財政分權、產業結構與綠色全要素生產率
——基于2005—2019 年京津冀13 個城市數據的實證分析

■/ 趙向豪 胡 蝶

一、引言

1994 年分稅制實施是對中央與地方關系、事權與支出責任關系的重新調整，即將稅收權力向中央集中、支出責任下放（陳碩等，2012）。這一制度有效地激發了地方政府管理活力并促進地方經濟增長（張軍，2007），原因在于地方政府具備信息優勢，可以有效避免在統一的中央政策實施過程中，出現政策與地方實情不符、時滯等問題。但是，這種制度也會催生出地區惡性競爭等行為。因此，在追求質量與數量發展并重的當下，應當以綠色全要素生產率替代傳統的GDP 作為政府官員晉升的考核標準。為追求綠色低碳經濟，首先就是要調整產業結構，以支持綠色高效的企業發展替代高污染、高能耗企業，以創新動能替代傳統動能優化升級產業結構。其次區域間產業布局要充分發揮比較優勢，實現集約化和專業化發展，形成大而專的產業集聚區。在響應國家綠色發展號召下，政府應發揮好在資源配置中的重要作用，引導產業綠色轉型，促進綠色全要素生產率增長。

京津冀地區發展存在不平衡、不協調問題，生態環境惡化，產業結構相似性大，且與地區比較優勢和發展定位不相符，不利于區域綠色協調發展。“十四五”規劃提出要推進重新調整布局產業鏈，構建具備國際競爭優勢的現代化產業體系，并重新定位京津冀區域發展目標，即把京津冀打造成為兼具創新和全球資源配置能力的世界級城市群。現有文獻中多為測算京津冀地區高質量發展水平，亦或是產業結構升級對經濟綠色發展影響的研究，鮮有將財政分權、產業結構和綠色全要素生產率三者同時納入同一研究框架中。實際上，政府作為市場參與者之一在維護市場穩定中發揮著重要作用，財政分權給予地方政府一定的自主權配置資源，而資源合理配置與產業結構優化相輔相成，兩者相互協調有助于地方經濟綠色發展。因此，選取京津冀地區13 個城市的面板數據，引入產業結構升級作為中介變量，研究財政分權對綠色全要素生產率的影響，對于創新財政分權制度、促進京津冀產業合理布局和推進綠色轉型發展有著重要意義。

二、理論分析與研究假設

Tiebout（1956）提出的“以腳投票”理論是財政分權理論的開端，認為地方政府在競爭機制和信息優勢的作用下為居民提供更為合理的公共品，使得地方政府相較于中央政府在資源配置方面更有效率。而隨著對經濟發展和財政分權理論研究的不斷深入，經濟學家們發現財政分權不僅作用于經濟發展的數量，亦作用于經濟發展的質量（林春，2017）。關于財政分權對經濟發展的影響研究結論主要呈現出兩種不同的觀點。一種觀點是促進論，即分權下的地方政府可以更好地利用信息優勢提升資源配置效率，并通過財政收支發揮導向作用推動技術革新，因此，地方政府可以在控制污染源頭的同時提升環境治理能力，促進綠色全要素生產率增長（譚志雄等，2015）。另一種觀點認為財政分權會抑制綠色全要素生產率增長（張建偉，2019；杜俊濤等2017）。從作用機制方面來看，財政分權下，政治和經濟激勵會引起地方政府行為異化從而對產業結構產生影響，進而作用于綠色全要素生產率。一方面，財政分權促進技術進步和人力資本積累推動產業結構升級（楊志安等，2019），例如服務業、高新技術產業的蓬勃發展和部分高污染、高能耗產業的退出帶動資本及勞動力等要素同向流動，使產業結構與要素供求結構相匹配，進而促進綠色全要素生產率增長（任曉燕、楊水利，2020）。同時財政分權可能會激勵地方政府增加公共品或環境治理方面投入以提高資源配置效率，使得地方產業集聚區的集約化、高效化生產經營提升經濟發展質量（黃慶華等，2020）。另一方面，財政分權又可能會引起地方政府出現惡性競爭和貪污腐敗等問題，如地方政府對部分產業采取一系列優惠措施，扭曲財政支出結構，致使地區間產業結構合理化與高級化失衡，阻礙地區綠色經濟效率提升和區域協同發展。據此提出以下假設：

H1a：財政分權正向促進綠色全要素生產率增長。

H1b：財政分權能通過推動產業結構升級促進綠色全要素生產率增長。

財政分權對經濟綠色增長的異質性影響在區域上有所體現，如相對于非資源型城市或經濟發展水平高的地區，路徑依賴和能力限制使財政分權對資源型城市和經濟發展低水平地區綠色全要素生產率的促進作用最弱（程中華，2021），但當經濟落后地區采取積極政策推進發展變革，其財政自主度提升反而能夠更大程度助力經濟高質量發展。究其原因，主要分為以下幾個方面：其一，良性競爭會使部分地方政府積極主動優化財政支出與收入結構，以吸引優質要素流入推動產業結構合理化（Kyriacou A.P，2016），在擴散效應作用下，區域內部知識與信息分享更為順暢，區域間合作與學習不斷推進，為綠色生產技術研發提供良好外部環境。而惡性競爭卻會引致產業同構化等問題，不利于提升整體經濟發展質量。其二，財政分權使地方政府擁有相對獨立的財稅自主權，在投資偏好作用下，地方政府可能會為吸引外部資金和人才而增加公共服務支出，推動第三產業發展，實現產業結構升級（鄧菁、肖興志，2017）。同時高效資源配置和人力資本積累又帶動綠色科技創新，提升經濟發展質量。但是，當財政自主度過高時，地方政府為了維持經濟領先地位實現自身利益最大化，也有可能將投資偏向于房地產等高收益的行業導致產業結構失衡（周飛舟，2006），阻礙綠色全要素生產率提高。其三，在科技創新方面，晉升激勵可能使有些政府不愿投資長周期、高風險的科技創新項目（顧元媛等，2012），使得產業比例失調，不利于產業綠色發展。但在對國家創新驅動發展戰略遵循下，地方政府又會加大對科技創新支持力度（周克清等，2011），雖然在短期內受時滯效應影響，科技創新對綠色發展帶動作用較小，但從長期來看，科技創新對環境治理和綠色生產技術變革有深遠影響。最后，在環境規制方面，部分地方政府可能會因為重績效、輕環境的思想導致產業結構工業化。主要表現在兩方面：一是財政支出結構失衡，財政支持傾向于基本建設（傅勇、張晏，2007），而環境方面的支持略有不足（張彰等，2020）。二是地方政府對高經濟產出高污染企業的包容，通過降低或者差異化執行環保標準為個別企業開通“綠色”通道，造成環境污染加劇、非期望產出增加、產業結構不合理等問題，不利于經濟發展的綠色轉型（Cumberland JH，1981）。而分權下的地方政府又可以更好地發揮信息優勢以提升資源配置效率，并通過財政收支發揮導向作用推動綠色技術變革。因此，地方政府可以控制污染源頭的同時提升環境治理能力，促進綠色全要素生產率的增長（譚志雄等，2015）。據此提出以下假設：

H2：相較于經濟發展水平低的地區，高水平地區財政自主度提升更能促進綠色全要素生產率增長。

H3：當財政自主度在一定閾值內，財政分權與產業結構顯著正相關，從而強化對綠色全要素生產率的促進作用；而超過閾值，財政分權與產業結構負相關，會弱化對綠色全要素生產率的促進作用。

三、變量選取與研究設計

（一）樣本選擇與數據來源

本文選取2005—2019年京津冀地區十三個城市，包括北京市、天津市以及河北省的石家莊市、唐山市、秦皇島市、邯鄲市、邢臺市、保定市、張家口市、承德市、滄州市、廊坊市、衡水市的相關數據研究財政分權對綠色全要素生產率的影響。由于2005年的《北京城市總體規劃》中提出京津冀地區要在多方面進行合作，所以選取數據起始年份為2005年。數據來源于《中國城市統計年鑒》以及相關城市的統計年鑒，部分缺失數據通過插值法補齊。

（二）變量定義

1.被解釋變量：綠色全要素生產率。不同于傳統的全要素生產率，綠色全要素生產率不僅包含經濟增長，還包括綠色發展，因此，需要將環境和能源納入研究中測算綠色全要素生產率。參考黃慶華等（2020）的做法，采用SBM—GML 指數模型測算出基于規模報酬可變的超效率GML 指數，并對指數取對數表示京津冀地區的綠色全要素生產率。選取指標包括投入和產出指標（期望產出與非期望產出）。①投入指標包括資本投入、勞動力投入、土地投入、水資源投入和能源消耗。資本投入為運用永續盤存法計算所得的資本存量；勞動力投入為城鎮從業人口=城鎮單位從業人員期末人數+城鎮私營和個體從業人員數；土地為全市建成區面積；水資源為全市供水總量；能源為全市用電量。②期望產出為地區生產總值，以各城市的GDP 平減指數折算成以2005年為基期的實際GDP。非期望產出包括地區工業廢水、廢氣及煙塵排放量三個指標。

2.解釋變量：財政分權。財政分權通常采用“支出指標”“收入指標”及“財政自主度指標”來表示。支出和收入指標可以用地方財政收入（支出）除以整個國家財政收入（支出）來表示，而財政自主度=地區財政收入÷地區財政總支出。當財政自主度＞1時，說明地方政府收入在滿足自給的同時，還能支撐中央或其他地區財政。本文在此選取財政自主度為度量指標，因為該指標可以反映出跨地區差異特征（陳碩，2012）。

3.中介變量：產業結構升級。考慮到產業結構與要素結構相匹配既能提高經濟效率又能促進經濟綠色發展，在此借鑒韓英等（2020）改進的結構偏離度指標（NSD）用以表示產業結構升級。

式中，Y、L 表示所有產業的產出與勞動投入，Yi、Li為i產業的產出與勞動投入，n為產業部門數。為保證全面性和代表性，此處根據2017年國民經濟行業分類標準，選取19個門類的行業。囿于數據的可得性，將采礦業、制造業與電力、熱力、燃氣及水生產和供應業合并為工業。NSD衡量產出結構與就業結構的協調。NSD越大，產業結構與就業結構越匹配；NSD越小，產業結構與就業結構越偏離。

4.控制變量：本文選取的影響綠色全要素生產率的控制變量包括外商投資水平、科技水平、人力資本水平；選取的影響產業結構的控制變量包括基礎設施建設水平、固定資產投資水平和城市化水平。

變量具體定義見表1。

表1 變量定義表

（三）模型設計

為檢驗在財政分權對GTFP 的影響過程中，產業結構是否發揮作用，參考溫忠麟（2014）的中介效應檢驗方法，建立以下三個模型：

式（2）-（3）中，X表示控制變量，X1包含外商投資水平、科技水平、人力資本水平；X2包含基礎設施建設水平、城市化水平、固定資產投資水平。

具體檢驗過程如下：首先，通過模型（2）檢驗財政分權對GTFP 的影響，若FD 的系數α1顯著，則認為可能存在中介效應；其次，通過模型（3）檢驗財政分權對產業結構的影響，并根據系數b1的顯著性水平進一步檢驗中介效應的存在性；最后，通過模型（4）檢驗產業結構升級是否發揮中介效應。

四、實證分析

（一）描述性統計分析

表2為主要變量的描述性統計表。由表2可以看出，GTFP均值1.07＞1，但最大值與最小值相差近2.4，產業結構升級程度極差亦較大，表明京津冀地區綠色發展水平和產業結構升級程度在時空上呈現出差異性。財政分權總體水平處在1以下，平均水平僅為0.503，表明京津冀地區各城市財政分權程度整體上較低。因此，提升財政自主能力，推動產業合理布局是有必要的。

表2 變量描述性統計表

（二）基本回歸與中介效應檢驗

為了避免多重共線性，首先考慮在不引入其他控制變量的情況下，檢驗分析財政分權、產業結構升級與GTFP 之間的關系，采用混合回歸模型對數據進行估計。進一步地，引入一系列控制變量作比較分析，同時也為了更全面分析變量間的相關關系，對面板數據采用逐步回歸法進行檢驗。由于可能會出現組間異方差、組內自相關和組間同期相關等問題，所以在進行檢驗前需要先確定數據是否存在上述問題。檢驗結果顯示三個模型中的數據均存在組間異方差，且模型（2）、（4）的相關數據存在組間同期相關，模型（3）存在組內自相關，為消除這些問題的影響，本文采取全面FGLS 檢驗并進行逐步回歸檢驗中介效應，檢驗結果如表3所示：

表3 基本回歸與中介效應檢驗結果

從混合回歸檢驗結果中可以看出，在相關關系上，財政分權對產業結構升級和GTFP 增長均產生正向影響，產業結構升級也促進GTFP 增長。具體地，財政自主度每增加1個單位會促進京津冀地區GTFP 增長16.5%，也會使產業結構升級程度增加0.126，而產業結構升級程度每增加1個單位會促使京津冀地區GTFP增加6.4%。中介效應上，財政分權對GTFP影響系數為0.165，顯著性水平為1%，可以初步認定可能存在中介效應；又財政分權對產業結構影響系數為2.775，產業結構對GTFP影響系數為0.037，二者均通過顯著性檢驗，但財政分權對GTFP 的影響系數顯著性水平高于10%，根據判定顯示結果屬于完全中介，即產業結構升級在財政分權對GTFP 的影響過程中起到完全中介的作用。但根據溫忠麟等（2014）的解釋，在小樣本和總效應較小時，容易得到完全中介的結果，這種情況與現實經濟現象并不相符，所以在此處，僅初步認定可能存在中介效應，對于是否為完全中介需要做進一步的檢驗。

進一步從全面FGLS檢驗結果來分析。首先考察相關關系，第一，財政分權對GTFP 的影響在5%的顯著性水平上為正，表明財政自主度每增加1個單位會帶動京津冀地區GTFP 增長11.1%，對產業結構升級影響與GTFP 是相同的，貢獻大小為0.126，表明財政自主度每增加1個單位會帶動京津冀地區產業結構升級程度增加0.126；第二，驗證財政分權與產業結構升級同時對GTFP 的影響所得的結果是兩者均通過了顯著性水平檢驗，并都對GTFP產生正向影響，貢獻分別為0.136和0.064，即財政自主度每增加1個單位會帶動京津冀地區GTFP增長13.6%，而產業結構升級程度每增加1個單位會帶動京津冀地區GTFP 增加6.4%。可能的原因有兩點：一是財政分權利用信息優勢提高了資源配置效率和環境治理能力進而促進GTFP 增長，同時發揮政策導向作用帶動企業轉型升級進而推動產業結構升級；二是產業結構升級意味著產業結構與要素市場相匹配，產業分工、布局趨于合理。

其次考察中介效應。結果顯示，財政分權對GTFP 的影響系數顯著，表明可能存在中介效應，財政分權對產業結構升級的影響系數與產業結構升級對GTFP 的影響系數均顯著表明產業結構升級的間接效應顯著。在財政分權與產業結構升級兩者同時對GTFP 的影響的檢驗中，財政分權對GTFP 的影響系數仍然顯著。因此，財政分權對GTFP 的直接效應是顯著的。由上述可知，產業結構升級的部分中介效應存在，且中介效應占比5.93%，即財政分權對GTFP 的影響中包含5.93%是由財政分權對產業結構的影響進而帶動GTFP的增長。其中的理論邏輯是，在晉升激勵和服從中央的作用下，財政自主能力的提升使財政資金和政策支持傾向高新產業和綠色產業，使產業在結構上趨于合理，布局上趨于協調，最終推動經濟綠色化發展。

最后，綜合比較不同模型結果得出，財政分權對產業結構和GTFP 均產生正效應，產業結構在財政分權影響GTFP 中發揮了部分中介作用，驗證假設H1a和H1b成立。

（三）異質性檢驗

根據京津冀一體化的進程、經濟發展狀況及財政分權程度將13 個城市劃分為三個圈層，核心圈層包括北京、天津、保定和廊坊；中間圈層包括石家莊、秦皇島、唐山、滄州、張家口和承德；外圍圈層包括邯鄲、邢臺和衡水。分別對各圈層進行檢驗，檢驗結果見表4。

表4 核心圈層、中間圈層與外圍圈層城市群的中介效應檢驗結果

從表4可以看出，分別以各分層城市群為樣本所得的檢驗結果皆表明中介效應不存在，可能是由于樣本量減少導致檢驗結果不顯著。而從分樣本的相關系數上可以看出三變量之間的相關關系不盡相同。就核心圈層而言，財政分權與GTFP 呈正相關，與產業結構升級卻呈負相關。相較于另外兩個圈層，核心圈層的財政分權度較高，又由于財政分權對GTFP的影響是間接的，故而可以說明，盡管在核心圈層中，財政分權雖對GTFP產生正效應，但財政分權程度的提升并不利于產業結構升級，會由此弱化產業結構升級對GTFP 提升產生的正向效應。從中間圈層來看，財政分權促進產業結構升級，產業結構升級亦促進GTFP增長，但財政分權與GTFP增長呈負相關。可能是財政分權對資源配置效率或地區競爭等方面的影響抑制了地區GTFP的增長。外圍圈層檢驗結果顯示財政分權對產業結構升級和GTFP 均存在促進作用，但產業結構升級或許由于產業過度集聚或高污染企業的進入引起環境污染導致GTFP 下降。從整體對比來看，核心圈層經濟發展水平高于外圍圈層，相對地，核心圈層中財政分權對GTFP 的作用大于外圍圈層，假設H2成立。

（四）門檻效應檢驗

根據上述分析，產業結構升級在財政分權對GTFP 的影響中發揮中介作用，但在不同圈層的城市群中，財政分權對產業結構的影響不相同，因此，本文在此對財政分權與產業結構升級做門檻效應檢驗。檢驗結果見表5和表6。

表5 門檻效應顯著性檢驗

由表5 可以看出，單一門檻在1%的顯著性水平上顯著，雙重門檻不顯著，但三重門檻在10%的顯著性水平上顯著，根據前提假設，認定門檻值的最優個數為1 個，下面進一步檢驗財政分權門檻值，檢驗結果見表6。

表6 財政分權門限回歸參數回歸結果

由表6可得，財政分權對產業結構升級存在異質性影響，當財政分權度＜0.8286時，財政分權顯著促進產業結構升級，當財政分權度＞0.8286時，財政分權對產業結構升級的促進作用并不顯著，結合前文異質性檢驗可以證明假設H3成立。故經濟發展水平高且高分權地區，即核心圈層區繼續提高分權度并不利于產業結構升級，而低發展水平或中低分權地區，即中間圈層和外圍圈層地區繼續提高分權度有利于產業結構升級。其內在機理可能是以下兩方面：一是當財政分權達到一定程度后，自主權被用于地方保護或過度集聚資源可能會使資源配置效率隨之下降；二是受地區競爭與投資偏好的影響，可能會出現產業結構失衡的現象。

（五）穩健性檢驗

為保證檢驗結果的穩健性，采用替換指標的方式做穩健性檢驗。選取地區人均國民收入并作對數化處理，作為被解釋變量GTFP 的替代指標。首先進行數據組間異方差等檢驗，結果顯示三個模型中的數據均存在組間異方差和組內自相關，且模型（1）和模型（3）的數據存在組間同期相關，因此檢驗中介效應仍舊采取全面的FGLS，表7為檢驗結果。

表7 穩健性檢驗回歸結果

表7 的結果與表3 的結果相比，雖然在系數大小和顯著性水平上略有差別，但總體上是一致的，產業結構升級依舊在財政分權對GTFP的影響過程中發揮著中介作用，中介效應大小為0.75%，這說明前文得出的結論是穩健的。

五、研究結論與政策思考

本文以京津冀地區13 個城市為研究對象，選取2005—2019年的相關數據，采用全面的FGLS結合逐步回歸法檢驗三者的關系并驗證產業結構升級的中介效應。基于檢驗結果得出以下結論：首先，財政分權對產業結構升級及GTFP 均產生正向影響，并且產業結構升級與GTFP呈正相關，產業結構升級在財政分權提升GTFP過程中起部分中介作用，間接效應占比為5.93%。其次，分圈層來看，產業結構升級的中介效應并不顯著，但財政分權對產業結構升級的影響呈現區域異質性，即財政分權對產業結構升級的影響在核心圈層是正向的，在中間及外圍圈層的影響是負向的。最后，由此做門檻效應檢驗得出財政分權與產業結構升級存在非線性關系，財政分權門檻值為0.8286，當財政分權度小于0.8286時，財政分權程度的提升能顯著促進產業結構升級，當財政分權度大于0.8286 時，財政分權對產業結構升級的影響并不顯著，這一結論恰與不同圈層中財政分權對產業結構的影響不同相符。

基于上述研究結論，提出以下幾點建議。第一，盲目下放財政自主權不可取，中央及省級政府可根據不同城市財政分權情況差異化調整財政分權程度，以調動政府工作積極性，使地方政府更及時有效地因城施政。同時加強監督并優化激勵機制，采取中央、群眾外部監督與政府內部審查相結合，責任與績效相掛鉤的原則，避免出現惡性競爭和地方保護等問題。第二，地方政府在通過財政支出與稅收政策引導要素流動以推動產業結構調整的過程中，要遵循市場發展規律，不可一蹴而就，以免產業結構變動與要素流動步伐不一致，出現結構性失衡現象。同時也要考慮周邊地區經濟發展狀況與產業布局，避免出現同構化現象。第三，在經濟高質量發展背景下，創新、高素質人才等已成為經濟增長的新動能。因此，地方政府可以增加對科教方面的財政支出并引導企業與外部資金向科教流動，也可通過資金支持營造良好的發展環境以吸引區外高新、綠色企業和專業人才的流入，以推動綠色經濟發展。第四，財政分權的資源配置作用可能會導致要素集聚，進而引起產業集聚，若產業比例失衡、產業集聚規模超過一定的水平會對環境造成巨大壓力。因此，地方政府在制定相關政策時要把握好環境承受能力和要素供給水平，避免產業過度集聚。