準，原則性的規定有“具有良好的職業品德、紀律意識和社會責任感”“受過系統的法學理論教育”“具有5年以上執業經驗、專業能力較強的律師”等選聘標準條件。部分黨政機關是通過他人推薦方式選聘的法律顧問，未經過考核或深入了解，無法保證聘任法律顧問的專業能力和職業道德。二是法律顧問考評機制不健全。調研中發現，目前僅有少數黨政機關制定了考核評價辦法，大部分黨政機關尚未建立健全考核評價量化標準，沒有對法律顧問考核評價的主體、內容、方法、流程等作出明確具體規定，考核過于依賴主觀印象，同時也缺乏激勵、獎懲機制。三是法律顧問工作開展不規范。黨政機關在面臨重大決策時需征求法律顧問的意見建議作為參考依據，法律顧問必須對自己提出的意見建議負責。在實踐中，在規范性文件制定、合同起草、重大事項決策等工作中，法律顧問往往以電話咨詢、口頭提出建議等方式完成服務工作，甚少出具書面法律意見書，工作不規范，責任感不強。同時，一些聘用單位也沒有建立相對應的法律顧問工作臺賬，相關管理流于形式。

（三）法律顧問作用發揮還不充分。從黨政機關層面看：一些部門在聘請法律顧問時往往比較看重律師、教授的資歷、名望，專業的對口性沒有得到充分體現，法律顧問專業知識與服務對象業務領域不匹配，參與行政決策事項、非訴業務等較少；一些部門往往是在發生重大、復雜且緊急的法律事務時才聘請法律顧問，把法律顧問看作“救火員”，希望其出謀劃策規避由違法違規行為所帶來的風險。法律顧問前期沒有介入相關工作或介入不深，后期介入過晚或介入不當，沒有足夠的時間去審查證據或深入研究，法律顧問制度流于形式，其職能作用發揮不突出。從法律顧問層面看：部分外聘法律顧問對黨政機關內部管理、運作程序規范了解不深，對服務單位職能職責研究不透，對涉法的具體工作研究和指導不足，有時提供的法律服務與實際工作要求存在差距，提供的法律意見與黨政機關的工作關聯緊密度不高、專業性不強；外聘法律顧問大多采用固定費用和案件代理費相結合方式來支付報酬，在經濟發展相對滯后的地區，法律顧問費用水平相對較低，法律顧問參與單位法律事務的主動性不高、積極性不強，不能充分發揮自身參謀助手作用。部分公職律師履職履責不到位，相關制度機制銜接不順暢，職能作用未能得到充分發揮。

（四）法律顧問保障機制還不健全。一是法律顧問隊伍人才匱乏。當前，宜賓市有執業律師974人，與經濟社會飛速發展的現實需求還存在一定差距，法律顧問的整體綜合素質不高，服務能力水平不強，高層次高素質綜合型人才嚴重匱乏；部分法律顧問的執業能力較弱，專業知識、業務水平、知識結構等綜合素質能力不能滿足工作需要。區域發展不平衡，在一些偏遠地區，律師資源力量比較匱乏，基層法律服務工作者專業能力不強、法律知識儲備有限，無法有效化解基層矛盾糾紛。二是法律顧問工作經費保障不到位。部分黨政機關法律顧問工作經費未納入財政預算，法律顧問工作經費缺乏保障，導致有的單位想聘請法律顧問但苦于沒有經費而作罷，法律顧問不能按時獲得勞動報酬或報酬較少，導致其工作積極性不高、主動性不強。三是法律顧問相關權利不能得到有效保障。在一些地方處理涉法事務過程中，法律顧問查閱重要文件資料存在困難，較少或沒有參與重大事項論證、規劃和決策，沒有全程介入黨政機關處理涉法事務日常工作，法律顧問的工作環境有待改善。

三、完善黨政機關法律顧問制度的對策建議

針對當前存在的困難問題，就健全完善黨政機關法律顧問工作，提出如下對策建議。

（一）充分認識法律顧問工作的重要性

一是持續提升“關鍵少數”的法治思維水平。領導干部要不斷擴充法律知識儲備，更新法治觀念，強化法治認同，養成法治思維習慣；要不斷深化法治實踐，自覺運用法治思維和法治方式探索破解難題，積極營造辦事依法、遇事找法、解決用法、化解矛盾靠法的良好法治環境。二是強化宣傳解讀。充分利用各類宣傳平臺陣地，結合“法律十二進”“一月一主題”等活動，在機關團體、企事業單位中大力宣傳法律顧問制度，加深對于普遍建立法律顧問制度的認知。三是用問責倒逼制度落地生根。將統籌推進本地區（部門）法律顧問工作、發揮法律顧問作用情況納入依法行政考核、法治政府建設與責任落實督察的重要內容，納入各級黨政機關主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責的重要內容，納入年中述法重要內容，推動所屬部門和下級黨委、政府抓好法律顧問工作。

（二）健全完善選聘制度

對黨政機關所需的專業對口的法律顧問，通過透明、公開程序選聘，在資質職稱、專業特長、從業經驗、律所規模等設定招標門檻，選聘優秀律師。一是拓寬選聘渠道，在公開遴選及定向選擇等方式基礎上，大力推廣公職律師制度，鼓勵黨政機關內部具有法律職業資格證書、法律專業本科以上學歷的年輕工作人員積極注冊登記公職律師，優先把本單位公職律師（含退休黨員公職律師）或者具有法律職業資格并專門從事法律事務的公職人員安排到法治工作崗位。二是細化選聘標準。建議進一步明確細化選聘條件，例如，受過系統的法學理論教育并具有良好的理論素養和較強的實際工作能力，在所從事的教學、研究或法律實務工作等領域具有較強的專業影響力；高校教師、研究人員，應當具有副教授（副研究員）以上職稱或法學博士學位，3年以上工作經歷；法律實務工作者，應當具有法律職業資格證書，5年以上執業經歷，熟悉市情、民情、社情和黨委、政府工作規則，熱心社會公共事業，有辦理行政、經濟等法律事務專長，并辦理過具有較大社會影響力的涉法事項等。三是明確選聘流程。明確選聘步驟依次為制定選聘計劃、發布選聘公告、主管部門資格初審、組織考察和公示、頒發聘書、納入專家庫。黨政機關內部法律顧問選聘工作由法治工作相關部門會同組織人事部門進行，在選任工作結束15日內向同級司法行政部門備案。黨政機關外聘法律顧問工作由法治工作相關部門、司法行政部門會同組織人事等部門具體實施，同級司法行政部門對其政治表現、職業操守、專業特長、服務能力等進行審核把關，在征求同級司法行政部門意見后進行選任，在選任工作結束15日內向同級司法行政部門備案。

（三）健全完善工作機制

1.健全完善工作開展機制。一是建好工作臺賬。選聘單位要規范建立健全法律顧問工作臺賬，明確法律顧問職責，分類做好資料的建立、收集、管理、歸檔工作，制定好《法律顧問參與事項登記表》，及時將法律顧問參與法律事項填入，詳細登記參與時間、地點、事項、效果及提出的意見建議等。法律顧問應當每半年向服務機關報告工作情況，填寫《法律顧問參與事項匯總表》。黨政機關對法律顧問參與事項逐一進行核對，形成客觀真實的工作記錄。二是健全法律顧問應邀列席黨政機關有關會議工作制度。黨政機關應建立健全定期或不定期邀請法律顧問參與涉法事務有關會議制度，定期或不定期召開座談會，研究黨政機關重大決策事項、參與合法性審查、起草論證規范性文件等，及時為黨政機關出謀劃策。三是健全黨政機關法律顧問培訓交流機制。健全黨政機關與外聘法律顧問溝通交流機制，建立溝通交流平臺和信息共享機制。定期開展法律顧問學習培訓，持續提升業務能力與專業素養水平。

2.健全完善考核評價機制。健全完善法律顧問考核評價機制，需要律師協會、司法行政機關和選聘單位加強協作，充分發揮行業管理、行政管理和選聘單位管理作用，可采取日常評議、半年中評、年度總評的方式對法律顧問進行評議。日常評議，可依據法律顧問工作臺賬不定期抽查處理法律事務數量。半年中評，由選聘單位組織有關部門對法律顧問提交的半年度工作報告和相關證明材料，采取書面評議的方式進行。年度總評，由選聘單位組織律師協會、司法行政機關等有關部門認真聽取法律顧問的述職報告，在提交的年度書面工作報告基礎上，結合法律顧問的日常工作態度、工作任務、完成質量和效率等總體工作水平進行綜合評價、劃分等級，提出考核意見，并作為評優評先、續聘等的重要依據。

3.健全完善獎懲機制。堅持考核結果與付酬相掛鉤，將法律顧問的考核情況作為支付報酬的主要依據，可考慮采取基礎報酬與工作績效獎勵相結合的辦法，制定具體完善的支付標準。堅持考核結果與評先創優相掛鉤，將法律顧問的相關考核情況作為評選優秀法律顧問個人和集體，推薦市、省、國家級優秀律師和優秀律師事務所的重要依據。堅持考核結果與續聘解聘相掛鉤，對認真負責、恪盡職守、服務成效優異、考核等次較高的法律顧問優先續聘；對專業水平較低、服務質量不高、評價等次較低的法律顧問，按規定程序予以解聘。

4.健全完善監管問責機制。探索建立法律意見采納說明制度，聘任單位應當認真討論研究法律顧問提出的意見建議，對意見的可行性進行論證并及時予以回應，如不采納，需說明理由。健全法律意見書問責機制。聘任單位提交法律顧問咨詢、審查、討論或論證的任何事項，法律顧問都應當形成書面法律意見書，署名承辦律師事務所及律師姓名并蓋章。聘任單位應建立法律意見書備案與公示制度，接受社會評議與監督，以保證法律意見書質量。若法律顧問出具的法律意見書導致決策違法或造成重大損失、不良影響的，應按規定追究其責任。嚴格退出機制，將退出制度明細化、明確化，規定達到什么條件必須退出，做到依據清楚明確。健全監管機制，強化律師協會、司法行政機關、選聘部門單位之間的溝通交流，暢通信息共享渠道，共同探索建立法律顧問監管長效機制。

（四）健全完善保障機制

1.做好經費保障工作。對于黨政機關購買法律服務，將聘請法律顧問費用列入機關工作經費預算。探索建立黨政機關法律服務經費保障規范，明確報酬支付標準，分為固定報酬和個案報酬兩類，固定報酬是指常年提供法律咨詢服務獲得的報酬，個案報酬是指受黨政機關委托代理仲裁、訴訟、行政復議等案件而獲得的報酬。支付標準應當結合財政預算、當地經濟社會發展情況等綜合確定。

2.做好人才保障工作。建立健全法律顧問專家庫。由司法行政機關牽頭編制本地區法律顧問專家庫，制定入選范圍、考核指標、評選程序，對入庫律師按專業特長分類制作法律顧問專家庫名冊，定期對專家庫工作運行情況進行調研，制定管理及考核辦法，及時更新更換、動態調整專家庫名冊。黨政機關聘請法律顧問，可從法律顧問專家庫中擇優選擇。建強公職律師隊伍。結合法治政府建設和人員隊伍專業化建設要求，會同編辦、人社等部門，制定公職律師發展長遠規劃；制定激勵政策，鼓勵相關人員參加國家統一法律職業資格考試，做好公職律師后備人才培養工作。強化學習培訓。司法行政機關、律師協會要加大對法律顧問的培訓力度，通過組織定期培訓、舉辦學習研討會、搭建交流平臺等方式，不斷更新法律顧問專業知識、完善知識結構、提升業務能力，使法律顧問工作質效持續提升。

3.做好服務保障工作。法律顧問在履行自身職責時應當享有調查取證、獲取報酬、批評建議等權利，司法行政、人社、財政等部門要按照各自職責，通力協作，積極建立完善相關保障機制，重點解決落實法律顧問工作經費、辦公場所、辦公設施等問題，確保法律顧問“有條件干事、有能力干事”。