行政復議體制改革的甘肅實踐

馬寶明（甘肅省司法廳副廳長）

2022年以來，甘肅省司法廳全面貫徹落實中央全面依法治國委員會第三次會議審議通過的《行政復議體制改革方案》要求，認真貫徹落實司法部和甘肅省委、省政府的工作部署，把集中整合行政復議職責作為核心目標，把重塑體制機制作為重要手段，把規范化專業化建設作為重要保障，以制度保障推動行政爭議實質性化解。聚焦落實“有機構、有人員、有場所、有經費、有手段”的“五有”要求，堅持高站位推動，全力推進行政復議體制重塑、機制重構、制度重建、流程再造，2022年6月底已全面完成行政復議體制改革主要目標任務。

一、提高思想認識，加快暢通化解行政爭議的法定渠道

行政復議制度運行多年來，為化解行政爭議、保護群眾合法權益、推動依法行政發揮了重要作用，但實踐中存在行政復議資源配置不合理、職能發揮不充分、公信力不夠高、程序不順暢等深層次的體制機制問題，已不能很好地適應深入推進依法行政、建設法治政府的新形勢新要求。黨中央高度重視行政復議體制改革，2020年2月，習近平總書記主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議，審議通過《行政復議體制改革方案》，全面部署推進行政復議體制改革工作。甘肅省委、省政府高度重視此次改革，把行政復議體制改革作為“一把手”工程，擺在全局工作的突出位置來抓。

一是統一思想，高度凝聚改革共識。行政復議是化解行政爭議的主渠道，也是監督糾正違法或不當行政行為、倒逼依法行政的有效手段。此次行政復議體制改革，是黨中央作出的重大戰略決策，是落實“四個全面”戰略布局，是堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設的客觀要求，是推進國家治理體系和治理能力現代化的現實需要。黨的十八大以來，習近平總書記高度重視行政復議體制改革，強調“要落實行政復議體制改革方案，優化行政復議資源配置，推進相關法律法規修訂，發揮行政復議公正高效、便民利民的制度優勢和化解行政爭議的主渠道作用”。這一重要指示為行政復議改革精準定位、明確方向提供了根本遵循。全面推進行政復議體制改革，是踐行習近平法治思想的具體體現，是落實黨中央決策部署的重大政治任務，更是加快推進法治政府建設的關鍵性任務。省、市、縣三級黨委、政府切實提高政治站位，充分認識行政復議體制改革的重大意義，不斷增強政治判斷力、政治領悟力、政治執行力，深刻認識“兩個確立”的決定性意義，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，不斷強化政治自覺、提升政治能力、扛牢政治責任，以高度的責任感、使命感抓好行政復議體制改革。

二是省委、省政府高位部署推進。甘肅省委、省政府深入學習貫徹習近平法治思想，貫徹落實習近平總書記關于行政復議體制改革的重要指示精神，將行政復議體制改革擺在省委工作全局的重要位置、納入省委全面深化改革年度要點，把準方向謀改革，蹄疾步穩抓改革，高位部署促改革。甘肅省委書記尹弘主持召開省委全面依法治省委員會會議，審議通過《甘肅省行政復議體制改革實施方案》，成立省行政復議體制改革領導小組，主持召開省委編委會研究審定涉行政復議體制改革機構編制調整事項，專題聽取省司法廳關于行政復議體制改革情況匯報并作出指示要求，為甘肅省行政復議體制改革的順利推進提供了根本保證。省委副書記、省長、省行政復議體制改革領導小組組長任振鶴直接領導、親自指揮、強力推動，明確提出“有機構、有人員、有場所、有經費、有手段”的“五有”要求，兩次主持召開行政復議體制改革領導小組會議推動落實，先后作出7次批示，多次作出指示，提要求、督進度、促落實，并在省政府常務會議、全省法治政府建設工作會議、省政府廉政建設工作會議上多次強調推進行政復議體制改革。在省委、省政府的部署推進下，市、縣兩級黨委、政府主要領導自覺擔負改革第一責任，分管領導承擔直接責任，三個月時間內均組織召開黨委常委會、政府常務會研究具體改革事項，出臺改革實施方案，成立改革領導小組，定目標、明任務、強措施、建機制、抓落實。自2022年1月1日起，省、市、縣三級政府同步實現“只保留一個行政復議機關”要求，截至2022年7月1日，全面完成行政復議職責集中整合。

三是加快暢通化解行政爭議主渠道。在各級黨委、政府的有力推動與各級各部門全力支持下，省、市、縣三級協調解決了機構設置、編制調整、人員調配、經費保障等改革重點難點問題。全省承擔行政復議和應訴工作的職能處（科、股、室）達到154個，增長3.3倍，其中省級由1個增設到3個，14個市州的科（室）由13個增設到33個，86個縣（市、區）的股（室）由22個增設到118個，從根本上保證了行政復議工作有專職機構辦案。2022年7月4日，甘肅省司法廳召開新聞發布會，向全社會公布了103個行政復議機構的辦公辦案地址、聯系電話和線上線下咨詢受理方式，全面暢通行政復議申請受理渠道，司法行政部門“一口對外”，實現了行政復議案件“統一受理、統一審理、統一決定”。改革期間，由省、市、縣三級司法行政部門牽頭，與重點執法單位建立行政復議案件辦理銜接溝通機制，召開130多次部門案件協調會，通報改革政策，統一思想認識，提出相關要求，實現了改革過渡期間的行政復議辦案無縫銜接，杜絕了行政復議機構推諉扯皮、人民群眾“申請復議無門”的現象。

二、壯大行政復議隊伍，增強化解行政爭議的專業保障

中央全面依法治國委員會第三次會議審議通過的《行政復議體制改革方案》和甘肅省印發的《甘肅省行政復議體制改革實施方案》均明確要求，堅持“事編匹配、優化節約、按需調劑”的原則，合理調配編制資源，配齊配強行政復議人員，做到“人案相適、人崗相適”。自行政復議體制改革以來，甘肅省司法廳高度重視行政復議隊伍專業化建設，針對行政復議專職人員少、業務能力弱等制約行政復議化解行政爭議主渠道作用充分發揮的重要問題，省、市、縣三級全力攻堅，不斷加強行政復議隊伍建設。

一是探索建立行政復議員制度。為嚴把行政復議隊伍入口關，保證行政復議專業隊伍質量，經過廣泛深入調研，在把握中國特色行政復議制度發展規律和趨勢的基礎上，解放思想、勇于創新，甘肅省人民政府辦公廳制定實施《甘肅省行政復議員管理辦法（試行）》，建立省政府統一管理、各級政府分級任命的行政復議員制度，為行政復議隊伍專業化建設提供了制度保障，也為全國推進行政復議員隊伍專業化、職業化建設提供了制度樣本和甘肅實踐。

二是全面落實行政復議隊伍編制。甘肅省通過行政復議體制改革，省、市、縣三級司法行政機關內行政復議工作編制由原來的60名增加到現在的530名，增長約7.8倍，其中省級20名、市級131名、縣級379名。各地嚴格按照《甘肅省行政復議員管理辦法（試行）》確定的資格條件，采取有效措施，通過從司法行政系統內部調劑、相關部門轉隸、基層選調、公開遴選、公開招考等方式，快速調整補充符合行政復議任職資格的干部，目前已調整到位的行政復議人員450人，人員到位率達到85%，其中75%的人員獲得國家統一法律職業資格，徹底解決了“市級力量弱、縣級無人員”的問題。

三是切實提升行政復議隊伍業務素質。行政復議體制改革期間，甘肅省司法廳舉辦了5期全面深化行政復議體制改革“云端”培訓班，邀請司法部有關領導和全國行政復議領域專家為甘肅省行政復議體制改革進行權威輔導、精心指導，進一步統一思想認識，準確把握行政復議體制改革的重大意義與行政復議制度的發展趨勢。邀請司法部、北京市司法局及中國政法大學的專家、學者為行政復議工作人員開展行政復議政策理論與法律實務、行政復議案件分析等方面的指導，理論與實踐相結合，著力提升行政復議人員政治素質、業務能力。

三、重塑制度機制，提升化解行政爭議的制度保障

規范高效的行政復議機制是行政復議體制有效運轉的重要支撐。根據《行政復議體制改革方案》要求，縣級以上人民政府要以提高行政復議公正性和公信力為導向，以“公正權威、統一高效”為目標，加快建立健全行政復議配套工作機制，努力提高案件辦理質效。改革后，甘肅省堅持把建立健全制度機制作為改革突破口和著力點，結合實際積極探索、大膽創新，持續推進機制重構、制度重建、流程再造，已建立6類19項制度規范，為推動行政爭議實質性化解提供制度保障。

一是探索建立了“1+3”領導運行機制。“1”即經省政府同意，成立甘肅省人民政府行政復議委員會，負責領導全省行政復議工作，審理特別重大、疑難、復雜案件。“3”即設立甘肅省人民政府行政復議委員會辦公室，承擔委員會的日常工作；設立甘肅省人民政府行政復議專家咨詢委員會，負責為疑難、復雜案件提供專家咨詢意見；設立甘肅省人民政府行政復議調解和解委員會，負責在行政復議全過程參與各類案件調解和解，推動行政爭議實質性化解。這一全新體制，使議事決策、專家咨詢、調解和解有機統一、高效運行，是對全省行政復議組織領導體制的重大變革和整合重塑。目前，市、縣兩級都參照省級普遍建立“1+3”領導體制和工作運行機制，實現省、市、縣三級一套體制、上下貫通、規范運行。

二是探索建立行政復議“三級辦案模式”。深刻分析研判當前行政復議案件辦理環節存在的審理模式單一、審理方式落后、辦案責任不明、辦案質量不高等問題，率先在省級層面創新建立集體負責的“三級辦案模式”，建立省人民政府行政復議委員會案件審理會議為一級辦案組織，負責審理特別重大、疑難、復雜的行政復議案件；省人民政府行政復議委員會辦公室案件審理會議為二級辦案組織，負責審理較為重大、疑難、復雜的行政復議案件；省人民政府行政復議委員會辦公室案件評議組為三級辦案組織，負責審理一般性的行政復議案件。強化了行政復議集體辦案責任制，為確保行政復議案件辦理質量提供了制度保證。

三是不斷完善行政復議監督機制。與省檢察院制定印發《協同化解行政爭議實施辦法》，對于符合調解條件的行政爭議，行政復議機構可以邀請檢察官共同參與調解，為推進行政爭議的實質性化解作出有益探索。制定了甘肅省行政復議抄告制度、甘肅省行政復議通報制度，強化對各級行政機關違法行政的監督約束，全面提升行政復議公信力、權威性，讓行政復議“長出牙齒”，真正發揮威力，倒逼推進依法行政、助力法治政府建設。

四是系統部署行政復議規范化建設。堅持把體制改革與規范化建設同部署、同推進，制定《關于全面加強全省行政復議工作規范化建設的意見》，確定10個方面44項任務，印發《甘肅省行政復議辦案場所規范化建設參考標準（試行）》《甘肅省司法廳關于規范行政復議辦公場所外觀標識及內部設置的通知》，重新整理印發57項《全省行政復議法律文書示范樣本（試行）》，精選編印《行政復議典型案例匯編（一）》，對全省行政復議業務工作、場所建設、法律文書、案件辦理提出統一指導意見，對申請、立案、受理、審理、決定、執行、監督等行政復議全流程提出規范化建設要求，為全面提升行政復議效能奠定了堅實基礎。

四、加強社會宣傳，強化社會認知和社會參與

開展行政復議體制改革宣傳工作，是深入推進行政復議體制改革的一項重要內容和有效手段，是擴大社會認知度和知曉率的重要舉措。2022年4月初，以省委宣傳部、省委全面依法治省委員會辦公室、省行政復議體制改革領導小組辦公室名義，聯合部署在全省開展主題為“深化行政復議體制改革，加快建設法治政府”的行政復議體制改革宣傳月活動，邀請十多家媒體召開新聞媒體通氣會，介紹甘肅省行政復議體制改革有關情況，全面啟動甘肅省行政復議體制改革宣傳月活動。活動期間，通過各媒體加強對行政復議相關政策、法律的宣傳解讀，展示全省行政復議體制改革成效，共同營造良好輿論氛圍，省、市、縣三級累計發布政策解讀通告、公告、文章1500多篇次，各類新媒體平臺刊載甘肅省行政復議改革信息7400多篇次。通過全方位、多媒體的宣傳，甘肅省行政復議體制改革工作得到了各方支持和肯定，讓廣大人民群眾充分認識、支持行政復議工作，越來越多的人民群眾選擇行政復議渠道化解行政爭議。2022年以來，全省各級行政復議機關收到行政復議申請1156件，同比增長89%；受理1017件，同比增長81%；接待行政復議咨詢1600多人次。

五、實質性化解行政爭議，助力打造法治化營商環境

習近平總書記指出：“要加快轉變政府職能，培育市場化法治化國際化營商環境。”在推進行政復議體制改革的同時，甘肅省司法廳緊緊圍繞省委、省政府關于“強科技、強工業、強省會、強縣域”的部署要求，推動行政復議實質性化解行政爭議，助力打造法治化營商環境，切實維護企業合法權益。

一是建立完善機制。推進行政機關負責人出庭應訴工作，可以提升各級行政機關負責人依法行政意識，有利于從源頭上預防和減少行政違法現象的發生。省委全面依法治省委員會辦公室、省高級人民法院、省政府行政復議委員會辦公室聯合印發《關于做好涉企業行政訴訟案件行政機關負責人出庭應訴工作的指導意見》，建立健全行政機關負責人出庭應訴相關工作制度機制，進一步推動行政機關負責人切實履行出庭應訴的法定職責，提高行政機關負責人出庭應訴質量。通過積極參與法庭調查和法庭辯論，就實質性解決行政爭議發表意見，實現“告官要見官、出庭要出聲”，不斷彰顯實質性化解行政爭議的效能。

二是開展復議為民活動。組織省、市、縣三級行政復議機關干部圍繞行政復議進企業開展復議為民活動，助力法治化營商環境建設。針對企業的實際需求，結合行政復議工作特點，組織“開展一次復議座談，進行一次法治體檢，舉辦一場普法講座，贈送一批法律書籍，推廣一個服務平臺，強化一類矛盾調處，開通一條法援通道”的“七個一”活動，主動引導企業在生產經營活動中，放下思想包袱與顧慮，通過行政復議渠道解決行政爭議，維護自身合法權益。

三是實質性化解行政爭議。在辦理行政復議案件過程中，始終堅持審查與調解相結合，注重加強復議調解與人民調解、司法調解的有機銜接聯動，將調解融入案前、案中等全過程，以多元化快速解決糾紛機制服務保障法治化營商環境建設。2022年5月，省司法廳在辦理一起藥品流通企業不服省直某執法部門的行政復議決定案件中，充分發揮調解和解新機制的優勢，邀請有關調解專家參與案件辦理，在案件受理后9天內就成功將該起持續近7個月的重大行政爭議實質性化解，被申請人主動改變原行政行為，申請人主動撤回行政復議申請，為企業挽回經濟損失近1500萬元，穩定了近150名員工的就業，得到群眾高度認可，達到了政治效果、社會效果、法律效果的有機統一，為打造甘肅省法治化營商環境貢獻了“復議力量”。

六、下一步工作重點

盡管甘肅省行政復議體制改革現階段預期目標已經實現，但是行政復議工作信息化程度低、規范化建設基礎差、專業化水平不高等問題仍是制約行政復議化解行政爭議主渠道作用發揮的短板，繼續深化改革任務、常態化運行任務依然繁重。下一步，甘肅省將聚焦“辦案信息化、業務規范化、隊伍專業化、監督多元化、服務便民化”，以“五化”建設做好改革“后半篇文章”，推動甘肅省行政復議工作再上新臺階。

一是推進行政復議辦案信息化建設。推動將行政復議信息化建設納入全省數字政府建設二期工程，以最快速度、最優方案、最佳載體打造具有顯著甘肅特色的行政復議信息化平臺，推動全流程、全環節網上辦理，讓人民群眾足不出戶就可申請、辦理行政復議，探索更加生動、鮮活的甘肅行政復議工作經驗。二是抓好行政復議業務規范化建設。圍繞行政復議接待、咨詢、立案、審理、聽證、調解、決定、監督、送達、網上公開、基礎保障、檔案管理等方面的全要素規范、全流程再造，力爭三年內提前實現行政復議工作規范化建設目標，使每一項工作環節都有章可循、有據可依、規范運行。三是抓好行政復議隊伍專業化建設。嚴格執行《甘肅省行政復議員管理辦法（試行）》，不斷強化業務培訓，努力打造一支革命化、正規化、專業化、職業化的行政復議隊伍。四是加快推出多元化行政復議監督機制。推動落實行政復議倒逼依法行政的“組合政策”，強化對各級行政機關違法行政的監督約束，全面提升行政復議公信力、權威性，倒逼推進依法行政，助力法治政府建設。五是全面提升行政復議便民化服務平臺。加快改造升級甘肅省人民政府行政復議接待大廳及相關業務功能用房，打造省級層面首個高標準、現代化、便捷化的行政復議便民服務大廳。