創新工程科研經費管控模式研究
——以中國醫學科學院為例

■/ 王 玲 宋 培 孫 苒 郭 淼 付 軍

一、引言

科技是第一生產力，而科技發展離不開創新。為實施科教興國戰略，中國先后向不同的研究領域投入了科技創新工程經費。近年來科研經費“放管服”改革不斷深入，目前已將科研經費管理自主權全部下放到項目承擔單位和課題負責人，為確保科研經費支出績效，經費管控成為創新工程項目管理的核心內容。然而，在科技創新工程經費管控中存在一些問題，尤其是一些項目依托單位信息化水平不足，無法滿足項目經費日常管控與服務需求，一定程度上阻滯了項目順利實施，為項目實施者詬病，也成為項目承擔單位落實科研經費“放管服”的主要瓶頸，亟待尋找解決途徑。

本文以中國醫學科學院、北京協和醫學院（以下簡稱“院?！保┏袚尼t學健康創新工程經費管控為研究案例，在分析創新工程經費管控現狀的基礎上，全面梳理經費管控存在的問題。通過案例研究總結醫學健康創新工程經費的管理經驗，探討構建符合當前科研經費“放管服”政策的創新工程經費管控模式，合理規避經費管控風險。通過對標研究國際、國內科研機構的經費管控模式，認為項目依托單位應當建立財務共享服務中心，實現對創新工程經費的集中管控。

建立財務共享服務中心，一是可以充分利用穩定支持的創新工程經費，能依托于統一的財務管理平臺，進一步強化項目依托單位的整體科研能力建設，加強項目依托單位、項目承擔單位、課題參加單位之間的協同創新，促進優質科學研究資源共享，形成發展合力。二是以財務信息平臺為依托，推進科研信息系統建設應用和科研服務體系的建設，為全面統籌項目依托單位、項目承擔單位、課題參加單位的科研、教育、醫療資源發揮重要的支撐作用。三是突出學科交叉，鼓勵跨領域融合，促進創新科研管理機制，完善科研項目流程管理，加強科技管理隊伍和能力建設，為增強管理能力建設提供理論和實踐支撐，也為其他研究領域創新工程經費集中管控提供借鑒。

二、創新工程經費管控現狀

為貫徹落實“健康中國2030”及全國衛生與健康大會精神，建設醫學科技創新體系的核心基地，持續提升醫學與科技創新能力、醫學研究服務水平、醫學教育質量，國家自2016 年起設立“醫學與健康科技創新工程項目”（以下簡稱“創新工程”）。創新工程項目依托單位是院校，作為國家級醫學科研院所和醫學高校，院校是醫學研究領域的國家隊、排頭兵，長期以來在重大疾病防治、醫學科技發展和創新、高層次醫學人才培養、醫學科技成果轉化、醫學研究衛生戰略研究等方面取得了豐碩成果，在醫學科技、醫學教育和醫學研究服務中發揮了重要作用，為國家醫學研究及衛生事業發展、人民健康水平提高做出了積極貢獻。院校創新工程項目實施的主要目標是建立院所協同和高效的衛生與健康科技創新體系，充分發揮醫教研的協同作用，不僅實現項目研究的協同，還要實現經費管理的協同。只有二者協調一致，創新工程經費的戰略目標才能得以實現。目前創新工程項目已進入重點突破階段，然而經費管控問題尚無根本的解決方案?，F行經費管理辦法中規定，由多個院所共同承擔一個項目的，項目依托單位（院校）和項目承擔單位（院所）應加強對經費的監督管理。但是，實際執行過程中，受制于現行的信息化水平，無法實現創新工程經費收支全過程動態監控。創新工程經費在重點突破階段的順利實施，亟需解決當前存在的一系列問題，尋找問題的根源需要從目前的經費管控模式分析。

（一）原經費管控模式

2016 年是創新工程經費實施的第一年，所采用的經費管控模式是自上而下的傳統管控模式。具體而言，經費主管部門撥款到項目依托單位（院校），項目依托單位（院校）自主立項后按照評審結果將經費下撥給項目承擔單位，院校所屬的具有獨立法人資格的研究所和醫院（以下簡稱“院所”）是創新工程的具體項目承擔單位，也是創新工程專項經費的執行和管理主體。項目承擔單位（院所）再按照項目任務書約定轉撥給各課題參加單位，如圖1所示。

圖1 傳統經費管控模式

該模式目的是更好地發揮項目承擔的專家和團隊之間的協同作用，打通院所之間壁壘，實現科研、教育和醫療的相互協同。但在實際應用中由于管理和客觀條件的限制存在諸多問題。例如，經費主管部門將預算下達給項目依托單位（院校），項目依托單位（院校）組織自主立項、預算評審，將項目經費轉撥項目承擔單位（院所），之后轉撥給課題參加單位?，F有的信息化水平下，大部分款項都沉淀在課題參加單位，作為項目依托單位（院校）從一定程度上喪失了對創新工程經費的管控能力。

（二）現行經費管控模式

現行經費管控模式下，項目依托單位（院校）負責創新工程專項經費的統籌規劃、立項評審、績效考核、監督指導以及審核批復重大調整。創新工程經費由經費主管部門直接撥款到各個課題參加單位。具體而言，由項目依托單位（院校）組織立項、預算評審后將預算直接列入各課題參加單位的二上預算。由經費主管部門直接撥付給課題參加單位，而不是項目承擔單位（院所）。如圖2所示。

圖2 現行經費管控模式

現行經費管控模式下創新工程經費不存在各個院所單位之間的相互轉撥，經費全部在零余額賬戶。但是，在實際執行中，項目承擔單位（院所）首席專家的牽頭效應被弱化，經費管理模式與科研任務存在一定程度的剝離，項目承擔單位的牽頭管控與多方的協同效應被弱化。項目依托單位（院校）作為項目的整體承擔單位，其管控職責落實困難，科研、教學與醫療的協同作用無法實現。

（三）經費管控模式存在的問題

自創新工程實施以來，項目依托單位（院校）的經費管控發展經歷了兩種模式，兩種模式都兼具優缺點，適用于不同的階段和實際情況。在兩種經費管控模式分析的基礎上，通過向院校內創新工程首席專家和科研、財務管理人員訪談，了解對現行經費管控模式的意見和建議。下列為訪問結果整理的主要問題。

1.管理機制不完善，信息化手段落后，經費管控措施無法落地。創新工程經費獲得支持后項目依托單位（院校）成立了創新工程項目辦公室，負責對每年數億元的科研項目進行管理。但是各項目承擔單位（院所）卻未成立專門機構或未增加專門崗位，均由現有機構人員兼管。人員與機構的缺失，導致創新工程經費管控的支撐與服務能力不足，服務水平相對落后。徐楠楠、段洪成（2022）認為大部分科研單位并沒有建立一套完善的網絡信息化管理控制系統。誠然，與企業相比院校創新工程項目管理信息化水平不高，各項目承擔單位（院所）信息化水平不一，一些單位僅適用了單機版的核算軟件，無法實現數據共享。迫切的經費管控需要與落后的信息化管理手段，勢必造成了經費在管理過程中的矛盾。落后的信息化手段無法支撐當前創新經費管控目標的落地，并直接影響了項目依托單位（院校）對項目經費的管控，不利于創新工程經費的監督管理。

2.專項經費日常協調溝通成本較高。2021 年國務院再次下發了科研經費“放管服”文件，為中央高校和科研院所的科研經費管理全面“松綁”、“減負”。國家對科研經費改革的初衷旨在破除經費管理中的繁文縟節，充分調動項目單位和科研人員的積極性，破除政策執行中的障礙，從而激發科研人員的科技創新活力。在此背景下為落實“放管服”精神，項目依托單位（院校）和各個項目承擔單位（院所）也制定了一系列規章制度。但是，因科學研究工作中研究進度、研究思路變化，均會影響當年度預算執行進度。創新工程年度預算執行中仍然存在時間緊、壓力大的問題。經費主管部門督促項目依托單位（院校）預算執行進度，項目依托單位（院校）督促各項目承擔單位（院所），項目承擔單位（院所）再定期督促各課題參加單位。各項目承擔單位定期匯總各課題參加單位預算進度，定期上報給項目依托單位（院校）。這種由上到下的監管和由下向上的匯報，由于信息化手段有限，單位間溝通協調成本很高，現有工作人員也增加了很大的工作量。面對各種管控需求，如何將“放管服”精神落實到經費管控中，這對創新工程經費管控模式提出了新的更高的需求。

3.報銷服務水平不高。項目承擔單位（院所）對創新工程經費服務水平的提高不僅僅是為項目提供便捷的報銷，而是指經費報銷手續的簡化、報銷流程的優化。在對創新工程項目提供服務時，不僅僅需要財務部門，更需要其他管理部門協同配合和共同努力。具體而言，各個管理部門在單位領導協調支持下，項目負責人自身的積極配合努力下，依賴信息化技術，以公開透明的環境、高效智能的信息系統平臺為依托，共同保證專項業務活動的順利開展與進行，落實項目承擔單位的科研經費管理主體責任。同時，就財政專項經費使用方面而言，其不僅需要遵守相關的規章制度，還需要充分滿足項目負責人的使用需求。如何轉變經費管理思路，提高報銷的服務水平還要依賴強大的信息系統，這已成為各個項目承擔單位（院所）的迫切需求。

三、國內外對標機構經費管控模式案例研究

目前，國內外相關研究機構已經對科研經費日常管理進行了一系列探索。通過閱讀文獻對美國國立衛生研究院、中國科學院先導專項進行案例研究，重點分析其經費管理現狀及經費管控模式，借鑒探索出一套適合創新工程經費的管控模式。

（一）美國國立衛生研究院經費管控模式分析

美國國立衛生研究院（以下簡稱“NIH”）采取項目制經費配置模式，將項目作為經費配置的基本單元，科研人員組成研發團隊通過科研項目的內部競爭獲取經費，科研機構以從項目預算中提取管理費的方式保證機構運行經費的充足穩定，管理費的比例由項目合同雙方自行協商確定并寫入合同，機構有權自主確定管理費的具體用途與調控方式。

NIH 項目經費管控特色主要包括以下幾個方面：一是NIH項目經費財務報銷全部在統一的信息平臺開展，其所屬研究單位的項目經費支出全部和NIH 總部的財務管理中心進行了統一聯網。二是NIH 所屬的各個研究所財務人員負責審核每筆經費支出的合規性、客觀性、真實性，通過審核方可報銷并錄入NIH 總部的報銷系統。三是NIH 設置了項目財務監管員，確保每個項目都有專人管理財務。財務監管員通過對每一個項目經費的使用過程進行監控，以便發現潛在問題，將經費違規風險消滅在使用的過程。具體如下：NIH項目財務監管員對每一筆項目經費的異常變動進行合規性分析，例如項目經費如果在短期之內使用進度變得緩慢、或者在短期內經費支出突然異常加快（尤其是項目結題前）以及大額外撥經費是否合理。出現上述異常情況，NIH 總部項目財務監管員提出質疑，要求項目負責人解釋。如果無合理解釋或解釋不能釋疑則不予報銷。NIH 給予每一個項目承擔者一次改正機會，如果不能改正，則會實施停止以后專項經費的申請資格等懲戒措施。

（二）中國科學院先導專項依托于ARP平臺的經費管控模式

中國科學院各下級院所承擔的先導專項經費申請、撥付、執行均在其院所兩級的資源規劃項目（以下簡稱ARP 平臺）實施。ARP 平臺的建設是貫穿于院所兩級、頂層設計、整體搭建的管理信息系統，其旨在解決對科研活動缺乏統一的動態監管和控制、對科學研究各階段缺乏實時評價管理等具體實際問題。

ARP 基于研究所以課題為中心的核算模式來開展項目經費的管理。首先，在統一信息平臺下的項目經費管理中，研究所的科研部門、財務部門、資產部門等各業務部門均參與管理過程。從項目立項申請、預算審批、預算執行等全流程均在系統中按照統一固定的管理程序和管理權限完成，系統監管比較全面，充分實現項目立項、項目執行、項目結項的一體化管理。其次，各個研究所的項目組和管理部門能夠在同一時間、不同地點提出經費查閱、分析和經費決算報告等需求，并且能夠得到需求的信息。此外，在ARP 系統的統一支持下，項目信息傳遞和信息共享效率也在不斷提升，通過將科研項目系統、報銷系統、預算系統、資產系統的一體化的集成，為項目全方位經費管控提供了堅強的支撐，同時也能夠為管理者決策提供實時的數據支持。

四、建立以財務共享服務中心為依托的創新工程經費管控新模式

創新工程經費管控新模式依托于建立院所一體化的財務共享服務中心（圖3）。在該模式下經費流轉和管控過程如下：每年度項目依托單位（院校）通過競爭方式招標確定項目承擔單位（院所），按照經費主管部門預算“二上二下”要求，各項目承擔單位（院所）在項目依托單位（院校）財務共享服務中心預算申報模塊匯總各課題參加單位的預算形成項目預算，項目依托單位（院校）匯總項目預算并上報經費主管部門。經費主管部門按照程序將批復的創新工程項目預算下達項目依托單位（院校），項目依托單位（院校）通過財務共享服務中心預算批復模塊將預算指標下達給各項目承擔單位（院所），項目承擔單位（院所）下達給各課題參加單位，下達預算指標不撥付經費。經費支出過程中，課題參加單位和項目承擔單位（院所）作為獨立的法人單位，通過各單位的創新工程經費管理專員（科研財務助理）在項目依托單位（院校）財務共享服務中心完成經費報銷。根據創新工程經費管理辦法，項目依托單位（院校）和項目承擔單位（院所）在對項目和課題考核的基礎上均有10%-30%的經費調整權限。依托于財務共享服務中心，在不脫離零余額賬戶的經費監管情況下，項目依托單位（院校）實現了對創新工程項目和經費的集中管控，項目承擔單位首席專家實現了項目與經費管控的雙結合。

圖3 院校創新工程經費管控新模式

搭建院校與院所一體化的財務共享服務中心是當今人工智能、大數據的時代背景下科研單位財務管理的必然選擇。劉波（2021）認為事業單位實行財務共享服務中心是對傳統管理模式的變革。院校現行的經費管控模式已不能滿足管理需求，張太忠（2022）提出事業單位只有構建完善的財務共享服務中心才有利于推進事業單位會計集中核算與業財融合，提升事業單位工作效率、降低財務風險。財務共享中心在基于創新工程項目經費管控模式改革與創新的前提下應運而生。因此，借鑒美國NIH 科研經費管控模式和我國集團公司現行的經費管理經驗，通過組織體系、系統架構、管控功能定義、運行流程、專員配置、制度建設和監督體系七方面對財務共享服務中心進行構建，旨在實現院所兩級法人體制下創新工程經費的集中管控。

（一）財務共享服務中心組織體系

建立項目依托單位（院校）財務共享服務中心組織體系，應當成立專業工作小組，對財務共享服務中心的構建進行整體規劃。財務共享服務中心（圖4）是一個大財務、大機構的概念，項目依托單位（院校）是一個中心總部，二級院所是分支，共同完成創新工程經費的管控。所以財務共享服務中心專業工作小組以副院長為組長，院校財務處處長為秘書，各院所財務處處長為核心小組成員，其他財務人員為普通組員，共同完成財務共享服務中心的搭建。

圖4 財務共享服務中心組織體系

（二）財務共享服務中心系統架構

財務共享服務中心建設需要全面梳理信息系統架構（圖5），理清各個模塊和各個層級的業務邊界。李多（2021）提出財務共享服務中心的構建可以分為用戶層、服務層、應用層、業務層、數據層和硬件層等，厘清每個系統層級，信息系統才能達到運行預期。財務共享服務中心系統中用戶層是重要環節，需要明確用戶是經費報銷的責任主體；服務層主要是把數據信息進行進一步細化、結構化，以圖形的方式展示出來；應用層包括單位領導、財務部門、科研管理部門、項目負責人等；業務層包括財務報銷、會計核算、預算績效管理、電子檔案管理、供應商與客戶管理等系統，這是財務共享服務中心的核心，也是財務管理最基礎的層級；數據層主要是數據傳輸、存儲，分類整理從業務系統和財務報銷獲取的業務信息和財務信息，遞送到數據信息中心；硬件層包括服務器、存儲器、手機、計算機、安全秘鑰等設備。

圖5 財務共享服務中心系統架構

（三）財務共享服務中心經費管控功能定義

財務共享服務中心可以按照業務模塊進行經費管控架構設計，包括經費定義、預算編制、預算審批、經費控制、經費查詢、經費分析等模塊（圖6）。在經費定義流程中，按照項目類別建立創新工程項目預算模板以及預算科目與會計科目之間的映射關系；在預算編制流程中，按照責權分別對院校、項目承擔單位、課題參加單位、項目負責人、科研財務助理、財務審核人員進行授權，完成項目與課題的預算數據；在預算審批流程中，按權限由不同職能部門對各類預算數據進行審批；在經費控制流程中，通過將報銷制度嵌入系統，對經費報銷與預算進度進行實施監控與預警；在經費查詢流程中，項目承擔單位、課題參加單位、項目負責人、科研財務助理、財務人員可以按照不同的權限查詢在權限范圍內的專項經費信息；在經費分析流程中，可以進行經費執行差異分析、例外分析、預算調整，為項目和參與課題的分析報告提供基礎信息。通過這種模塊化的組織架構設計，可以實現經費管理的事前計劃、事中控制、事后分析的管理目標。

圖6 財務共享服務中心經費管控功能定義

（四）財務共享服務中心運行流程

財務共享中心總部與各院所的信息溝通、管理可以采用“二上二下”的方式來實現（圖7）。“一上”，各院所創新工程項目管理專員提交相關資料與信息至財務共享中心總部；“一下”，財務共享中心總部完成各項目承擔單位（院所）的經濟業務賬務處理，每天實時或定時向各項目承擔單位（院所）創新工程項目管理專員反饋處理結果，包括核銷已報銷額度、退回問題單據或對重點關注問題補充情況說明?！岸稀?，由各項目承擔單位（院所）將退回單據的處理結果及時提交給院校財務共享財務中心。對于財務共享中心總部重點關注的單據進行分析，并要求科研財務助理上報情況說明?！岸隆?，財務共享中心總部根據各項目承擔單位（院所）創新工程項目管理專員提交補充材料，審核處理，并將結果反饋給各項目承擔單位（院所）。如各項目承擔單位（院所）仍有問題，可再次按照以上程序進行反饋。最后，財務共享中心總部將財務審核后的單據提交零余額賬戶銀行（或經費主管部門），申請付款至收款方。付款成功后，通過財務共享服務中心實時通知各項目承擔單位（院所）財務部門和創新工程項目管理專員。各項目承擔單位（院所）創新工程項目管理專員將已付款的紙質單據交由本單位財務部門進行歸檔管理。院校財務共享服務中心將電子報銷手續存檔，需要調取紙質檔案時由各項目承擔單位（院所）配合。

圖7 財務共享服務中心報銷流程

（五）財務共享服務中心專員配置

各項目承擔單位（院所）可以效仿NIH 的首席信息官機制、項目管理專員機制與中國科學院的財務責任專家機制，設立財務管理統籌負責的人員，進行財務方面的全過程指導和監督，提升專項經費過程管理能力。具體而言，院校財務共享中心、項目承擔單位（院所）和課題參加單位應分別設置三級創新工程項目管理專員（圖8），負責對創新工程項目經費的所有業務、事項進行上傳下達。院校財務共享服務中心設置一級項目管理專員，負責與項目承擔單位（院所）進行對接。各項目承擔單位（院所）應設立二級項目管理專員，負責與院校財務共享中心一級項目管理專員對接，并通過課題參加單位設置的三級項目管理專員對參加的課題經費實施管控。課題參加單位的三級項目管理專員或稱作科研財務助理，負責對科研經費相關事宜的辦理。

圖8 財務共享服務中心項目專員配置圖

（六）財務共享服務中心制度建設

院?？梢詤⒖贾袊茖W院ARP 系統，根據創新工程經費的管控模式，出臺有關財務管理、信息模塊和其他相關制度（圖9）。首先是對財務管理制度設計，財務共享中心能按部就班運轉大部分依靠安全高效的財務管理制度設計，最普遍也是最重要的財務管理制度，主要涉及收入支出管理、預算管理、資產管理、審批權限、報銷管理、落實責任等方面。其次，信息模塊的制度建設主要是關于財務共享中心模塊安全性的建設，例如制定數據管理辦法、電子教務信息共享管理辦法、內外網信息分離管理規定等。這些制度可防止職工未經允許獲取數據，保證信息安全。最后，建立創新工程經費信息公開等其他制度。

圖9 財務共享服務中心制度建設

（七）財務共享服務中心監督體系

趙明紅（2020）提出通過構建監督管理體系的模式，對單位中財務管理的情況，共享服務中心運營與制度實施的現狀予以監督。借鑒其他單位建設經驗，院校財務共享服務中心以各項目承擔單位（院所）財務處財務審核人員和院校創新工程項目管理專員為依托建立兩級監督工作機制。一級監督設在各項目承擔單位（院所）財務處，財務審核人員負責對每一筆創新工程經費使用的必要性、真實性、合規性進行檢查，通過審核方可提交院校財務共享服務中心人員進行二級審核。財務處設置專人監控創新工程項目經費，并將相關情況定期形成監督報告。二級監督設在財務共享服務中心，由各個創新工程項目管理專員作為二級監控，負責監督項目經費的使用過程，發現潛在的經費使用問題。二級監督作為經費報銷的最后一個關口，應當重點關注非常規的項目支出，要求項目單位提供更多的支撐材料來判斷經費支出的合理性。此時項目管理專員需要提出疑問，要求項目承擔單位（院所）和項目負責人進行解釋說明。如果發現項目人員違反了經費管理規定，則有一次改正機會。如果項目負責人不能改正，可采取一些特殊措施，例如與該項目人員以后申請項目經費制約相掛鉤，或者更加嚴厲的監管措施。確保創新工程經費管控能夠真正起到實效。