建黨百年審計監督發展歷程、職能定位及建設展望

■/ 劉桂江

一、引言

2022 年10 月16 日，中國共產黨第二十次全國代表大會順利召開，堅持和加強黨的全面領導是貫穿黨的二十大報告的主旋律。不同于西方國家，我國審計監督被賦予受黨領導、為黨服務的鮮明中國特色（馮均科，2019）。在中國共產黨的領導下，審計監督于建黨百年歷史探索中改革創新、持續完善，逐步積淀成為中國特色社會主義制度的有機成分。回瞻建黨以來審計監督百年歷史變遷，厘清審計理念與審計實踐的完整演變進程，有助于明晰審計職能定位的發展規律，為中國特色社會主義審計監督體制的前景建設提供指引，兼具深遠歷史意義與重要現實意義。

當前，研究建黨百年我國審計監督發展歷程及職能定位的有關文獻尚且不多。徐瑋（2021）回顧了中國共產黨建立以來各個歷史時期的審計特點以及實踐經驗，并針對審計發展的局限性提出改革創新建議；汪德華等（2021）著重總結黨領導下審計監督的百年發展歷程并提煉相關經驗啟示。部分學者以某一段特定歷史時期作為切入角度進行重點研究，如姜江華等（2018）分析了自改革開放以來我國審計制度的發展階段與改革重點；朱殿驊（2020）梳理了新中國成立70 年審計監督的發展歷史；朱靈通、胡雨佳（2020）闡述了革命根據地審計委員會具有的獨立性高、重視內外監督特點。其他學者選擇審計發展的單一內容進行研究，如劉譽澤、杜宏偉（2019）著重論述審計監督在黨領導下遵循的立法原則及法定程序；王彪華等（2020）、安錦等（2020）側重回顧我國審計監督職能變遷。

上述文獻資料整體涵蓋的審計發展時期較為完整，但缺少將黨領導下不同階段審計發展歷程與審計職能定位進行綜合分析的細化研究。基于此，文章以建黨百年來黨的代表大會召開為時間主軸，結合各個時期審計工作實踐的發展重點，系統呈現審計職能定位的演變歷程，并基于國家治理新要求及2021 年新《審計法》的修訂要點，展望我國審計監督在中國特色社會主義新時代的建設前景。

二、黨的一大至十大：服務中國共產黨革命政權的財政審計監督（1921-1978）

（一）審計監督發展：寓審計于革命政權斗爭

1921 年中國共產黨成立后，審計監督發展在黨的領導下日漸繁榮。1923年4月，黨領導建設第一個審計組織——經濟委員會審查部。1926 年3月，黨領導省港罷工委員會頒發第一部審計規范——《審計局組織法》。以1927 年9 月秋收起義為開端，中國共產黨開始在革命根據地探索審計監督。1932 年8 月，黨中央在財政部下設審計處，但由于存在“收錢機關、用錢機關、管錢機關混在一起，沒有分開”的弊端（余華青，2007），中央政府于次年9 月構架了平行于財政部的審計委員會。1934年2月，蘇區中央審計委員會正式組建。1937年后的抗日戰爭時期，為應對邊區政府外部局勢的時刻變化，審計組織雖在單獨設立與合并組建的模式之間輾轉往復（方寶璋，1997），但卻堅定不移地在黨領導下推行審計實踐，這也帶動了晉冀魯豫邊區等20 個根據地的審計機制建設。解放戰爭階段，黨領導以陜甘寧邊區為首的革命根據地不斷規范完善我國審計監督，推動了建國初期的審計事業發展（徐瑋，2021）。1950年初，根據新中國第一部審計行政法規《中華人民共和國暫行審計條例（草案）》要求，黨中央及各級財政均施行獨立審計制度。1950年末，在全方位借鑒前蘇聯制度基礎上，我國將審計監督權歸并財政檢查機關。由于遵循監督被視為資本主義的“管、卡、壓”理念，審計的職能作用日漸削弱，直至最終被撤銷。

（二）審計職能定位：立足財政檢查

黨的一大至十大期間，中共中央發布系列政策文件，明確審計職責定位（見表1），在此時期審計監督主要圍繞財政檢查開展工作實踐。建黨初期（1921-1926），無論是1923年成立的經濟委員會審查部，亦或是1926 年省港罷工委員會下設的審計局，都以保管監督經費、實行財務監控作為立足之本。革命戰爭時期（1927-1949），以中央審計委員會為主體的審計組織，在土地革命階段通過開展預算決算與財政收支審計，實現對蘇區中央政府及各廳各部門、各中央單位團體、各個革命根據地的財政監督檢查；抗日戰爭階段，為保證戰時財政經費的供給，貫徹精兵簡政指導方針，審計機構相應將監督工作集中于預決算編報標準、財政資金使用、貪污浪費審查等內容；解放戰爭階段，延續抗戰時期的審計政策，重點關注經費、糧秣、被服等物資的收支領用。建國初期（1949-1978），財政機關內設的審計機構在財政預決算審核工作中，組織配合專項檢查，實現對政府財政財務收支的監督。在黨的一大至十大時期，中國共產黨領導下的審計監督，堅持階級性和人民性，堅持服務革命戰爭需要和奪取并夯實革命政權的政治主張，但由于國家總體處于動蕩之中，一貫的審計監督體系并未真正建立起來。

表1 黨的一大至十大時期審計職責規定文件

三、黨的十一大至十三大：與改革開放事業同發展的財經紀律審計監督（1978-1992）

（一）審計監督發展：源起審計入憲，興于機制構建

1978 年12 月，黨的十一屆三中全會決定將經濟建設作為發展重點，正式開啟我國社會主義現代化建設的序幕。與此同時，在胡喬木等國家領導人的提議下，審計監督被確定為我國國家制度。1982年12月，第五屆全國人大第五次會議通過《中華人民共和國憲法》，分別在第91條、109條明確審計監督機關及職責權限。審計監督入憲，賦予了審計獨立、權威的憲法地位，告別并入財政檢查的混合監督模式，乃新中國審計事業發展史上的重要里程碑。1983 年9 月，伴隨審計署的正式設立，地方各級審計機構也相繼成立，并開創應用行政型雙重領導審計體制。

1983至1985年，《審計署關于開展審計工作幾個問題的請示的通知》《關于對金融保險機構進行審計監督的通知》《審計工作試行程序》《國務院關于審計工作的暫行規定》等文件的出臺，為審計監督的初步實施提供了制度依據。1986 年初，全國審計工作會議強調要借助審計監督力量，著力克服經濟體制改革障礙。在繼承前期法規經驗的基礎上，1988年11月頒布實行的《中華人民共和國審計條例》（以下簡稱《審計條例》），為審計監督的法制化進程奠定了前提基礎。1991年底，《審計署審計工作發展綱要（1991-1995年）》對我國審計監督的發展藍圖進行了前景規劃。隨后，為在改革開放時期實現經濟效益的穩步提升，審計監督將工作重心鎖定在“財政、財務收支的真實、合法、效益”方面。

（二）審計職能定位：穩定宏觀經濟

改革開放前，我國實行高度集中的計劃經濟體制，審計監督幾乎處于空置狀態，經濟發展與安全面臨極大威脅。改革開放后，市場經濟突飛猛進的同時也帶來了諸如經濟秩序混亂等問題，審計監督逐步復蘇。《國務院關于審計工作的暫行規定》《審計條例》均明確審計監督以嚴肅財經紀律、加強宏觀管控為己任。1987 年10 月，黨的十三大提出要提高政府對宏觀經濟活動的調節控制能力，適當強化決策咨詢和調節、監督、審計、信息部門。1990年12月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展十年規劃和“八五”計劃的建議》指出，加強改進審計、統計、稅務等部門的工作，更好地為調控經濟運行服務。可見，在我國經濟體制轉變的關鍵時期，審計監督始終圍繞宏觀經濟建設展開工作。此外，審計機關采用行政型雙重領導體制，能夠更高效調動地方政府的主動性，獲得人財物資源支持，同時有效的審計監督也能促進地方宏觀經濟的穩定發展。黨的十一大至十三大時期，審計監督作為宏觀調控體系的重要抓手，為我國經濟體制的順利轉變做出了巨大貢獻。

四、黨的十四大至十五大：助力社會主義市場經濟轉型的廉政審計監督（1992-2002）

（一）審計監督發展：聚焦職能調整，審計法治開端

1992 年10 月，黨的十四大強調要增強審計和經濟監督。同年12月，《審計署關于強化審計監督的意見》指出，審計工作要重點為建立社會主義市場經濟體制服務。1993年3月，黨的十四屆二中全會批準《關于黨政機構改革的方案》，隨后《國務院機構改革方案》對審計署進行了結構優化與職能調整：其一，在國務院各部委下設派出機關；其二，跨地區設立審計署特派辦。1998年3月，第九屆全國人大第一次會議通過對審計署的改革決議，拓展了經濟責任審計業務。次年5 月，兩辦印發《縣級以下黨政領導干部任期經濟責任審計暫行規定》《國有企業及國有控股企業領導人員任期經濟責任審計暫行規定》及配套文件，助推我國特色經濟責任審計體系的構建。

1994 年8 月，《中華人民共和國審計法》（以下簡稱《審計法》）頒布，并對審計基本原則、機關職責權限、審計工作程序等作出全面規定，象征著我國審計監督建設步入法制化正軌。《審計法》首創本級預算執行審計、向人大提交審計工作報告、“同級審”和“上審下”相結合等中國特色審計制度，為實現審計工作的制度化與規范化奠定堅實基礎。1997 年9 月，黨的十五大提出依法治國方略，隨后《中華人民共和國審計法實施條例》詳細闡釋《審計法》基本規定，推動我國審計法治化進程。為回應依法審計理念，審計署相繼出臺《中華人民共和國國家審計基本準則》等制度規范，具有中國特色社會主義的審計法律體系框架初具雛形。

（二）審計職能定位：促進廉政建設

在社會主義市場經濟體制的初步建設時期，腐敗阻礙了我國經濟發展。1993 年11 月，黨的十四屆三中全會通過《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，要求反對腐敗、強化廉政建設，同時加強紀檢、司法、監察、審計的部門工作，發揮監督作用。1994年8月，“提高財政資金使用效益，促進廉政建設”作為立法目的正式寫入《審計法》。自1995年起，審計機關對本級預算執行情況及其他財政收支開展審計監督，并受政府委托向人大常委會作審計報告，審計演變為人大監督政府的重要環節。與此同時，審計署深入探索黨政領導干部和國有企業領導人員的經濟責任審計業務，進一步推動政府廉潔力度。1999年9月，黨的十五屆四中全會指出要把加強管理和反腐倡廉結合起來，鞏固對企業經濟活動的審計監督。黨的十四大至十五大時期，審計監督以促進國家廉政建設為目標，提高審計法治水平，優化審計組織機構，拓展審計業務類型，為健全完善社會主義市場經濟體制創造必要條件。

五、黨的十六大至十七大：推動社會主義現代化建設的權力審計監督（2002-2012）

（一）審計監督發展：促進信息公開，鞏固依法審計

2003 年7 月，基于《審計機關公布審計結果準則》《審計結果公告試行辦法》等文件，審計署發布《2003 至2007 年審計工作發展規劃》，提出將推行審計結果公告制度，即為提高審計工作透明度，審計機關需就關鍵事項的審計程序、意見等信息公開披露，依法接受社會監督。隨后，審計署首次公告防治非典專項資金與社會捐贈審計結果，引起各界公眾廣泛關注。自此，審計結果公告制度步入正軌，審計信息公開機制持續完善。

2006 年2 月，基于法治政府建設目標，第十屆全國人大常委會第二十次會議審議通過《中華人民共和國審計法》。此次修訂涵蓋審計監督機制、監督方式等維度，其中第25條規定，審計機關應對國家部門及單位負責人的任期經濟責任履行情況進行審計監督，這為各級機關廣泛開展經責審計提供了直接法律依據（彭華彰等，2020）。2009 年9 月，黨的十七屆四中全會要求完善黨政領導干部和國企領導人員經濟責任審計。次年2 月，《審計法實施條例》通過修訂，助推全面實行經濟責任審計進程，進一步鞏固我國審計法治化水平。2010 年10月，《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》就審計內容、審計結果等進行詳細釋義，標志著我國經濟責任審計法規體系的最終建立。

（二）審計職能定位：權力監督制約

2002 年11 月，黨的十六大從強化對權力制約監督的高度，強調要發揮司法、行政、監察、審計等部門的職能作用。這是黨代會第一次提及審計,且首次從建設推進社會主義民主政治的角度論述審計監督的作用。2007 年10 月，黨的十七大提出應健全質詢、問責、經濟責任審計等制度，增強監督合力和實效。黨的十六大至十七大期間，隨著審計法規與審計制度日益規范，經濟責任審計逐步成為黨強化權力監督與制約的重要抓手。審計機關牢固樹立黨和國家“行政權力運行到哪里，監督就落實到哪里；財政資金運用到哪里，審計就跟進到哪里”工作理念，健全規范審計結果公開制度，推動經濟責任審計走向成熟，強化對權力運行的監督與制約，并取得一定審計監督成效。如表2所示，2010-2012 年，審計署總共發布108 份審計結果公告，在此期間可用金額計量的審計工作成果累計高達2798.3 億元；通過揭示違紀違規問題，移送審計案件線索合計659 條；針對審計發現問題，藉由審計完善建議，推動被審計單位建章立制共計6898項，較好發揮了經濟體檢的整改監督作用。與此同時，審計署加大對黨政領導干部和國企領導人員的權力監督，針對142 名“一把手”開展經濟責任審計工作，有力促進領導干部依法行政、廉潔從政、秉公執政。

表2 審計署2010-2012年審計監督成果

六、黨的十八大至二十大：耦合中國特色社會主義新時代的治理型審計監督（2012-至今）

（一）審計監督發展：助推審計特色建設，啟航全新發展征程

2012 年11 月，黨的十八大提出全面建成小康社會、全面深化改革的總體目標。為回應外部環境的深刻變化，《國務院關于加強審計工作的意見》（以下簡稱《意見》）于2014 年正式出臺。《意見》分別從“推動審計全覆蓋、強化審計整改落實、貫徹政策跟蹤審計”層面鞏固中國特色審計制度的內涵建設。隨后，黨的十八屆四中全會通過《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，要求完善機制，依法保障審計監督的獨立開展，并明確一系列改革措施。2015年12月，兩辦印發《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》《關于實行審計全覆蓋的實施意見》等文件，其中《關于省以下地方審計機關人財物管理改革試點方案》要求即日起，在江蘇、浙江、山東、廣東、重慶、貴州、云南7 省市啟動“省以下地方審計機關人財物統一管理”改革試點，以期強化上級審計機關對下級機關的領導，提升審計監督的獨立性與權威性。

2017 年10 月，黨的十九大提出改革審計管理體制，系我國首次在黨代會報告中規劃審計機制建設。次年2 月，《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》等文件指出要“組建中央審計委員會”。2018 年5 月，習近平總書記在中央審計委員會第一次會議中強調，中央審計委員會的組建是加強黨對審計工作領導的重大舉措。2020年1月，習近平總書記對審計監督做出進一步指示，明確審計機關要在黨的統一指揮下做出更大貢獻。2021 年10 月，第十三屆全國人大常委會第三十一次會議通過《關于修改〈中華人民共和國審計法〉的決定》。新修訂的《審計法》在深入總結黨領導下審計實踐成功經驗的基礎上，針對審計工作領導、審計權限優化、審計成果運用、審計隊伍建設方面進行制度完善，為更好在中國特色社會主義新時代發揮審計監督作用提供了更堅強的法律保障，開啟了我國審計現代化發展的新征程。

（二）審計職能定位：國家治理基石

2013 年11 月，黨的十八屆三中全會首次提出國家治理體系和治理能力現代化基本概念；2017年10 月，黨的十九大規劃了分兩個階段實現國家治理體系和治理能力現代化的總體目標；2019 年10 月，黨的十九屆四中全會對國家治理體系和治理能力現代化進行全面部署；2021年3月，我國“十四五”規劃綱要提出到2035 年要基本實現國家治理體系和治理能力現代化。如圖1所示，國家治理是一套緊密協調、內在統一的制度安排，審計監督亦是其中重要環節。審計監督與國家治理具有內在邏輯聯系，國家治理是審計監督的本質與目標，審計監督是國家治理的基石與保障。十八大至二十大期間，審計監督已拓展至國家治理的方方面面，涉及領導干部責任、公共資源管理、民生權利保障等領域，貫徹了全覆蓋理念。同時，為實現國家良好治理，審計監督從單一控制環節逐漸融入黨和國家監督體系。組建審計委員會便是為更好發揮審計重要作用的有力途徑，通過加強黨對審計監督的全面領導，優化資源配置，增強監督合力，最終構建集中統一的審計工作機制。黨的十八大至二十大時期，審計機關始終圍繞黨和國家中心任務及發展戰略開展審計工作，實施審計全覆蓋，堅持黨的全面領導，為建設偉大工程、開創偉大事業、實現偉大夢想奠定基礎，審計監督作為國家治理基石的職能定位愈加明晰。

圖1 基于國家治理基石職能定位的審計監督框架

七、新時代黨領導審計監督的未來展望

建黨百年來，中國共產黨領導下的審計監督適應各個歷史時期戰略重點的部署要求，歷經從無到有、持續完善、日漸壯大的發展階段，審計職能定位由“立足財政檢查—穩定宏觀經濟—促進廉政建設—強化權力制約”到“服務國家治理”逐步演進和明晰。當前，在習近平總書記的領導下，具有新時代鮮明特征的中國特色社會主義審計監督機制業已就位，并在推動國家治理體系和治理能力現代化進程中發揮關鍵作用。但站在新時代，對比國家治理提出的新要求，審計監督在理念與實踐上還存在著一定不足。為在深化國家治理的新征程中持續發展和不斷完善我國審計機制，保障國家“十四五”規劃綱要的高質量落地實施，推動中國式現代化全面建設進程，審計監督應在審計理念、審計范圍、審計制度、審計技術四個層面力求與時俱進、守正創新。

（一）審計理念：強化政治意識

2021 年7 月1 日，習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100周年大會上強調要“以黨的政治建設為統領，繼續推進新時代黨的建設新的偉大工程”。我國審計機關的本質為政治機關，政治屬性是審計監督最核心、最根本的屬性。要保障審計監督在國家治理中的作用發揮，首先需強化審計機關的政治意識，樹立政治優先的審計理念。一是旗幟鮮明講政治，堅定黨對審計工作的集中統一領導。我國《憲法》第一條規定:“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”。2021 年10 月新修訂通過的《審計法》第二條規定：“堅持中國共產黨對審計工作的領導”。黨的領導是國家治理體系中包括審計監督在內的任何一種機制最首要的政治前提，也是中國特色社會主義審計制度的最大優勢。新時代審計事業的所有改革發展包括審計管理體制改革的鞏固深化，都需以加強黨中央的集中統一領導作為基本原則，切實做到黨指向哪里，審計監督就跟進到哪里。二是自覺提高政治站位，確保政治屬性與審計業務開展的有機統一。審計機關應肩負起作為政治機關的重要使命，深刻認識黨對審計工作的新定位新任務新要求，自覺在思想行動上同黨中央保持高度一致，提高政治判斷力、領悟力與執行力，學會從政治的高度把握審計全局，明確審計工作開展的正確政治方向，同時要善于利用習近平新時代中國特色社會主義思想以及關于審計監督的重要講話、指示精神來指導一切審計實踐，將政治屬性貫穿于審計監督工作的全過程。

（二）審計范圍：落實全面覆蓋

實行審計全覆蓋是黨對審計工作的明確要求，亦是審計監督有效服務國家治理的重要途徑。2021年新修訂的《審計法》將國有資源、國有資產，關系國家利益和公共利益的重大公共工程項目的資金管理使用和建設運營情況等納入審計范圍，并明確領導干部自然資源資產離任審計的法律地位。為進一步推進落實全面覆蓋，消除監督盲區和死角，審計機關在持續構建全方位、廣維度、多層次監督體系的同時，需重點突出兩類審計業務。一是政策落實跟蹤審計的深化工作。習近平總書記曾強調要加大對黨中央重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計的力度。政策措施是國家治理體系的宏觀要素，是黨和國家政治意志的微觀表達，但在執行實施過程中容易受到外部不穩定環境因素和政府治理機制缺陷的消極影響，導致政策目標無法充分實現。因此，審計監督作為國家治理的基石，應加強黨和國家重大方針政策的落實跟蹤審計，以確保“兩個維護”、促進中央政令暢通，貫徹黨的理論路線方略與重大決策部署。二是領導干部自然資源資產離任審計的推進工作。自然資源資產離任審計是在習近平總書記指導下建立的一項生態保護審計監督：黨的十八大將生態文明建設提升到國家戰略層次；黨的十八屆三中全會明確要探索自然資源資產負債表的編制；黨的十九大進一步將生態文明建設納入中華民族永續發展的千年大計。審計機關需緊緊圍繞黨中央關于生態保護的謀篇布局，在持續推進離任審計進程中聚焦自然資源資產管理、國土空間規劃、碳達峰碳中和、污染防治攻堅戰的內容監督，督促領導干部貫徹生態建設責任，促進環境保護與綠色可持續發展。

（三）審計制度：鞏固高效權威

高效權威的審計制度是黨統籌領導審計工作、助推審計全覆蓋格局的有力保障。綜合來看，高效性對應審計監督機構的內部管理機制，權威性反映審計監督結果的外部應用機制。高效性方面，中央審計委員會要加強對地方各級黨委審計委員會的工作領導，落實黨中央重大決策部署，形成審計工作全國一盤棋的整體協同高效態勢。同時，地方各級黨委審計委員會也要強化對本地區審計監督的業務領導，建立健全審計項目溝通協調制度，嚴格執行審計領域重大事項請示報告機制，牢固樹立系統觀念與大局意識，促進各項審計工作計劃落到實處。權威性方面，習近平總書記在中央審計委員會第二次會議上明確，審計要像“經濟體檢”一樣，不僅要查病，更要“治已病，防未病”。加強對發現問題的督促整改力度，是鞏固審計監督權威性的根本所在。2021 年新修訂的《審計法》第五十二條規定：“被審計單位應當按照規定時間整改審計查出的問題”；“審計機關應當對被審計單位整改情況進行跟蹤檢查”。為全面加強審計整改，維護審計權威，各級審計機關應著重建立審計整改長效機制，明確整改各方責任，深化整改跟蹤反饋，推動整改結果運用，最終實現審計揭示問題、解決問題與預防問題的有機統一。

（四）審計技術：革新信息技術

審計工作實踐證明，審計監督事業的與時俱進離不開審計技術的推陳革新，也只有不斷創新審計技術方法，才能保證審計工作行穩致遠。習近平總書記曾強調要堅持科技強審，加強審計信息化建設。國家治理的高科技化發展態勢，也要求審計機關需要爭取審計技術方法的突破與創新，提高利用現代信息技術開展審計監督的水平，在保證審計質量的同時提升工作效率，以適應國家治理環境的新變化，推動國家治理績效更上一個臺階。一是審計信息技術開發方面。科技強審的關鍵在于信息化建設，審計信息化的關鍵在于數字化開發。審計機關應重點依托“金審工程”的項目建設與持續優化，大力開發并引入“互聯網+”、大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等新興技術（秦榮生，2021），向信息化謀資源，向大數據索效率，推進聯網審計現代化工作模式，提高審計監督的數字化、信息化、自動化與智能化。二是審計信息技術應用方面。信息技術賦能審計監督離不開具體人員的實際工作執行，審計機關與人員要積極解放思想，提升綜合素質，力求形成數據導向式審計思維，提升數據資源管理水平與數字化審計能力，培養借助審計信息技術工具去識別風險、挖掘問題、分析判斷、綜合評價的能力，提高審計監督的專業性、效率性、系統性與安全性。