新時代推進行政執法工作高質量發展的地方探索

陳朋發（福建省龍巖市司法局）

一、深化“放管服”改革，營造良好法治化營商環境

習近平總書記指出：“法治是最好的營商環境。”這一重要論述，闡釋了法治既是市場經濟的內在要求，也是其良性運行的根本保障，這為優化營商環境，推動經濟社會實現高質量發展指明了方向。近年來，福建省龍巖市堅持行政執法聚焦營造法治化營商環境，把簡政放權、放管結合、優化服務作為深化改革“先手棋”、轉變職能“當頭炮”，形成“放”“管”“服”緊密銜接聯動的工作格局。2021年，龍巖市躋身福建省營商環境標桿城市，在福建省對地市營商環境綜合考評中居全省第3位。

（一）以更徹底的“放”行至簡大道

“放”即簡政放權，是優化法治化營商環境的首要內容。其核心是依法下放相關權力事項，減少政府部門對市場主體的過度約束，降低準入門檻。為此，龍巖市著力在“放”字上下功夫，加大“放”的力度，“放”出活力和效率，推動向基層放權賦能。2019年以來，累計下放、委托89項市級行政審批和公共服務事項，取消1項市級行政審批事項。此外，持續推進“減證便民”行動，積極開展證明事項清理。2021年，市直行政執法部門累計取消證明事項5項，7個縣（市、區）累計取消證明事項91項。同時，全面落實“清單之外無證明”，并實行動態管理，對在清單之外索要證明、違法增加證明事項和證明材料、提高證明要求、隨意將行政機關的核查義務轉移給群眾和企業的行為加大監督力度。例如，2019年6月，龍巖市司法局收到福建省司法廳轉來的林某投訴某衛生院要求開具奇葩證明事項后，督促衛健部門立刻整改，查處結果獲得投訴人的滿意評價。

（二）以更到位的“管”施精準良策

“管”即公正監管，是優化法治化營商環境的必要內容。其核心是政府部門利用新技術、新體制創新和加強監管職能，促進公平競爭。為此，龍巖市努力當好公正“監督者”，著力在“管”字上做好文章，健全“管”的機制，“管”出規范和水平，激發市場主體發展活力和社會創造力。一是堅持工作導向，高效便民。以更好更快方便企業和群眾辦事創業為導向，以社會普遍關注的領域和事項為重點，聚焦企業和群眾辦事創業“堵點”“痛點”，優化辦事流程，完善便民服務措施，提高工作針對性、實效性。二是堅持協同推進，寬進嚴管。加強與政務信息資源共享、信用體系建設、政務服務“一網通辦”“證照分離”等工作銜接，完善“雙隨機、一公開”“互聯網+監管”“包容審慎監管”等監管方式，形成協同推進的體制機制，推動從“嚴進寬管”向“寬進嚴管”轉變。三是堅持分級分類，風險可控。因地制宜，因類施策，分步推進，分級分類確定實行告知承諾制事項范圍并動態調整。同時，落實放管結合、并重要求，創新和加強事中事后監管，實現過程可控、風險可控，維護企業和群眾合法權益。2021年，17個市直行政執法部門實行告知承諾制事項累計143項，7個縣（市、區）實行告知承諾制事項累計231項。

（三）以更貼心的“服”興優質善政

“服”即高效服務，是優化法治化營商環境的制度創新。其核心是轉變政府職能，減少政府對市場的干預，營造便利環境。為此，龍巖市努力當好貼心“服務者”，著力在“服”字上闖出新路，提升“服”的質效，“服”得熱情和周到。全市共有22項創新舉措走在全國前列，43項創新舉措得到省級相關部門的肯定和推廣。其中，在全國率先建立政務服務“跨省通辦”合作機制，探索社會管理和公共服務綜合標準化建設，施行新建商品房“交房即交證”便民利企創新服務，在全省率先將企業設立、變更（備案）、注銷登記審批事項采用“即辦件”辦理，“e龍巖”入選“全國智慧城市十大樣板工程”及“2021政府信息化創新成果與優秀案例”。同時，通過共享市、縣、鄉三級一體化通用審批平臺、政務數據匯聚共享平臺和法人庫、電子證照庫等基礎系統，讓群眾辦事實現“最多跑一趟”，甚至“一趟不用跑”。目前，事項網上辦理率達99.87%，實現辦理“一趟不用跑”的事項占比達98.02%，并針對企業和群眾關注的101個重點高頻事項實行“一件事”集成服務模式，實現企業開辦所有事項最快2小時內“一次辦全”。

二、推行包容審慎監管執法模式，讓執法既有力度又有溫度

《法治中國建設規劃（2020—2025年）》提出，“強化重點領域重點監管，探索信用監管、大數據監管、包容審慎監管等新型監管方式，努力形成全覆蓋、零容忍、更透明、重實效、保安全的事中事后監管體系”。《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》提出，“完善與創新創造相適應的包容審慎監管方式”。近年來，龍巖市積極推行包容審慎監管執法，始終做到“三個堅持”：堅持執法為民，努力讓人民群眾在每一個執法行為中都能看到風清氣正、從每一項執法決定中都能感受到公平正義；堅持寓管于服，教育與懲戒相結合，將便民為民服務舉措融入執法工作中，實現政治效果、法律效果和社會效果相統一；堅持改革創新，探索符合本地區、本領域適應聯合執法、區域協作執法和新業態特點的包容審慎監管方式，不斷提升行政執法效能。

（一）推進執法服務與監管深度融合發展

注重包容審慎監管與其他工作一體實施、同步發力、互促共進，形成一體推進強大合力。一是與全面推行行政執法“三項制度”等緊密結合。在編制包容審慎監管執法“四張清單”的同時，建立健全行政處罰裁量基準制度并實行動態調整，規范行政執法行為。目前，24個市直行政執法部門編制了包容審慎監管執法“四張清單”，累計不予處罰事項377項、從輕處罰事項186項、減輕處罰事項165項、免予行政強制措施事項26項；12個市直行政執法部門動態調整了行政處罰裁量基準。二是與科技創新等有機結合。積極運用大數據、云計算、物聯網等信息化手段，探索實行“互聯網+監管”“物聯網+監管”新方式，實現包容審慎監管數據化、信息化。2021年，市本級錄入行政執法人員信息8894條，梳理監管事項主項10267項、監管行為數41448個、監管對象數46668個，開展跨部門“雙隨機”抽查企業2077戶，并錄入國家企業信用信息公示系統。三是與標準化執法、人性化服務相結合。強化行政執法說理性，減少行政執法對抗性，推行說理式行政執法，釋法析理。例如，原龍巖市工商局率先在全省工商系統推行說理性行政處罰文書，得到原國家工商總局、省工商局好評，并在全國經驗交流會上作典型發言。同時，充分發揮柔性執法的警示與教育作用，例如，2021年市交警部門全面實施違停“首次違法警告”“輕微違法免罰”“教育免罰”等9條措施，獲得群眾好評。

（二）加大重點領域行政執法力度

堅持剛柔并濟執法方式，對群眾反映強烈的突出問題分領域梳理并開展集中專項執法，對觸碰法律底線和涉及金融安全、食品藥品、公共衛生、生態環境、安全生產、應急管理等關系群眾切身利益的領域加大執法力度，對潛在風險較大、糾錯成本較高、損害后果難以挽回，以及利用自然災害、事故災難、公共衛生或社會安全突發事件實施的違法行為加強日常監管和執法巡查，對嚴重違法者敢于亮劍、嚴懲不貸，不適用包容審慎監管方式。例如，2019年，以中央全面依法治國委員會辦公室來龍巖市開展食品藥品監管執法司法督察為契機，龍巖市開展了食品藥品領域監管執法專項督察，對存在的問題制定具體整改方案，推動食品藥品監管執法上新水平；2020年，制定印發《關于推動嚴格規范公正文明執法為疫情防控工作提供有力法治保障的指導意見》，嚴懲妨害疫情防控犯罪案件31件，快速審理醫療保障、生活供應、復工復產等方面案件869件；2021年，制定印發《關于行政執法保障和服務民營企業發展的實施意見》。

（三）加強隊伍建設提升執法水平

能否做到嚴格規范公正文明執法，關鍵在于行政執法人員的執法素養和能力高低。為此，龍巖市嚴格實行行政執法主體資格制度，嚴把行政執法人員“入口關”，保證行政執法行為合法性、有效性。2020年以來，向社會公告市本級行政執法主體42個，累計組織全市8409名行政執法人員參加福建省行政執法資格考試，累計申領、發放7638張執法證件。同時，加大行政執法人員培訓力度，使其在潛移默化中提升嚴格規范公正文明執法的意識和自覺。在培訓管理上，堅持目標導向、問題導向，精心選擇培訓地點，實行全封閉管理；在培訓內容上，采取多角度、全方位、分級分層確定，對領導干部側重講授法治理念，對行政執法人員側重講授具體執法工作實務知識；在培訓方式上，采取“走出去、請進來”方式及業務討論、經驗交流與考試結合的手段；在授課模式上，由以前“你講我聽”傳統授課模式轉變為“你問我答”現場互動授課模式。

三、加強行政執法協調監督，構建權責統一、權威高效的行政執法體制

近年來，龍巖市把行政執法協調監督工作作為推動法治政府建設“基石工程”、各級行政執法部門“一把手工程”、維護群眾權益“民心工程”，堅持多種資源協調、多條路線協同、多方力量協作，從源頭規范、協調聯動、創新方法等方面加強行政執法協調監督能力建設，推動行政執法部門認真履職、相互配合、密切協作，形成工作合力。

（一）源頭規范抓權責

推行權責清單制度是創新行政管理方式的基礎性、關鍵性工作，是做好行政執法協調工作的重要前提，是解決部門職能交叉問題的突破口之一。為此，龍巖市大力推行權責清單制度，依法核定權力、界定權限范圍、規范運行，推動高效履職盡責。一是抓前提，依法“清”權。理順層級之間、部門之間的職責關系，突出不同層級政府的管理和服務重點。同時，以是否具有法定職權為標準界定職責邊界，按照行政處罰、行政許可、行政強制等類別，從審批、監管、執法環節以清單形式逐項確定源頭監管、后續監管、末端執法的界限，做到執法職責“提前理”、執法事項“全部清”，使行政執法部門用權“有據”、履職“有序”、盡責“有法”，實現權力合法、權限明晰、運行規范、責任到位。目前，市級40個黨政機構梳理權責事項5492項，各縣（市、區）梳理公布權責事項31874項，龍巖高新區（經開區）梳理公布權責事項26項。二是抓關鍵，公開“曬”權。對每項行政職權事項編制“權力運行流程圖”，明確每項行政職權名稱、類型、設定依據、實施主體、行使程序、監督方式及法律責任等，通過“曬”出權責清單，“亮”出權力運行程序、環節、期限等，讓行政執法人員明確手中有哪些權力、每項權力該如何行使，讓公眾更清楚遇事找誰、如何辦理，并督促執法部門依法履職。三是抓審核，嚴格“查”權。對權責清單審核實行“比、查、論、審”工作法，即與相關部門印發的通用目錄及兄弟市（縣、區）權責清單進行比對，對涉及的法律法規進行查對，對有疑問的法律問題進行研究論證，對擬公布的權責清單進行合法性審查，確保權責清單于法有據、依法合規。四是抓保障，動態“調”權。建立溝通協作機制，并根據法律法規立改廢釋及機構改革、職能調整和上級政府取消、調整權力事項等情況，動態調整權責清單，確保調整時效性、運行規范性。2021年，16個市直行政執法部門新增權責事項218項，取消或合并權責事項111項，修改相關權責事項80項。

（二）協同聯動聚合力

注重堅持內外監督同步化、常態化，積極探索一體推進行政執法協調監督的內部監督與檢察監督、審判監督、監察監督、巡察監督等統籌銜接、貫通融合路徑，形成良性互動與合力，減少因內外認識標準不一致而引發的執法風險。一是構建政府內部層級行政執法監督聯動新格局。緊緊抓住行政執法案卷評查是加強行政執法內部監督制約的重要方式這個“牛鼻子”，聚力“案卷評查+執法監督”模式，采取“問診式”部門自查、“體檢式”全面排查、“把脈式”專家評查等方式常態化開展行政執法案卷評查，對被抽查單位行政執法案卷進行現場評議，針對行政執法人員執法過程中存在的疑惑進行當場解答，對評查發現的問題進行全覆蓋反饋及整改，達到以評促學、以評互學、邊查邊糾的效果，并形成“示范優案”和“典型差案”。通過發掘“示范優案”的創新點和閃光點，提煉總結典型經驗和創新做法，實現正向引領；通過發現并糾正“典型差案”存在的問題和短板，抓好整改落實，以“評差”促規范，實現反向鞭策。二是深化行政執法監督與檢察監督協作銜接。充分發揮法律監督和行政執法監督各自優勢，有針對性地開展聯合行政執法監督活動，依法對行政執法行為實行事前、事中、事后全鏈條監督，加強工作交流和協作配合，在法律政策咨詢、復雜案件研究、重點問題研討等方面相互支持、相互配合，推動銜接聯動務實有序；建立健全行政執法和刑事司法工作銜接機制，并通過信息共享、日常協作、案件線索移送、建立聯席會議制度、定期相互通報監督工作情況等方式，實現機制貫通，推動監督履職精準有效；在重點執法領域開展行政執法風險防控機制建設探索，建立執法風險查找、風險評估、風險防控等制度，推動制度執行有力有效。三是推進行政執法監督與審判監督協作銜接。制定出臺《關于加強司法與行政良性互動推進法治龍巖建設的若干意見》《關于建立跨區域司法與行政良性互動機制的工作意見》，推進行政執法監督與審判監督協作銜接。對行政執法和行政審判中出現的爭議和矛盾加大協調力度，確保行政執法和行政審判活動規范化；對有關法律的認識和理解特別是對行政執法中遇到的重大疑難及法律適用問題，加強調研、探討，提高法律適用統一性；對審判過程中發現的執法違法線索移交、司法建議及執法監督情況通報和一些重大、復雜、敏感、影響面廣的可能引起連鎖反應的群體性行政訴訟案件，及時進行溝通、反饋。四是探索建立法治督察與紀檢監察監督協作配合機制。認真貫徹落實習近平總書記關于“督察是抓落實的重要手段”“加強和改進督察工作，拓展督察工作廣度和深度，點面結合，多管齊下，提高發現問題、解決問題的實效”的要求，堅持把督察作為規范行政執法的重要手段，密切行政執法部門與紀檢監察機關的協調銜接，對行政執法工作中遇到的重大疑難問題，主動加強與紀檢監察機關的溝通、聯系、交流，以取得共識。積極做好巡察移交問題線索辦理工作，對行政執法中存在的問題及時督促相關行政執法部門進行整改，推動相關事項的落實和辦理。同時，嚴格按照習近平總書記關于“既要督任務、督進度、督成效，也要察認識、察責任、察作風”的要求，充分發揮“督察在打通關節、疏通堵點、提高質量中的作用”，讓督察“長牙齒”、動真格、見實效，實現監督效應“最大化”。

（三）點面結合創經驗

以抓點促面、由點及面、點面結合的方式開展行政執法協調監督工作，注重選好“點”，力爭把“點”做出來、亮出去，實現“點”上開花。同時，著力在“點”上抓延伸，把“點”上經驗運用到“面”上，在“面”上求突破，促成“面”上結果，達到既培育“盆景”，又打造“森林”的效果。例如，以行政執法案卷評查發現的問題作為切入點，在全市行政執法部門層面加大行政執法工作的協調、指導、監督、檢查力度，并形成可復制、可推廣的典型經驗，為嚴格規范公正文明執法提供了現實基礎，實現了整體推進。一是堅持項目管理，確保實效。引入“項目制”“清單式”管理模式統籌推進行政執法工作，通過“項目化”明晰具體工作、“清單化”厘清任務目標、“圖表化”明晰工作流程、“手冊化”明確措施方法、“模板化”規范標準要求、“機制化”確保常態長效，最終形成系統化設計、目標化管理、項目化推進、責任化考核的新格局。二是堅持因地制宜，分類指導。根據各地區、各部門行政執法工作開展的不同情況，分層推進、分步實施、分類提出加強和規范行政執法工作的具體指導意見，防止“一刀切”。三是堅持問題導向，強化問責。聚焦行政執法中存在的突出問題，逐個問題跟進解決、逐個方案有序推出、逐個節點扎實推進，形成規范執法“四個長效機制”：一是問題整改責任機制，對存在的問題逐一制定整改方案，推動個性問題與共性問題、顯性問題與深層次問題一起解決；二是問題預防預警機制，定期分析問題線索，發現和管控苗頭性、傾向性、隱蔽性問題，防止小問題演變成大問題、個案問題轉化為群體性事件；三是警示案例通報機制，通報一些影響惡劣、社會關注度高的警示案例，以案明紀、以案釋法、以案促改；四是問責機制，堅持有錯必糾、有責必問，通過責任追究，倒逼行政執法規范化水平提升。

四、思考與啟示

（一）堅持黨對法治工作的絕對領導

習近平總書記強調：“黨的領導是我國社會主義法治之魂，是我國法治同西方資本主義國家法治最大的區別。”這一重要論述，深刻揭示了黨的領導是中國特色社會主義法治的最鮮明特征和最根本保證，是中國特色社會主義法治道路的政治底色。為此，我們要把黨的領導貫穿全面依法治市的全過程和各方面、落實到行政執法工作各環節。一要牢牢把握黨的絕對領導。持續完善黨領導法治建設的制度機制，實現黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法。二要充分發揮黨委巡察“利劍”作用。全面打造“嵌入式”法治巡察新模式，推動法治督察與政治巡察貫通融合，提升監督治理效能，有效助推行政執法工作從“事”向“制”“治”“智”轉變。三要以“關鍵少數”示范帶動“絕大多數”。把堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的實踐路徑進一步“打通”。

（二）堅持用法治保障和服務改革發展穩定大局

一方面，法治要服務于經濟社會發展大局。正確處理執法服務大局與嚴格依法履行職責、執法的法律效果與社會效果以及全局與局部利益之間的關系，實現行政執法與經濟社會發展的有效融合，真正做到政治站位有高度、服務大局有力度。另一方面，堅持運用法治思維和法治方式統籌推進疫情防控和經濟社會發展。將依法有序防控疫情與法治政府建設相結合，統籌法治工作保障經濟社會發展，加強涉及優化法治化營商環境規范性文件的備案審查，為疫情防控工作提供有力法治保障。

（三）堅持政府職能轉變與法治建設同步跟進

要充分發揮法治對轉變政府職能的引導和規范作用，以法治方式持續推進“放管服”改革。一是該“放”的堅決放開。通過放權調整政府職能邊界，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，釋放社會發展活力與動力。二是該“簡”的堅決精簡。完善權責清單制度，實現權力“瘦身”、職能“健身”。同時，實行市場監管做“加法”、行政審批做“減法”、公共服務做“乘法”、破除障礙做“除法”，防止簡政放權“中梗阻”。三是該“管”的真正管好。構建起權責明確、公開透明、監管公正、簡約高效的事中事后監管體系，建立寬進嚴管的政府職能管理體制，把有效監管作為簡政放權的必要保障。四是該“服”的服務到位。服務人民是新時代的“最強音”，服務發展是新時代的“主旋律”，服務大局是新時代的“風向標”，著力在服務發展上求實效、在服務大局上顯作為、在服務群眾上見情懷，用全心全意的服務換來企業和群眾的稱心滿意。

（四）堅持嚴格規范公正文明執法

要把嚴格規范公正文明執法的要求貫徹落實到執法實踐各方面，保證法之必行、彰顯法治權威、帶動全民守法，切實增強人民群眾的法治獲得感。一是持續深化行政執法體制改革。根據不同層級政府的事權和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執法力量，縱向推進執法重心下移，橫向整合執法主體。二是規范行政執法行為。嚴格依法行權履職，完善執法制度，全面推行行政執法“三項制度”，健全行政處罰裁量基準制度，強化“兩法銜接”機制，落實行政執法責任制。三是改進行政執法方式。大力推行包容審慎監管執法，推廣運用說服教育、勸導示范、行政指導、行政獎勵等非強制性執法手段。積極推行說理式執法，以法為據、以理服人、以情感人，做到法、理、情融于一體。四是創新執法監管方式。把工作重點放在對法律法規的貫徹實施上，并注重對法律實施效果的監督。全面推行“雙隨機、一公開”監管，探索“互聯網+監管”“物聯網+監管”等監管模式。加大重點領域執法力度，常態化開展執法監督檢查和案卷評查工作。