地方債研究現狀與展望：一個文獻綜述

■/ 曹靜娜 李永海

對我國地方債發展歷程梳理，有助于對地方債發展有系統的認識。1994 年《預算法》明確規定，地方政府沒有舉債權，但因1998 年亞洲金融危機的沖擊，我國地方債進入“國債轉貸”階段，地方政府依據《國債轉貸地方政府管理辦法》，以國債轉貸方式獲得債務資金，緩解地方收支矛盾，這個階段地方政府獲取資金雖未列入預算科目，但實質上屬地方債，債務主體與資金使用主體間存在責權不清，可歸為地方政府隱性債務。2008 年金融危機爆發后，在全國實行積極的財政政策背景下，《地方政府債券管理辦法》規定，由財政部代發地方政府債券，自此地方債進入“中央代發代還”階段，王世濤和湯喆峰（2013）指出，“中央代發代還”雖然暫時緩解了地方政府收支困難，但因憲法和法律的欠缺，對私人財產權產生威脅等負面影響開始顯現。隨著中央財政負擔加重，地方政府隱性債務不斷上升，2011 年，《地方政府自行發債試點辦法》規定，上海、廣東、浙江和深圳試行自行發債，自此地方債進入“試點自發自還”階段，隨后2014 年新修訂的《預算法》規定地方政府具有適度舉債權，地方債進入“自發自還”階段，修訂的《新預算法》賦予地方政府舉債權存在缺陷，未考慮財政收支困難、資金需求量大的市縣級政府。為全面考慮各級地方政府財政收支，2014年國務院發布了《關于加強地方政府性債務管理的意見》，該意見規定市縣級政府可通過省級代發，獲取債務資金。熊偉和許戀天（2022）認為省級政府的“待舉”機制可緩解因分稅制引起地方財政收支加重矛盾，但也存在濃厚的行政色彩。因地方債問題涉及面廣，影響力度大，成為我國重大風險之一。鑒于此，本文對我國地方債研究的現狀做一個文獻綜述，旨在梳理我國地方債成因、規模、影響后果和治理對策，并對今后的研究方向進行展望。

一、關于地方債發展成因的研究

厘清地方債概念是研究發展規模的前提，地方債概念一直以來都缺少統一界定，學術界有不同看法，國內外普遍認可將政府債務以法律規定和債務是否發生分為四類債務，分別為直接顯性債務、直接隱性債務、或有顯性債務、或有隱性債務。劉窮志和王君衍（2020）通過梳理，將我國地方政府債務劃分為三個階段：2014年之前，地方債務主要分為政府債務和政府或有債務；2014-2016 年之間，分為一般債和專項債兩種類型；2017年至今，以顯性債務與隱性債務兩種類型存在。劉尚希（2018）進一步將隱性債務細分為建設性債務、消費性債務和地方政策性擔保融資債務。只有廓清地方債的成因，才能從源頭實施有效治理。關于我國地方債成因的研究，學術界研究豐富，通過對已有文獻的梳理，主要歸納為行政體制、經濟體制和財政體制等三方面原因。

（一）行政體制原因

我國因行政問責制度不健全且落實不到位，導致地方債務迅速膨脹（王雍君，2014）。我國以GDP作為地方政府官員政績考核的晉升機制，并且官員選調離開后對在位期間債務不用承擔償還責任，進一步助長地方政府官員追求政績和晉升的功利動機，引發地方政府主動發債（楊燦明和魯元平，2013；羅黨論和佘國滿，2015；沈雨婷，2019；周亮和任靜，2020）。另外，龐偉和孫玉棟（2018）認為，若中央還是以經濟增長為主要指標對地方官員進行考核，則會使地方債規模產生失控問題，且失控會持續，持續的主要原因是地方政府將借貸資金用于改善當地城鎮化建設，從而人口回流又使當地財政收入增加，緩解了地方政府還債壓力，進而推動地方政府次輪舉債，引發惡性循環；李佳棟等（2016）指出，地方稅體系缺乏、地方政府龐大和繁雜機構設置以及政府工作人員系統臃腫使行政成本增加，進而引發政府債務擴大。

（二）經濟體制原因

我國地方政府債務生成和擴張與市場經濟體制有關（趙麗江和胡舒揚，2018）。目前，我國經濟體制改革處于攻堅期，存在遺留問題，如經濟體制改革存在缺陷和不足，市場化機制不完善、投融資體制不健全，導致地方政府不規范舉債行為推動地方債增長（楊燦明和魯元平，2013；劉窮志和王君衍，2020）。進行經濟體制改革主要目的是協調政府與市場關系，但我國因金融市場發展時間短，各方面較發達國家存在缺陷，出現政府有形之手過多干預經濟，因金融市場不完善引發地方債風險加劇（鄭小平，2016），劉尚希等（2003）認為，我國市場經濟改革不徹底，金融市場不成熟，容易導致地方債擴張且積聚風險。另外，金融市場在不成熟發展基礎上創新產生影子銀行，其產生在某種程度也造成地方債務增長。

（三）財政體制原因

1994 年分稅制改革是地方債產生的主要原因。我國因中央財政陷入危機，以財政手段對經濟進行宏觀調控能力嚴重不足，為改變現狀、扭轉局面，1994 年施行分稅制改革，保障中央政府的財權，雖然中央采取稅收返還和轉移支付手段彌補地方政府財政收支缺口，但作用不明顯，造成地方政府擁有的財權與所承擔的事權之間不對等現象加劇，為保證經濟發展和民生需求，地方政府被動舉債（王瑋，2012；華國慶等，2016；李紅霞，2017；沈偉，2020）。黃韜（2015）提出，地方債務大規模形成，必然與政治經濟體制諸多方面有關，但地方政府所擁有的資源無法滿足現實支出是地方債擴張不可避免的原因。與此觀點相近的有，趙麗江和胡舒揚（2018）認為，政府債務產生的直接原因是地方政府過多替代中央政府提供公共服務的結果。但也有學者持不同看法，賈康（2010）認為，分稅制并不會造成地方債問題，最根本的原因是在省以下分稅制沒有真正落實。高培勇（2014）也認為，偏離“分稅制”軌道是地方債問題的根源。轉移支付公共池機制會引發地方政府道德風險（范子英和王倩，2019），使地方政府的償還責任弱化，進而規模膨脹，財政轉移支付不足會造成經濟欠發達地方政府債務增加（許夢博和張巖，2009）；我國中央與地方政府間存在隱性擔保的關系，下級政府認為，當陷入舉債危機時上級政府會兜底，盡可能降低對經濟社會的沖擊，即“政府兜底”，會提高地方債過度的可能性（劉丹，2013）；許夢博和張巖（2009）認為，我國的宏觀經濟政策助長了地方債擴張，劉窮志和王君衍（2020）也指出，積極的財政政策同樣會引發地方債；匡小平和蔡芳宏（2014）認為，地方債務因在政府預算中不披露，所以也會引起地方債急劇增長；另外還有學者指出，地方政府由于舉債過程預算軟約束缺乏也是我國地方債攀升的重要原因之一（孫婧，2013；張曉晶等，2019；畢泗鋒和王雪原，2021）；岳紅舉（2018）指出，地方財政管理體制的不規范是造成我國地方債財政體制的誘因。

二、關于地方債規模的研究

我國地方債規模發展迅速，債務規模當前存量大，債務融資平臺繁多，地方債種類復雜（岳紅舉，2018），地方債風險積聚，引起許多學者廣泛關注，通過對地方債發展規模研究文獻梳理，發現對地方債發展規模研究主要集中于顯性債務規模和隱性債務規模兩方面。

（一）顯性債務規模

我國將地方顯性債務化分為一般債務和專項債務，鑒于顯性債務是由官方統計和公布，數據獲得性和規模的統計較容易，所以學術界對顯性債務規模研究比較全面。徐諾金（2017）選取2012 至2016年地方債務數據，在以GDP每年增長6%的假設前提下，用現行地方債限額管理模式對政府債務做壓力測試，結果表明2023 年我國地方債務率會高于100%的國際標準警戒線，到2035 年將出現“雙超”（地方債大于150%，負債率高于100%）現象；李升等（2019）發現地方政府顯性債務規模受融資約束限制，具體影響機制是當融資約束有限時，地方債務規模會緩慢增加；謝進城和張宗澤（2019）基于GMM動態面板模型，以2016至2018年各省份為研究對象，得出地方顯性債務規模與PPP項目投資額有正向關系；李升和陸琛怡（2020）實證檢驗地方政府顯性債務規模與地方財政缺口、轉移支付以及稅收返還有關；劉清杰和任德孝（2022）基于債務空間模型，從稅收競爭視角研究地方債務規模，發現地方顯性債務規模呈現地區空間聯動特征；劉窮志和王君衍（2020）從總量、增速以及限額三方面對地方顯性債務規模進行分析，就總量而言，顯性債務規模由2014年15.41萬億元增加為2019年21.31萬億元，顯性債務規模不斷擴大；地方顯性債務增速由2015年-4.22%突增，2019年已上升為15.89%，顯性債務增速不斷膨脹。但2014年與2019年之間債務余額均低于地方債限額，處于管控范圍內。根據財政部公布數據顯示，2021 年年末全國地方債務余額低于人大批準限額，約為25.7 萬億元，但是債務率已經向國際警戒線100%逼近，整體來講，地方債風險可控，但未來隱患有所加重。

（二）隱性債務規模

由于隱性債務缺乏統一口徑測算，難以識別估計，且規模持續擴大，具有“黑天鵝”特征。很多學者開始關注地方政府隱性債務規模，陸續進行測算。劉尚希（2005）對我國2004年政府隱性負債規模進行估算，地方債務負擔率預計為91.18%；吉富星（2018）在考慮數據可獲得性的基礎上，首先對2017 年政府隱性債務規模進行估計，發現2017 年政府隱性直接債務規模為7.64萬億元，最后基于債務矩陣視角，測算地方政府主要隱性債務規模約為22.23 萬億元；張簫簫（2019）從構成政府直接隱性債務的養老金視角研究，選取城鎮職工基本養老金為研究對象，構建開放系統債務模型，對養老金隱性債務規模測算，認為我國基本職工養老金債務在未來存在較大風險；歐陽勝銀和蔡美玲（2020）對我國2003年至2018年地方政府隱性債務規模通過構建MIMIC模型測算，十五年間地方隱性債務規模分別在2007 年和2015 年左右達到峰值，2016 年后地方隱性債務規模下降；馬萬里和張敏（2020）估計，我國地方政府隱性債務規模約為21-30.5 萬億，是顯性債務的1.4-2.0 倍，而且以超過20%的速度在不斷擴張。但是由于每個學者核算口徑存在差異，使測算結果也不相同，其準確性還有待考量。

三、關于地方債影響后果的研究

我國地方債最大風險不是規模的擴張，而主要是地方政府科學理財能力欠缺和償債意識薄弱（李紅霞，2017），地方債風險不僅僅會造成財政財務風險，還會引發政治風險（吳啟高，2020）。故而引起國內眾多學者的關注，通過對地方債影響后果研究的現有文獻梳理，主要可歸納為對以下五個方面產生影響。

（一）對GDP增長的影響

地方債對GDP 增長呈現出先促進后抑制的關系。郭步超和王博（2014）以國外52 個國家為對象，研究地方債務與經濟增長間關系，最后發現地方債務與經濟增長存在“倒U型”關系，即地方債在到達上限之前，規模的增加可以促進當地GDP 增長，到達上限之后，規模的增加會對當地GDP 產生抑制作用。與此觀點相近的有，邱櫟樺等（2015）實證研究表明，只要政府債務不超過20%，地方債務增加會促進經濟增長，一旦突破20%，這種關系將不顯著，很有可能產生負向作用；項后軍等（2017）通過分析地方債對經濟波動的傳導機制，實證研究發現地方債會對經濟增長產生負效應，地方債規模擴張會產生經濟波動加劇的現象；潘琰和吳修瑤（2017）實證研究發現，在5%顯著性水平以及其它變量不變條件下，GDP增長率每增加1%，會引起城投債利率降低0.359%，具體量化了GDP 增長和地方債之間影響關系的大小；另外，朱晨赫等（2018）實證表明地方債對企業創新存在抑制效應，不利于當地經濟發展。

（二）對房價波動的影響

地方債規模增加會加劇房價波動。宋林清（2017）選取35 個大中城市十三年數據為研究樣本，結合“自發自還”的政策契機，實證結果表明，短期內地方債規模發行的增加會推動住宅以及商品房的價格，并且結果通過穩健性檢驗；葛成唯等（2017）選取我國30 個省份十五年地方債務與房價相關數據，實證研究發現，地方債規模與房價之間存在互相影響的關系，即地方債規模增加引起房價上升，房價的上升又會引發地方債規模第二輪的增加，以此循環。與以上觀點相近的還有，黃映紅等（2018）實證研究也發現，選取土地財政為地方債代理變量，得出地方債對房價有正向促進作用，且該促進作用穩健；劉禹君（2019）選取我國22個省以及4個直轄市為研究對象，構建面板向量自回歸模型，實證研究地方債與房價關系，結果表明，無論是短期還是長期，地方債都對房價的升高存在促進作用，而房價的升高對地方債風險降低只在短期內有效。

（三）對金融體系的影響

地方債規模擴大使金融體系風險積聚，危害金融體系安全。周曉明（2013）認為我國若對地方債務不采取監管措施，當地方債風險系統蔓延，首先會影響關系密切的當地商業銀行，進而擴散到國有銀行，直至危害整個金融體系，并且地方債還會演變為“次貸危機”的誘因；蔣冠和霍強（2014）通過構建非線性模型，實證研究得出，隨著我國地方債規模的增加會對金融體系安全運行造成嚴重影響，目前地方政府性債務已經成為金融體系健康運行的重要影響因素；毛銳等（2018）基于DSGE 模型，對地方債引發系統性金融風險進行量化衡量，發現商業銀行等金融中介部門是地方債風險的主要載體，地方債風險產生的金融風險經過積累和迭加，進而會觸發系統性金融風險，并且在控制地方債杠桿率與經濟增長之間得出最優去杠桿率（當年新增債務與GDP 比重為2.88%）以及中央政府隱性擔保率（7.9%）；楊旸等（2020）認為，雖然地方債相較于其它的債券具有免稅和低風險優勢，但地方債通常期限長，容易使商業銀行陷入流動性風險。

（四）對政府信用的影響

地方債規模上升會使政府信用下降。穆迪和惠譽兩大國際評級機構下調了我國的信用評級，周曉明（2013）認為這一現象背后反映出地方債會成為今后經濟發展和政府信用的重大隱患，地方債務盤根錯節，影響面廣，伴隨地方債風險的不斷聚集，地方政府償債壓力不斷加重，地方政府信用會受到損害；王周偉（2021）基于財務會計的視角，構建指標體系對地方政府流動性信用風險進行衡量，實證結果表明，2013 年與2015 年之間地方政府流動性信用風險呈現明顯空間溢出關系，即地方政府流動性信用風險不僅受自身債務風險，還會受到關聯省市地方債風險累積的影響；熊偉和許戀天（2022）指出“省級待舉”制度會使地方各級政府陷入連鎖性信用危機，當“債務違約”發生，不但會影響作為第一償債主體的市縣級政府信譽，還會牽連作為直接責任主體的省級政府信用。

（五）對資源配置的影響

地方債規模擴張會抑制資源配置。張中華和萬其龍（2018）通過理論和實證發現，以政府投資為中介，引發地方債務擴張，進而會對私人投資產生影響，兩者間呈“倒U型”關系，地方債突破峰值時，對資源配置產生不利影響；繆小林和趙一心（2019）基于地方政府產出最大化和地方政府效率最大化兩種不同的經濟增長模式，構建地區全要素生產率與地方債模型，實證研究發現，我國因地方債的制度激勵作用較弱，當地方債規模增加時，產生了對私人投資的擠出效應，使優化資源配置的作用未發揮，并且發現，加強地方債的管理和財政獨立性的提升，都會增加地方債對資源配置的作用。

四、關于地方債治理對策的研究

黨中央多次提出防范和治理地方債風險，洪小東（2019）認為，確保地方政府財政的主體地位是我國地方債治理的關鍵，具體建立以“政治過程”為主，“行政過程和市場機制”為輔的治理體系。通過對地方債治理對策研究的已有文獻梳理，發現國內學者主要從中央政府宏觀層面、地方政府中觀層面以及融資平臺微觀層面對地方債治理提出對策建議。

（一）中央政府宏觀層面的治理對策

國內眾多學者對地方債風險治理大多都是以地方債成因的源頭為視角，認為應重新對中央和地方之間財權和事權進行分配（劉尚希，2009；劉衡和陳志勇，2016）。對地方財政轉移支付應嚴格管理和落實，提高轉移支付透明度（沈偉，2020），改變我國以政府投資拉動經濟增長的模式，減少地方政府用于投資的支出（毛銳等，2018），切實降低地方政府財政支出負擔，加快推進財政體制改革（楊燦明和魯元平，2013；潘迎喜和董素，2016；劉窮志和王君珩，2020）。華國慶等（2016）基于法律視角出發，指出法律是最有效約束地方政府舉債的手段，當中央與地方之間財政關系實現法治化，可以有效治理地方債的問題，可以通過制定《財政基本法》明確界定地方政府財權與事權；鄭小平（2016）建議，應該逐漸賦予地方各級政府在金融市場上直接舉債的權力；肖鵬等（2015）基于全國29 個省份數據實證研究發現，財政透明度與政府性債務之間存在負相關的顯著關系，財政透明度的提高，有助于防范和化解地方債產生的財政風險，更加規范地方政府的舉債行為；中央政府對政績考核制度應進行改革（潘迎喜和董素，2016），使債務成為地方官員考核的指標（孫婧，2013；陸銘，2016），從而降低地方債的規模。另外，匡小平和蔡芳宏（2014）認為規范地方債管理是防范地方債風險的關鍵，中央應加強對地方舉債行為的監管力度，將地方債加入審計范圍，增加審計獨立性以充分發揮審計部門對地方債的監管作用），對地方各省份債務限額設置“雙指標”（絕對指標和相對指標）風險預警機制，有效防范地方債風險。

（二）地方政府中觀層面的治理對策

地方政府尤其是省級政府應建立地方債監管機制，對財政困難的縣、鄉級政府債務全程（前、中、后）追蹤監管（劉窮志和王君珩，2020）。孫婧（2013）也指出未來我國地方債問題的解決趨勢應在事前、事中、事后三個階段相互配合，形成有效監管，防范地方政府債務危機，李紅霞（2017）也表明各級政府建立中期財政規劃，統籌各類財政風險，防患未然；趙麗江和胡舒揚（2018）認為政府債務是市場經濟的必然產物，與經濟發展一樣具有周期性，地方政府官員應依據實地情況，制定與本地區匹配的地方政府債務管理制度來化解地方債風險；節儉自古是我國傳統美德，相應具有高儲蓄率的特征，為改善地方政府收不抵支現象，地方政府可以將民間私人投資引入基礎設施建設（沈偉，2020），降低地方債風險在金融中介機構積聚。地方政府還可以利用優良資產，通過將優良資產證券化擴寬資金來源（楊燦明和魯元平，2013；劉衡和陳志勇，2016），實現地方政府多元化的融資（孫婧，2013）；地方政府應注重對財政資金日常流動性管理，避免流動性不足引致地方政府違約風險，還應對地方債進行風險分類，當出現無力償還債務時，應設置應急處置規避風險（劉振海和門寧，2018）；地方政府應因地制宜建立符合當地實際情況的風險防范預警機制；地方政府將發行地方債納入政府預算，優化地方債券的結構（許夢博和張巖，2009）。培養地方主體稅種，增強地方政府財政收入（華國慶和汪永福，2016），提高地方政府抵御風險能力。

（三）融資平臺微觀層面的治理對策

商業銀行等金融中介部門是地方債風險的主要載體，銀行等融資平臺也是地方債風險治理所關注的主體之一（毛銳等，2018）。對商業銀行等金融機構來說，應對地方債樹立正確的認識，中央對地方債不具有擔保責任，規范商業銀行對地方政府放貸行為，加強對現有地方債風險的防范和化解，積極建立風險應對機制和破產制度。其次，商業銀行應對地方債建立定價機制和信用評級機制，控制地方債風險以及保障地方債持續性（潘迎喜和董素，2016；鄭小平，2016；徐諾金，2017）；商業銀行等金融中介機構應積極響應國家對地方債置換工作，推進地方債置換進程（劉振海和門寧，2018），防范產生系統性金融風險。最后商業銀行等金融機構應充分利用金融市場自身調節功能（吳啟高，2020），分散地方債風險；對地方融資平臺來說，在中央剝離為地方政府融資職能后，應積極轉型，爭取成為具有穩定收入、實體化的企業（吳濤和張亮，2018），為當地政府提供穩定的資金來源，增加地方收入（時東等，2019），用于緩解地方政府建設性支出壓力，未來可以將私人等社會資本引入項目的建設中（陸銘，2016）。

五、地方債研究的總結與展望

（一）研究總結

通過對地方債研究文獻的梳理，從現有文獻的內容和結構來看，眾多學者都是結合財政學和經濟學等學科知識對我國地方債成因、規模、影響后果和治理對策進行研究；從現有文獻研究過程發現，大部分文獻都是從宏觀視角出發，研究對象主要是中央政府和地方政府；從現有文獻研究結果發現，大部分學者都是在分析了我國地方債現狀和成因后，總結治理對策。

從地方債研究的具體內容來看，對地方債成因的理論研究很豐富，但很少有學者關注眾多成因之間疊加對地方債的影響關系，對有些成因的研究仍停留在理論層面，對成因造成具體影響進行實證量化研究者較少，比如地方行政機構設置引發地方債的研究缺乏實證具體量化；對地方債規模的研究，由于對地方隱性債務規模缺乏統一的口徑，出現“百家爭鳴”現象，各個學者的研究結論都有差異，且大都是從地方政府舉債需求分析規模，鮮有文獻考慮地方政府舉債能力對規模影響；對地方債影響后果的研究，實證研究豐富但理論研究稍有欠缺；對地方債治理政對策建議的研究，現有文獻涉及了中央政府宏觀層面、地方政府中觀層面以及融資平臺微觀層面，但有些政策建議可操作性相對較弱，時效性相對欠缺。

（二）研究展望

基于對現有文獻的內容和結構梳理，未來對地方債的研究可以考慮多個學科，增加地方債研究內容的多樣性，具體可涉及管理學、社會學、法學和統計學等；對現有文獻研究過程梳理，未來可以多從微觀視角出發，考慮縣鄉級政府以及當地商業銀行等金融機構；對現有文獻研究結果梳理，以后應注意時效性，可以從政策實施后效果進行研究。

基于對地方債研究的具體內容梳理，對地方債成因的研究未來可綜合考慮各個成因疊加交互對地方債的影響，進一步完善地方行政機構設置對地方債影響的研究；對地方債規模研究的梳理，未來可以全方位、多角度、寬領域構建對地方政府隱性債務規模測算的科學合理體系；對地方債影響后果的研究，現有文獻實證研究豐富，但理論研究尚缺，未來在增加理論支撐基礎上，全面系統考量地方債影響后果；對地方債治理對策建議研究的梳理，未來應跟隨國家治理政策的進度，提出與時俱進的具體化政策治理。

考慮到我國政府機構層級眾多、區域間地方債發展差異大的實際國情，進行統籌管理模式不可行，未來的研究方向應為中央和地方雙向管理，中央層面應充分發揮宏觀調控和監管作用，現有文獻鮮有融合現代財政治理的理念，未來在融合現代財政治理的理念基礎上構建適應國家現代化政策的治理對策，研究方向應從體制改革轉向治理能力的提升。地方政府層面應注重自身經濟實力的增強，現有文獻鮮有在提升地方政府自身盈利能力方面的研究，未來在地方政府層面研究，可多鼓勵地方企業發展實體經濟，研究方向應從對借債行為的規范轉向對償債能力的提升，平衡債務率與地方經濟發展。