糾紛治理現代化的基層模式研究*
——基于蘇州治理實踐的分析

曹 鎏（中國政法大學法治政府研究院教授）

李 月（中國政法大學法學院）

構建科學有效的矛盾糾紛化解機制，是推動社會治理體系和治理能力現代化的關鍵所在。但在實踐中，矛盾糾紛化解體系仍存在治理碎片化、社會組織專業能力不足、解紛效能低下等問題。此問題的解決，有賴于對本土典型實踐示范樣本進行解析，并在此基礎上探索本土化的解決路徑。筆者在調研中發現，江蘇省蘇州市全周期、整體性、數智化的解紛模式，可以為基層多元矛盾糾紛化解體系的完善提供借鑒思路。以此為啟發，筆者對我國糾紛治理現代化的基層模式進行了研究，以期為構建更完善的矛盾糾紛化解機制提供思路。

一、糾紛治理現代化的規范表達

解紛的直接目標是實質性化解爭議。實質性解決矛盾糾紛主要包含兩方面內容：從表層性標準來看，程序終結后未啟動新的解紛機制；從深層次標準來看，系爭法律關系客觀上得到實質處理，并且處理結果在主觀上具有一般理性人的可接受性。最終的效果是通過在法治軌道上“依法維權”進而達到“依法維穩”，實現糾紛化解法治邏輯和政治邏輯的融合，促進案結事了和定分止爭的一體推進。①曹鎏：《行政復議制度革新的價值立場與核心問題》，《當代法學》，2022年第2期。解紛目標的實現，有賴于在各個階段實現從源頭到末端的全流程治理，構建事前預警研判、事中社會組織聯動調解、事后專業解紛力量保障等各環節間的閉環管理體系。這就要求打破封閉化、結構化的組織邊界，構建政府主導下環環相扣的糾紛化解鏈條，為全流程無障礙化解矛盾糾紛提供體制保障。

要實現全流程無障礙化解矛盾糾紛的目標，凝聚多元解紛力量是關鍵。黨的十九大報告提出，加強社區治理體系建設推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。這就要求政府借助社會組織等私主體的力量，逐漸加強社會治理的協同配合，以更加高效的服務推動矛盾糾紛實質性化解。包括上下級政府之間的“縱向協同”，同一層級的政府之間、同一政府內不同職能部門之間的“橫向協同”，還包括公共部門與非政府組織之間的“內外協同”。②司曉悅、趙霞霞：《國內整體性治理研究的知識圖譜——基于2008-2018年CSSCI及核心期刊來源的文獻計量分析》，《東北大學學報（社會科學版）》，2019年第4期。通過關注深層次的源頭治理問題，將多項解紛功能在基層整合，以實現系統性的功能協同。

前述“全鏈條”和“多主體”是糾紛治理現代化的內在要求，此目標的實現，有賴于構建與經濟社會發展程度相匹配的解紛方式，一方面為糾紛治理提供與時俱進、系統可靠的支撐保障，另一方面為全周期、一體化解紛模式賦能增效。因此，法治、行政、科技深度融合的數智化解紛理念，天然內含于糾紛治理現代化的本質屬性之中。其中，法治是數智解紛的核心內容，引領和推動解紛體制改革在法治軌道上有序推進，起到基礎性保障作用。行政既是解紛體系的主體依托，又是科技賦能背景下數智解紛系統的治理任務所在，現代化糾紛治理的整體目標是以治理模式的變革推動給付行政的縱深發展。現代化解紛模式對數智化的要求，并非簡單將解紛資源從實體移到線上，而是蘊涵深刻的社會治理變革邏輯。即通過“法律+技術”的數智化機制，將解紛理念由“終端修復法律關系”轉向“前端預警監測”，將解紛重點由處理涉訴案件轉向事前消除矛盾風險或者阻卻不法事項，構建起“預防矛盾—發現隱患—風險研判—柔性調解—綜合處理—跟蹤反饋”的全周期糾紛化解秩序。與此同時，借助云計算、人工智能等技術，以打通部門壁壘的方式實現解紛功能的整合，構建起跨部門協同聯動的治理體系。

理想狀態下，糾紛治理現代化的規范化模式應當以行政主體為核心，以多元解紛部門的功能集成與信息共享為基礎依托，以全周期一體化治理為解紛理念，通過多維云平臺、矛盾糾紛數據分析等形式的數據賦能，優化解紛結構、暢通解紛流程，從而達到糾紛治理的協同與優化。

二、糾紛治理現代化的“蘇州模式”解析

蘇州作為全國首輪市域社會治理現代化試點城市，立足于實質性化解矛盾糾紛，逐步形成了全周期、整體性、數智化的多元矛盾糾紛預防調處化解機制。全周期治理，破解部門壁壘難題，將解紛機制貫穿于糾紛的萌芽、發展、激化、消除等各個環節，注重打造糾紛化解的一體化聯動機制。整體性解紛破解了治理主體多元分散的難題，在治理機制、治理制度、治理功能等層面實現資源整合和多元主體協作。數智化解紛，回應社會變革背景下科技賦能糾紛治理的需求，強調法治、行政和科技的深度融合，支撐全周期一體化解紛機制有效運行，助推解紛效能的切實提升。

（一）全周期治理：打造糾紛化解的聯動機制

傳統組織體系的層級式架構存在治理碎片化的弊端。科層制模式下，行政體系由數十個職能部門組成，各部門內部根據業務種類又劃分為不同的內設機構，各自分工負責具體事項。超精細化治理模式導致了“部門壁壘”難題，行政組織內部處于缺乏資源共享和及時溝通的零散分割狀態。針對性解決治理分化的問題，滿足當事人的維權需求和社會治理的維穩需求，需要解紛力量從風險隱患的初現階段就積極介入，解紛治理的基本原則和主要理念貫穿于矛盾的生成、深化平息后的跟蹤反饋等全流程，實現鏈條式的一體化解紛機制。據此，全周期治理理念應運而生。全周期治理將解紛機制視為一個開放、動態的體系，從結構功能、系統要素、過程結果等層面進行全周期統籌，以系統集成的方式建構解紛治理的完整鏈條，以期實現全流程、全要素解紛。③任仲文編：《新時代大國治理》，人民日報出版社2020年版，第231頁。

蘇州解紛機制以全周期治理為核心，打造解紛流程之間全過程鏈條化的對接機制。四級解紛部門的資源和數據通過社會綜合治理聯動中心共享，解紛環節在后臺實現無縫切換。總體來說，從前期預警研判到中期柔性調處，再到后期專業解紛，形成了社會組織聯動、柔性力量先行、專業解紛保障的環環相扣、層級遞進的秩序體系。

源頭治理的根本在于探尋矛盾糾紛的初始源頭和當事人的真實訴求，因此，拓寬了解基層情況的渠道是矛盾糾紛全周期治理鏈條中的首要環節。在蘇州，社區網格員、志愿者等深入基層的社會組織率先開展預警監測、隱患排查、先期調處工作，解紛力量前移至矛盾糾紛的萌芽時期。對于日常網格巡查中發現的簡易矛盾④先期化解的簡易矛盾主要有五類，分別是婚姻家庭糾紛、鄰里糾紛、房屋宅基地糾紛、物業糾紛、損害賠償糾紛。，網格員直接化解后上報結果。對于無法直接化解的矛盾，網格員即時上報處置，形成了“網格吹哨、部門報道”的共治格局。這部分前期未能解決的矛盾糾紛將在充分尊重當事人意愿的前提下，由專業隊伍通過多元調解和行政復議等柔性手段進行處理。案件進入此階段后，流暢的府院聯動機制和訴調銜接機制，是全周期治理理念下的又一關鍵舉措。

在行政爭議領域，常態化府院聯動是全周期解紛理念下的有效機制。蘇州從打通不同環節治理壁壘的角度出發，以聯席會議的方式針對性研究解決復議與訴訟銜接過程的重難點問題，開展復議人員和審判人員一體化培訓。在這樣的解紛機制下，復議和訴訟的聯動效應大幅提升，一方面，復議機關強化了適用法律的能力，另一方面，審判機關增強了對案件事實的掌握程度，糾紛化解的實效性顯著提升。

從案源分流層面的訴調對接來看，蘇州強調由專業化的非訴解紛人員率先調解處理。對于案件當事人能夠自愿達成調解協議的案件，依法及時進行司法確認。在這個過程中，大多數案情簡單的糾紛被有效化解。案情復雜不適宜調解、矛盾突出不能調解的糾紛將進一步流向法院。從資源共享層面的訴調對接來看，法官通過常態化業務指導機制，為調解速裁快審團隊的專業性賦能。這一機制同時為調解組織提供了面向司法機關的即時反饋渠道，增強了司法機關在后續案件處理過程中對矛盾糾紛的掌握程度。從訴訟過程層面的訴調對接來看，即使案件已經進入司法程序，在當事人主觀意愿清晰、案件事實清楚、案件性質適宜調解等前提下，也將再次回流至調解模式。

（二）整體性解紛：促進多元力量的協同融合

在糾紛產生前期及時發現矛盾，是查清糾紛事實、實質性化解爭議的必然要求。但是，行政機關和司法機關往往在爭議發生之后被動介入解紛程序。有權部門調查取證的能力一方面受到行政程序、事編匹配資源的限制，另一方面也受到案件發生的時間、空間等要素的制約。破解此難題的關鍵，在于充分發揮基層一線解紛力量的治理主體地位。具體來說，就是要將黨政機關、司法機關、社會組織、行業協會、群團組織、教育機構和志愿服務隊伍等多方解紛資源匯聚在一起，有效建構根植于中國法律文化傳統與倫理基礎上的多元化社會糾紛解決機制。⑤楊凱：《論公共法律服務與訴訟服務體系的制度協同》，《中國法學》，2021年第2期。

蘇州市準確掌握到了解紛功能合力的關鍵所在，即通過“集成治理”模式，實現不同解紛層級之間的資源共享和治理協同。在整體性解紛實踐中，核心內容是以資源整合和多元主體協作為中心的整體性治理理念。其解紛邏輯在于：將科層體系內治理議題相近、目標訴求相似、職能相輔相成的部門從原有的科層體系中剝離出來，整合成新的“治理集群”。⑥史云桐：《“集成治理”的實現形式及其內在邏輯——以社會矛盾糾紛調處化解中心為例》，《南京社會科學》，2021年第12期。政府發揮政策性指導和程序性引領作用，擔當解紛治理的決策者、監督者和主要主體。社會組織發揮糾紛的配套性作用，在尊重政府決策的基礎上，擔當隱患排查和先期解紛的關鍵角色，打通糾紛處理的“最后一公里”。

蘇州市注重全市域“矛調中心”建設，以主體協同帶動功能整合，現有訴訟服務中心、訴調對接中心、公共法律服務中心、法律援助中心、接訪中心等平臺的功能集于一體，黨委、政府職能部門、社會組織實現聯勤聯動、高效協作。蘇州通過“矛調中心”模式，統合治理集群的解紛功能，實現矛盾糾紛“一站式接收、一攬子調處、一鏈條解決”，為有效發揮市域解紛治理效能提供了法治保障。

（三）數智化賦能：推動解紛效能的提質增效

當前我國解紛體系存在一些困惑，這與現有解紛方式無法精準匹配互聯網、人工智能的發展需求息息相關。一是科學技術變革不斷沖擊舊有的社會結構，交往場域逐漸虛實相融，當事人面對面解決問題的傳統途徑難以滿足時空脫域糾紛對“異步參審”“異域參審”等解紛方式的需求。二是有形資產在信息產業、生物能源等新興領域不再具有絕對性價值，“數據”已經躍升為與土地、勞動、知識并駕齊驅的關鍵生產要素⑦許可：《數據爬取的正當性及其邊界》，《中國法學》，2021年第2期。，因此案件事實認定階段所固有的實地取證、勘驗等模式，需要融合“法治”與“智治”，朝著在線化、科技化方向兼容。三是跨行業、跨領域等重大疑難復雜糾紛所涉專業性強、波及面廣，傳統的單部門解紛模式無法統籌不同區域、不同層級、不同領域的多元解紛資源，亟須數字化解紛模式實現糾紛化解的一體推進。

為針對性解決上述問題，蘇州秉持數智解紛理念，推動糾紛化解與大數據、信息平臺等治理要素的深度耦合，以更加專業化的治理模式為糾紛化解機制賦能。

從解紛治理的前端機制來看，“天堂經緯”是蘇州數智化解紛治理成果的集中體現，集發現風險、消除隱患、化解矛盾于一體。其內涵是以網絡聯動中心為載體，將解紛治理與便民服務、社會治安等互聯互通，以達到解紛資源的最優配置和最大效益。一方面，在社區網格層面應用“蘇城網格通”APP建立一體化信息采集終端，解決基層終端眾多、標準不一、重復錄入等問題。另一方面，建立集約化、扁平化、智能化、網格化的大數據治理平臺，解決數據信息孤島和聯動運行不暢的問題。與此同時，警務要素融入網絡，挖掘“警格+網格”的雙網融合優勢，形成了“大數據+網格化+鐵腳板”的解紛治理體系。從預防和化解矛盾的實效來看，90%以上矛盾隱患在網格內被發現并及時化解，智能化社會治理有效提升了解紛效能。

從解紛治理的后端機制來看，蘇州市司法系統運用“互聯網+”、人工智能等前沿技術，為司法解紛的多元機制賦能。典型如吳江區法院，打造了全流程線上實時多元解紛平臺“蘇智”，集“網絡分流、特邀調解、線上確認、訴調對接”于一體。平臺借助大數據分析功能和智能服務數據接口，能夠在立案階段實現案件自動分流。針對適宜調解的案件，打造了一體化的線上特邀調解流程。平臺以調解員的專業擅長領域為基礎，根據糾紛類型智能分案。為確保訴調對接機制有序運行，“蘇智”平臺專設案件信息查詢和數據分析流程。對于當事人達成合意的案件，調解協議等材料直接通過平臺傳送至法官，法官在線審核并生成司法確認裁定書，電子送達當事人。對于無法在規定時間內完成調解的案件，將直接流轉至審判平臺。在這個機制中，智慧法院整合人民調解、律師專家等社會資源，將糾紛化解力量深度融合；更進一步，通過將案件智能分流至調解和訴訟兩大渠道，實現了司法資源的科學配置。

三、糾紛治理現代化的發展邏輯

對實踐情況進行理論分析，可以看出蘇州是從領導機制、法治保障和解紛效能三個維度建構解紛治理的現代化模式。黨建引領下的統籌協調是整合解紛力量的核心。法治既是實現矛盾糾紛實質性化解的基本方式，也是維護公民合法權益和營造良好社會環境的重要保障，更是引領和推動糾紛治理現代化的關鍵要素。數智解紛突破傳統模式組織功能單一、制度流程繁雜、解紛效率低下的限制，以功能融合打通傳統科層制壁壘，以數據互聯整合解紛資源，以科技創新簡化糾紛化解流程，是推動解紛治理模式深層次變革的關鍵所在。

（一）形成權威的黨建引領機制

綜觀蘇州的實踐構成，基層黨建在矛盾糾紛化解體系中發揮整體性引領作用。黨組織整體統籌各“矛調中心”、調解組織等單位的政治性、服務性，打造了黨領導基層各項解紛工作的主陣地。

黨的十九屆四中全會指出，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系。在我國的糾紛治理實踐中，黨建引領是從根本上確保矛盾糾紛多元預防調處化解機制有效運行的核心要素。因此，要使各治理主體在解紛過程中充分互動和通力合作，實現治理效率的協同增效，必須將黨的領導貫徹到矛盾糾紛化解的各個方面。

從組織引領來看，要形成以黨建為主體的社會共治模式。一方面強調黨的領導核心地位，另一方面強調將黨的決策部署與基層現有解紛力量充分整合，實現黨委領導下的政府智治、社會協治、群眾共治。從路線引領來看，要形成由黨委制定矛盾糾紛化解推動路線的良性機制。推進多元矛盾糾紛化解法治化，不僅需要政治引領，也需要制定科學的實施路線。如何真正使基層矛盾糾紛化解體系發揮長效性作用，關鍵在于制定科學的執行體制。諸如在推進市域社會治理法治化、更高水平深化基層治理先鋒陣地建設等領域，應當由黨委作出統一部署，確保矛盾糾紛化解體系能夠有原則性、有計劃性、有針對性地持續推進。

（二）完善有力的法治保障體系

蘇州圍繞法治建設和制度創新，在防風險、促調解、解爭議等方面探索出一系列行之有效的示范依據，既發揮法治的引領和推動作用，又為解紛治理提供充分的規范性保障。一方面，在社會治理整體視域下搭建起系統全面的法治框架。建立了以《蘇州市市域社會治理現代化“十四五”規劃》為整體部署、以各部門政策性文件為補充、以各領域專門性規定為支干的規范體系。另一方面，分類型、分階段、分領域建章立制，明確不同層次解紛機制的專門性規定，通過制度規范實現解紛治理的標準化管理。以糾紛排查“早處置”為例，蘇州專門制定了具有高度實效性的《關于建立矛盾糾紛調處“三色預警”工作機制的實施方案》，明確了及時預警、及時分流、及時化解的針對性解紛示范樣板。

完善的法治體系，是全面深化改革和縱深推進治理體系、治理能力現代化的重要目標。黨的十八屆三中全會明確提出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。制度建設作為法治的重要環節，是構建系統完善的法治體系的關鍵依托。既定規則是政府行使社會治理職能的制度安排和權威表達，在矛盾糾紛化解過程中為爭議雙方和中立機關提供了可預期的參考規范和共同遵守的社會規則。因此，從實質性化解爭議的視角來看，規則作為調整權利與義務、權力與權利之間關系的公權力行使方式，是源頭治理社會矛盾的關鍵途徑。只有構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，才能實現法治建設各個環節協同耦合、相互促進，從而最大限度地將制度優勢轉化為治理效能。

從整體性治理視角來看，應當構建縱橫交錯、系統全面的矛盾糾紛多元預防調處化解規范化體系。治理制度的縱向融合、包括低位階制度對高位階制度的貫徹落實和法定空間內的規則細化。治理制度的橫向融合，要實現不同領域制度規范間的和諧互洽。通過系統性解紛規范提升制度供給力度，確保矛盾糾紛化解體系在法治軌道上運行。

（三）建構前沿的科技增效模式

蘇州以“天堂經緯”“蘇智”為代表的數智化解紛方式，一方面通過聯動平臺、聯動機制、聯動網格等系統設計，實現對機構、網格、力量、資源的有效整合與統籌推進；另一方面通過將案件智能分流至調解和訴訟兩類不同渠道，促進多層次糾紛化解功能的高度融合，從社會治理層面更大程度實現長效化治理。

為針對性以科技賦能糾紛治理，《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》明確要求：著力實現政府治理信息化與法治化深度融合，大力提升法治政府建設數字化水平。因此，應當深化對矛盾產生機制和社會治理規律的認識，用整體智治的理念、科學專業的方法以及多維度精細化的標準不斷提升社會治理效能。

數智解紛模式的基礎要求是構建多元解紛在線平臺。社會組織是解紛隊伍的基礎性力量，具體擔負源頭信息采集、發現安全隱患、初步化解爭議的職責。但當前服務性社會組織結構不平衡、專業人才隊伍不健全，基礎性解紛力量專業化能力不足等因素直接制約糾紛解決效能的提升。建立解紛場域向虛擬空間滲透的多元化解云平臺，將權威解紛資源無縫嵌入糾紛化解全流程，能夠確保政府機關對矛盾糾紛化解的主導推動地位，提高多元主體專業性解紛的效能。以此為前提，應當有序整合咨詢、調解、仲裁、復議、訴訟等各類解紛途徑，構建扁平化管理解紛機制，實現解紛資源的全流程整體性覆蓋。通過建立“去中心化”和“去邊界化”的網絡平臺在線解紛機制，破解多元解紛力量結構分散的難題，為“多元解紛力量一體化推進”“多維矛盾糾紛治理全覆蓋”“多重解紛環節鏈條化聯動”的目標構建現實基礎。

此外，機構資源的融合為數智解紛平臺化治理提供了整體性法律服務隊伍支撐，與之配套的是，要進一步通過科技賦能激發糾紛主體的整合性活力。一方面，平臺要實施“結構性”管理，后臺預設要素化糾紛情節、類型化當事人訴求、模塊化爭議焦點，實現對各類矛盾糾紛的智能分流。解紛進度由調解員、仲裁員等各環節審理人員主導，平臺通過預設的結構化要素預判糾紛類型，實現解紛流程的智能化導航，進而提升社會矛盾糾紛化解的整體質效。另一方面，為滿足時空脫域糾紛的即時解紛需求，平臺要提供專項業務的在線支持。通過在線仲裁、視頻庭審等線上法律服務，破解以往解紛方式受時空所限的難題，實現糾紛化解服務供給側與糾紛化解需求側的動態平衡。

結語

“健全矛盾糾紛多元化解機制”被列入國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標，旨在探索新形勢下矛盾糾紛得以有效化解的最優方案。蘇州的生動實踐提供了一種可供借鑒的治理模型。其核心解紛理念在于凝聚多元主體、統籌解紛功能，注重非訴訟解紛力量在消除隱患、預防調處等源頭治理環節的實效性，通過科學的分流機制依法配置公、私領域的解紛資源，發揮黨建引領、法治助推、科技保障的關鍵性作用，最終效果是暢通全周期一體化的解紛流程，使糾紛在法治軌道上得到實質性化解。