深入實施《社區矯正法》的若干思考

張桂榮（司法部預防犯罪研究所研究員）

作為我國刑事法律體系的重要組成部分，《中華人民共和國社區矯正法》（以下簡稱《社區矯正法》）于2019年12月28日正式頒布，并于2020年7月1日起正式施行。《社區矯正法》的正確實施，直接關系到刑事判決、刑事裁定和暫予監外執行決定的正確執行，關系到社區矯正對象能否順利融入社會、成為守法公民，對于實現社區矯正工作規范化發展以及《社區矯正法》所追求的預防與減少犯罪、維護社會穩定、保護公眾的價值目標，建立高效刑事法治實施體系以及建設中國特色社會主義法治實施體系，推進全面依法治國具有重要的現實意義。因此，如何以習近平法治思想為指導，深入實施《社區矯正法》是社區矯正工作相關理論與實務部門的重大研究課題。本文以習近平法治思想為指導，就如何深入實施《社區矯正法》進行了一些思考，供交流。

一、深入實施《社區矯正法》，必須堅持黨的領導，在黨委領導下統籌推進

習近平總書記指出：“黨的領導是中國特色社會主義法治之魂，是我們的法治同西方資本主義國家的法治最大的區別。”①中共中央宣傳部、中央全面依法治國委員會辦公室：《習近平法治思想學習綱要》，人民出版社、學習出版社2021年版，第13頁。“黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。”②《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》（2014年10月20日），載習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第92頁。“堅持黨的領導，是社會主義法治的根本要求，是全面推進依法治國題中應有之義。”③《加快建設社會主義法治國家》（2014年10月23日），載習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第106頁。我國的政治生活中，黨是居于領導地位的，黨具有總攬全局、協調各方的領導核心作用，統籌依法治國各領域工作，確保黨的主張貫徹到依法治國全過程和各方面。離開了黨的領導，全面依法治國就難以有效推進，社會主義法治國家就建不起來。“當前，立法、執法、司法、守法等方面都存在不少薄弱環節，法治領域改革面臨許多難啃的硬骨頭，迫切需要從黨中央層面加強統籌協調。”④中共中央宣傳部、中央全面依法治國委員會辦公室：《習近平法治思想學習綱要》，人民出版社、學習出版社2021年版，第22頁。

黨的領導是全面依法治國的根本保障，也是法律全面、準確、高效實施的根本保障。法律實施離不開黨的領導，也必須堅持黨的領導。作為刑事法律體系中的一部法律，《社區矯正法》的實施也必須要堅持黨的領導。堅持黨的領導既是嚴格執行社區矯正法律規范的要求，也是社區矯正工作特點和現實的需要。

《社區矯正法》明確規定了在黨委的領導下地方政府設立社區矯正委員會，統籌協調和指導本地區的社區矯正工作。《中華人民共和國社區矯正法實施辦法》第二條規定，社區矯正工作堅持黨的絕對領導，實行黨委政府統一領導、司法行政機關組織實施、相關部門密切配合、社會力量廣泛參與、檢察機關法律監督的領導體制和工作機制。這些規定為《社區矯正法》實施指明了方向，為社區矯正工作順利開展提供了根本保障。

從社區矯正工作的特點來看，社區矯正工作是一個系統工程，涉及主體眾多，包括人民法院、公安機關、監獄、社區矯正機構、司法所等，也涉及村居委員會等基層組織、社會群團力量參與，環節復雜，既有司法活動，也有刑事執法活動，既有監督管理也有教育矯正還有安置幫扶等活動。在法律實施過程中，不同的實施主體、不同的環節，必然會面臨機構間的協調配合問題和環節間的有效銜接問題。如果缺乏有效的協調機制，極易出現職權行使的“真空地帶”，因此，需要一個強有力的領導和協調機構，來統籌和協調社區矯正工作。從現實情況來看，由于當前各地社會經濟發展并不平衡，社區矯正工作的基礎和人們的認識存在不同的地域差異，《社區矯正法》在實施過程中還面臨許多現實困難和問題，這些實際情況也需要黨委的堅強領導和統籌協調。因此，無論從工作特點還是現實情況，社區矯正工作都必須要堅持黨的領導，需要發揮黨委總攬全局、統籌和協調各方的核心作用。各地應當堅持系統思維和問題導向，圍繞社區矯正的目的，立足加強黨對政法工作的領導的要求，及時成立社區矯正委員會，建議由政法委作為社區矯正委員會的牽頭單位，主任由政法委書記兼任，以體現黨對社區矯正工作的領導，切實發揮黨的統籌和協調作用。在組成成員單位方面，應當根據社區矯正工作的需求，尤其是從實現社區矯正制度目的出發，盡可能囊括相關單位，并形成全國統一的模式。同時，從推動社區矯正制度落實和目的實現的需求出發，建議在中央一級建立全國社區矯正委員會，吸納有關部門參與，以適應我國條塊分割、行業管理的特點，發揮各系統中央層面的領導作用，以獲取更大的支持。社區矯正委員會作為黨委領導下的機構，應當發揮總攬全局、協調各方的核心作用，通過建立有效的協調機制，將不同部門和不同環節有機協調和統籌起來，制定法律實施的規劃，解決《社區矯正法》實施過程中遇到的方向、體制、機制問題，統籌推進社區矯正工作發展，推動《社區矯正法》的全面、準確、高效實施。

二、深入實施《社區矯正法》，必須堅持以人民為中心的根本立場，把增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感作為其出發點和落腳點

習近平總書記指出：“要把以人民為中心的發展思想貫穿立法、執法、司法、守法各個環節，加快完善體現權利公平、機會公平、規則公平的法律制度，保障公民人身權、財產權、人格權和基本政治權利不受侵犯，保障公民經濟、文化、社會等各方面權利得到落實，確保法律面前人人平等。”⑤《關于我國憲法和推進全面依法治國》（2018年2月24日），載習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第218頁。“人民權益要靠法律保障，法律權威要靠人民維護。要充分調動人民群眾投身依法治國實踐的積極性和主動性，使全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者，使尊法、信法、守法、用法、護法成為全體人民的共同追求。”⑥《加快建設社會主義法治國家》（2014年10月23日），載習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第107~108頁。

《社區矯正法》順應人民群眾對社會安全、司法公正和權益保障的新期待而制定。在制定中，《社區矯正法》把促進社區矯正對象回歸社會，預防和減少犯罪，維護社會穩定，為人民群眾創造安全穩定的環境作為立法目的，堅持打擊犯罪與加強人權法治保障相結合，既強調加強對社區矯正對象的依法監管教育，又鮮明提出尊重和保障其合法權益，規定社區居民委員會、村民委員會、企事業單位、社會組織、志愿者等社會力量依法參與社區矯正，建立政府和社會專群結合、社會力量積極參與的互動機制，實現人民在社會治理中的主體地位，堅持立法為人民的立場。因此，《社區矯正法》在實施過程中，各主體應當以實現立法中所追求的價值目標為目標，牢固樹立以人民為中心思想，堅持法律至上，做到公正司法，嚴格執法，切實將“字面上的法”轉變為“生活中的法”，將抽象的權利轉化為現實的權利保障，把促進社區矯正對象順利回歸社會、預防和減少犯罪，切實維護社會穩定，為人民創造安全、穩定的生活環境，增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感作為工作的出發點和落腳點，采取切實有效的措施，加強對社區矯正對象的監督管理和教育幫扶，提高教育幫扶質量，促進社區矯正對象的重新融入，有效降低再犯，維護公眾安全。要建立社會力量參與社區矯正工作的長效機制，積極推動社會力量有效參與社區矯正工作，真正發揮社會力量在社區矯正工作中的重要作用。

三、深入實施《社區矯正法》，必須堅持系統觀念和一體化思路，共同發力，統籌推進

系統觀念是具有基礎性的思想和工作方法。⑦習近平：《關于〈中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議〉的說明》，中國政府網，2020-11-03，最后訪問時間：2022年9月16日。系統觀念和系統思維是習近平法治思想中鮮明的科學方法。習近平總書記指出：“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設。全面依法治國是一個系統工程，必須統籌兼顧、把握重點、整體謀劃，更加注重系統性、整體性、協同性。”⑧《在中央全面依法治國委員會第一次會議上的講話》（2018年8月24日），載習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第229頁。同時，習近平總書記也強調立法、執法、司法、守法等法律實施環節統籌推進的工作思路。“堅持全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。解決好立法、執法、司法、守法等領域的突出矛盾和問題，必須堅定不移推進法治領域改革。要緊緊抓住全面依法治國的關鍵環節，完善立法體制，提高立法質量。要推進嚴格執法，理順執法體制，完善行政執法程序，全面落實行政執法責任制。要支持司法機關依法獨立行使職權，健全司法權力分工負責、相互配合、相互制約的制度安排。要加大全民普法力度，培育全社會辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環境。”⑨《在中央全面依法治國委員會第一次會議上的講話》（2018年8月24日），載習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第230頁。

《社區矯正法》的實施涉及司法機關、刑事執行機構、社會力量和人民參與，參與者眾多，涉及刑事審判、刑事執行等環節，涉及對社區矯正對象的監督管理、教育幫扶等不同工作任務。可以說，社區矯正制度的有效落實是一個涉及不同部門、不同環節的系統工程，在這個系統工程運行過程中，需要各實施和參與主體樹立系統觀念、大局意識，立足于社區矯正事業和刑事執行體系建設，把自身的任務目標放在社區矯正整個制度和刑事司法體系中考量，把自身功能目標與整體目標的實現緊密結合起來，在落實自身目標任務時，要積極為下個環節、相關機構順利完成任務創造條件、奠定基礎、提供支持。只有各主體堅持系統觀念，才能真正形成相互配合、相互制約、相互促進的社區矯正工作協調機制，才能形成社區矯正制度落實的全鏈條，從而推動社區矯正目的最終實現。比如，社區矯正決定機關在適用社區矯正和確定社區矯正執行地時以及交付社區矯正對象時，要立足有效落實社區矯正制度、促進社區矯正目的實現以及最終實現預防犯罪、保護公眾的根本目標，充分考慮到社區矯正對象的社會危險性、對所居住社區的影響；有關決定對社區執行機構開展監督管理、教育幫扶的可行性；對社區矯正對象生活工作影響的最小化等。基于這些考慮，社區矯正決定機關根據需要可以委托社區矯正機構或者有關社會組織對被告人或者罪犯進行調查評估，并積極與社區矯正執行地進行溝通、征求社區矯正機構的意見，將相關材料在社區矯正對象交付執行時提交社區矯正機構，以便社區矯正機構制定有效的監督管理措施和有針對性的教育幫扶策略。而執行機構應當對擬適用社區矯正的被告人或者罪犯進行詳細、高質量的調查評估，并將有關情況及時提供給決定機關，為決定機關正確適用社區矯正提供參考；對擬適用社區矯正的被告人或者罪犯是否適合在當地執行提出意見和建議，這些建議和意見均應本著有利于社區矯正對象回歸社會、預防犯罪、保護公眾的目標，而不是出于自身工作的方便性，等等。此外，各機構間應當從相互配合和制約的角度，建立協調機制，為高質量實施《社區矯正法》創造條件、提供保障。

四、深入實施《社區矯正法》，必須牢固樹立正確法治理念，切實做到行動與思想上的有機結合和統一

法治的全面實現以及法律的實施，不僅是行動上的公正司法、嚴格執法和全民守法，而且需要在理念和觀念上尊崇法律、信仰法律，并自覺運用法治思維解決問題。習近平總書記指出：“要樹立正確法治理念，把打擊犯罪同保障人權、追求效率同實現公正、執法目的同執法形式有機統一起來，堅持以法為據、以理服人、以情感人，努力實現最佳的法律效果、政治效果、社會效果。”⑩《關于嚴格規范公正文明執法》（2019年5月7日），載習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第260頁。“做到嚴格執法、公正司法，就要信仰法治、堅守法治。”“如果不信仰法治，沒有堅守法治的定力，面對權勢、金錢、人情、關系，是抵不住誘惑、抗不住干擾的。”11《嚴格執法，公正司法》（2014年1月7日），載習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第47頁。“司法是社會公平正義的最后一道防線，司法人員必須信仰法律、堅守法治，端穩天平、握牢法槌，鐵面無私、秉公司法。要按照政治過硬、業務過硬、責任過硬、紀律過硬、作風過硬的要求，教育和引導立法、執法、司法工作者牢固樹立社會主義法治理念，恪守職業道德，做到忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律。”12《加快建設社會主義法治國家》（2014年10月23日），載習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第116頁。“法律要發揮作用，需要全社會信仰法律。”13《嚴格執法，公正司法》（2014年1月7日），載習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第50頁。“全面推進依法治國，必須堅持全民守法。”“要深入開展法制宣傳教育，在全社會弘揚社會主義法治精神，傳播法律知識，培養法律意識，在全社會形成憲法至上、守法光榮的良好氛圍。”14《全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法》（2013年2月23日），載習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第23~24頁。

習近平總書記還特別強調了領導干部這個“關鍵少數”的法治觀念對于法治的重要性和法律實施的重要性。“各級領導干部在推進依法治國方面肩負著重要責任。”“各級領導干部要對法律懷有敬畏之心，帶頭依法辦事，帶頭遵守法律，不斷提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力。”15《加快建設社會主義法治國家》（2014年10月23日），載習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第108~109頁。“只有內心尊崇法治，才能行為遵守法律。只有銘刻在人們心中的法治，才是真正牢不可破的法治。”16《各級領導干部要做尊法學法守法用法的模范》（2015年2月2日），載習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第135頁。“尊崇法治、敬畏法律，是領導干部必須具備的基本素質。”17《各級領導干部要做尊法學法守法用法的模范》（2015年2月2日），載習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第136頁。

《社區矯正法》作為中國特色社會主義法治體系中的一部法律，是刑事法律體系中的一部分，其實施涉及刑事司法、刑事執法，事關社區矯正對象的人身自由和合法權益保障以及公眾的安全與社會穩定，因此，社區矯正實施主體也必須做到在理念與行動上的有機統一，應樹立法律至上、法律目標至上的理念，堅定法律信仰，堅守法治，深刻理解《社區矯正法》的精神實質，在行動上以《社區矯正法》為依據，把打擊犯罪同保障人權、追求效率同實現公正、執法目的同執法形式有機結合起來，做到公正司法，正確適用社區矯正，嚴格執法，按照法律規定對社區矯正對象監督管理、教育幫扶；社區矯正對象要嚴格遵守《社區矯正法》的規定；社會力量以及其他參與者依法參與社區矯正工作也要按照法律規定依法行事。此外，要加強《社區矯正法》的宣傳教育，提升全民對《社區矯正法》的了解，自覺維護《社區矯正法》的權威。

五、深入實施《社區矯正法》，必須切實做到嚴格執法、 公正司法，大力提高社區矯正工作的法治化、規范化水平

推進全面依法治國，必須堅持嚴格執法、公正司法。習近平總書記指出：“必須牢牢把握社會公平正義這一法治價值追求，努力讓人民群眾在每一項法律制度、每一個執法決定、每一宗司法案件中都感受到公平正義。”18中共中央宣傳部、中央全面依法治國委員會辦公室：《習近平法治思想學習綱要》，人民出版社、學習出版社2021年版，第31頁。“推進嚴格執法，重點是解決執法不規范、不嚴格、不透明、不文明以及不作為、亂作為等突出問題。”19《加快建設社會主義法治國家》（2014年10月23日），載習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第114頁。

如前所述，《社區矯正法》的實施，既涉及法院的司法活動，也涉及公安機關、監獄、社區矯正機構的執法活動，這些活動事關社會公平正義，事關人民權益。因此，《社區矯正法》各實施主體，必須牢牢把握社會公平正義這一法治價值追求，把公正司法作為維護社會公平正義的最后一道防線，堅持法律面前人人平等原則，嚴格規范文明執法、有法必依、執法必嚴、違法必究，努力讓人民群眾在每一個執法決定、每一宗司法案件中都感受到公平正義。

當前，《社區矯正法》實施過程中面臨著執法規范體系不夠健全、執法不規范、法治不統一等問題。需要以習近平法治思想為指導，大力加強《社區矯正法》的法治化、規范化建設，不斷提高《社區矯正法》實施的法治化、規范化水平，要依法加強社區矯正機構建設，確保社區矯正執法主體的合法性，制定和規范司法行政機關、社區矯正機構、司法所在社區矯正工作中的權責清單，明確執法權限，確保社區矯正工作依法開展；各地應當依據《社區矯正法》《社區矯正法實施辦法》制定各省的社區矯正實施細則，規范外部協作程序和完善內部執法流程，細化執法程序，嚴格執法標準，規范執法環節；要強化法治觀念，增強執法意識，嚴格規范執法行為，運用法治思維和法治方式開展工作，確保刑事裁定、決定執行到位、落到實處，確保每一個案件都經得起歷史和時間檢驗；要加強執法監督檢查，確保社區矯正執法權力始終在法治軌道上運行。

六、深入實施《社區矯正法》，必須建設一支高素質的社區矯正工作隊伍，大力加強組織人員保障

“徒法不能以自行。”法律需要人來執行，法律的實施必須要依靠高素質的專業隊伍，高素質的法治隊伍是法律能夠有效實施的重要保障。如果法治隊伍素質不高、能力不強、法治觀念淡薄，法治素養低下，必然影響到法律的正確實施和高效實施。古人云：“得其人而不得其法，則事必不能行；得其法而不得其人，則法必不能濟。人防兼資，而天下之治成。”20明·海瑞《治黎策》。習近平總書記非常重視法治人才隊伍的建設，把法治人才隊伍建設作為全面推進依法治國的重要方面來強調。他指出：“全面推進依法治國，必須著力建設一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會主義法治工作隊伍。要加強理想信念教育，深入開展社會主義核心價值觀和社會主義法治理念教育，推進法治專門隊伍正規化、專業化、職業化，提高職業素養和專業水平。要堅持立德樹人，德法兼修，創新法治人才培養機制，努力培養造就一大批高素質法治人才及后備力量。”21《在中央全面依法治國委員會第一次會議上的講話》（2018年8月24日），載習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第231頁。

社區矯正工作是中國特色社會主義法治工作的一部分，是政法工作的重要組成部分。如前所述，其任務涉及領域廣泛，既有刑事執法活動（監督管理），也有對社區矯正對象的教育改造，還有對其的安置幫教（教育幫扶），既涉及公正司法，也涉及嚴格執法。此外，社區矯正工作涉及法院、公安機關、監獄、司法行政部門、學校、社會組織、企事業單位等多個部門或單位，這些工作內容和性質要求司法者和執法者要具備良好的法治理念、法治觀念、法治能力、法治水平，不僅要具有深厚的法學知識，也需要具有豐富的教育學、管理學、心理學等各方面的知識，還需要工作人員具有較強的綜合協調能力和良好的溝通能力。此外，作為政法隊伍的組成部分，社區矯正工作人員更需要具備良好的職業道德，要忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律。但是，當前社區矯正工作隊伍還存在力量、能力不足的問題，這些問題嚴重影響和制約了社區矯正工作的推進和落實，也影響到執法質量，影響法律實施的效果，也影響社區矯正制度在推進國家治理體系和治理能力現代化中作用的發揮。因此，要全面、準確、高效實施《社區矯正法》，推動社區矯正工作高質量發展，需要提高站位，充分認識社區矯正人才隊伍建設的重要性，把人才隊伍建設放在事關社區矯正事業興衰、事關高效的法治體系建設的高度來考慮，從中央層面進行整體規劃，加強社區矯正工作隊伍建設的頂層設計，建立社區矯正人才隊伍建設的長遠戰略發展規劃，明確長遠及近期發展目標，制定切實可行的措施，確立人才建設與發展的保障機制，協調有關部門，提高工作人員與社區矯正對象的比例，配備足夠的高素質、高能力的具有法律等專業知識的專門國家工作人員，配齊配強社區矯正專門工作力量，加強教育培訓力度，提高社區矯正工作隊伍的素質與能力，逐步實現社區矯正工作隊伍的正規化、專業化和職業化。要建立完善職業保障制度和激勵機制，引導更多社會工作者和志愿者參與社區矯正工作，鼓勵更多企事業單位和社會組織依法協助社區矯正工作機構開展工作。要建立社區矯正工作的財政保障機制，為社區矯正工作人員依法履職創造良好條件，提供強有力的保障。