國有企業如何構建全面預算管理體系研究

高 茜

（唐山市天然氣有限公司 河北唐山 063000）

新經濟常態下，我國為推進企業管理體制改革，實施《新會計準則》，并對其進行多次修訂。同時，針對會計信息化的發展，提出了相應的“十四五”規劃。這就要求企業對傳統的管理體系進行革新。全面預算管理對企業各項預算活動進行匯總，站在企業長期發展的戰略性角度全面規劃企業經營管理，這是目前國有企業革新管理體系的重要手段。但是，受多種因素影響，國有企業構建全面預算管理體系存在嚴重短板及不足。為應對日益變化的市場環境，積極貫徹國家政策文件，國有企業有必要從自身短板及不足出發，加快全面預算管理體系的構建腳步。

一、全面預算管理體系概述

結合已有資料分析，全面預算管理體系主要由五部分構成，分別為組織架構、目標設定與分解、預算編制、執行與控制以及預算考核評價。

組織架構分為三個層級：決策層、管理層以及執行層。決策層確定預算制度、管理原則及方法，把握企業戰略發展目標，下達階段性預算目標，審議執行情況，審核批準預算編制方案、考核方案；管理層根據制度、原則及方法，在預算目標指向下協調各部門工作，并對預算流程進行審查，平衡預算目標的達成，匯總預算數據，并監督執行工作，實施預算差異化分析以及預算考核工作的落實；執行層在管理層領導下收集預算數據，進行預算草案的編制，并根據管理層指示對當前工作予以改進。目標的設定與分解，先由決策層提出企業發展的戰略性目標，根據這一目標的指向，確定預算目標，再對其進行層層分解，按照均衡性原則細化到各部門。預算編制涉及編制方法的選擇與應用，以及整體編制方案的審批，執行層依據實際業務需要選擇、應用合適的編制方法來編制預算草案，管理層、決策層對其方法及草案進行層層審批，確保預算編制的可操作性。執行與控制是預算編制在企業管理中的具體落實，需要執行層、管理層與決策層的共同參與。預算考核評價是全面預算管理的最后一環節，管理層采用多元指標體系制定考核方案，決策層對其進行審核，審核通過后管理層實施預算考核，執行層獲得考核結果，并對其進行評價反饋，為決策層優化管理體系提供有用信息。值得注意的是，會計信息化建設與人才培養同樣不可忽視。前者有利于各部門協同工作及企業統一管理，后者是企業構建全面預算管理體系的重要支撐。

二、國有企業構建全面預算管理體系的問題

（一）部分預算關鍵環節管理組織職能缺失

根據上文對全面預算管理組織架構的闡述可知，完善的組織架構，需要不同層級的明確分工，從目標設定到預算編制審核，再到最后的考核評價，每一環節都應當有對應的管理組織來負責。然而，有不少國有企業存在部分預算關鍵環節管理組織職能缺失的情況，具體表現如下：一、決策層統領全局的職能作用不明顯。決策層僅提出預算管理決策，而具體的預算編制方案、考核方案審核，以及預算執行審議等重點管理工作則交于財務部門主持；二、管理層預算編制執行監督的職能不清晰。管理層只負責下達、落實決策層分解的預算目標，關注預算執行效果，但缺少對預算執行的全流程監督；三、執行層收集預算數據、協同工作的職能并未充分體現。例如，業務部門將業績提升作為管理的重要內容，并未認識到業務數據對預算管理的支持作用，與財務部門溝通不足，難以主動為財務部門提供有用的業務數據。

（二）預算目標的設定與分解缺乏合理性

預算目標對預算管理工作的開展有指導作用，其設定與分解是否具有合理性，直接影響預算管理工作效果。從當前國有企業預算管理情況來看，相當一部分有預算目標設定與分解不合理的問題。例如，某企業屬于某集團一級子公司，設定預算目標時，將上級集團所規定的營業額最低限設為實際目標，直接把責任目標劃分給部門經理。上級集團下達營業目標時，其間并未與該企業進行研討，而是參照該企業上一年的財報進行經營評估，對該企業實際經營與戰略規劃并不了解。而且，目標的下達也未強調對經營外其他項目的限額把控，間接造成生產浪費。從預算執行的角度看，各崗位人員的預算目標并不明確，執行工作沒有目標指導，難以保證預算執行效果。

（三）預算編制不科學、可操作性不高

預算編制通過對產、供、銷各環節和人、財、物等因素的綜合平衡，把短期預算目標和長期預算目標相結合，財務指標與非財務兼顧，全面計劃各項經營業務，再根據各部門工作職責進行細化分解，擴大員工參與面，責任落實到個人[3]。這是對預算執行的具體指導。但無論是編制方法的選擇，還是編制方案的制定，國有企業都存在或多或少的不科學問題，實際可操作性并不高。例如，某企業選擇以增量預算、固定預算作為主要應用的編制方法，盡管這兩種方法所消耗的資源較少，但預算結果是在企業仍舊采用原本的經營生產方式條件下來預測的，沒有充分考慮生產技術更新、市場環境變化等因素的影響。通常情況下，預算編制遵循不予調整預算的原則，當以上影響因素造成預算編制調整時，既會加大編制工作量，也會給后續執行與控制工作的落實帶來嚴重阻礙。

（四）預算執行力弱、預算控制不足

國有企業預算執行力弱、預算控制不足主要表現為：一、管理層并未重視執行層之間的信息溝通與關系協調，執行層之間相互獨立，對預算指標的具體適用情況及預算責任目標不明確，導致執行效果不佳；二、管理層并未針對預算執行設定相應的監督部門，或是沒有確定行使監督職能的相關責任人，而是由部門主要負責人、財務部門來承擔執行監督工作。部門主要負責人可能會在預算執行出現問題時，出于對達到預算指標的考慮，選擇不上報、虛假上報執行情況，給后續考核工作帶來困難。當財務部門承擔監督責任時，其他部門可能會對預算執行產生錯誤認知，如將其認作是財務部門的工作，只是在關鍵時候提供所需預算數據，進而影響整體執行效果；三、執行層沒有實施全面預算控制，仍然強調以利潤為主。例如，在成本費用的預算執行過程中，忽略了對費用報銷環節的控制，出現費用超支時，依舊予以報銷，造成預算資金的浪費。

（五）指標單一、預算考核體系有待健全

結合以往的考核指標可知，傳統的預算考核指標存在片面性，不能囊括全部價值驅動因素[5]。從當前國有企業的預算考核指標建設情況來看，部分財務指標占比較大，非財務指標占比較小甚至是沒有。這種單一性強的考核指標，并不能滿足全面預算管理的需要。在考核對象、考核范圍的確定上，盡管有企業全員參與預算工作，但預算考核對象僅以中級以上領導為主，并未在考核方面體現出預算管理的全面性，也忽略了考核的反饋的積極作用。一些企業則以生產、銷售等部門為主要考核對象，采取年終考核方式，一方面績效兌現周期長，難以時時激勵企業人員參與預算管理；另一方面考核次數少，管理層、決策層難以掌握預算執行的實際情況，不會快速從企業各方面針對執行問題做出有效整改。由此可見，國有企業預算考核體系還有待健全。

三、國有企業構建全面預算管理體系的措施探析

（一）完善預算管理組織體系

相對成熟且完善的預算管理組織體系，是構建全面預算管理體系的重要前提條件與基礎，有利于實現全面預算全閉環管理。對此，國有企業構建全面預算管理體系，首先應從組織架構的調整入手，讓各個預算關鍵環節的管理組織職能得到凸顯。按照上文對全面預算管理組織架構的說明，國有企業可根據管理方式與當前的組織建設情況來構建“兩上兩下”的層級式組織管理網絡。“兩上兩下”即從上到下，從下到上，這樣的管理體系，能夠真正做到全閉環管理。上層按照下層的管理、執行與控制情況來調整預算管理目標，下層以上層分解的目標、責任指示規范工作，為上層優化企業管理制度、方法及程序等提供有用信息。以縱向管理式國有企業為例，這是目前大部分國有企業所應用的管理方式。企業下設多個管理職能部門，業務部門則由企業直接進行管理。這種集權型的管理方式下，企業各單位、部門由企業決策層統一安排，缺乏自主性。決策層可組建預算管理委員會，發揮統領全局的職能作用，審核預算編制方案、考核方案，審議編制執行情況。管理職能部門聯合組建委員會辦公室，負責管理業務部門，對預算執行進行全流程監督，并向委員會匯報實際預算管理情況，業務部門則對上一級委員會辦公室負責。

（二）增強目標設定與分解的合理性

從某種角度來看，預算目標是企業戰略目標在不同發展階段的分解，體現著戰略目標的實施過程。對于國有企業而言，實現戰略目標的基礎，就是實現階段性的預算目標。因此，設定預算目標，應當站在長期戰略目標的實現角度來考慮，以增強其合理性。一般情況下，設定以預算指標為參考。傳統預算管理模式下，預算指標以利潤為主，這并未體現出預算管理的全面性。構建預算指標體系，可以將目標利潤作為預算中心，增加有戰略導向和能夠為企業創造價值的其他指標。具體的預算目標設定，結合當前學者的研究，可將其分為以下步驟：首先，充分了解企業內外環境變化，基于此應用科學分析法預測、確定企業戰略目標；其次，對戰略目標進行分類，將長期性目標作為預算編制的依據，將短期性目標作為預算目標制定的依據；最后，根據已構建的預算指標體系來設定預算目標。值得一提的是，上下信息不對等也會影響預算管理效果。所以，在預算目標的制定中，國有企業應當采用合適的手段來降低信息的不對等性，如聯合確定基數法等。預算目標的分解，可以從預算指標的執行向上遞推。比如，企業結構為縱向管理式，決策層及管理職能部門難以形成相互牽制局面，但卻存在多個業務部門，如采購、銷售、生產等。目標分解時，以收入、費用等作為指標對象，對預算目標進行分解，并將其融入各業務部門中，再由業務部門采取總額倒推的方式來進行核心崗位的目標分配。

（三）強化預算編制科學性，確保編制可操作

國有企業規模相對較大，組織結構復雜，業務量及其類型較多，整體預算管理工作較難，所以，更應該注重強調預算編制的科學性，確保編制可操作。預算編制科學性的體現，一在方法的選擇，二在方案的制定，可以根據不同的預算需求來靈活選擇預算方法，在保證預算數據真實、準確的條件下制定預算方案。以銷售預算為例，銷售主要是向客戶群體售賣產品及服務，產品價格容易受市場環境變化的影響而產生波動，若仍沿用增量預算是不合適的。企業可以選擇采用彈性預算、零基預算相結合的預算方法。比如，銷售固定成本以零基預算法進行編制，銷售變動成本以彈性預算法進行編制，這樣就充分考慮到了市場環境因素對產品銷售的影響，一方面保證預算的準確性，另一方面讓預算范圍更加全面。

（四）提高預算執行力，實施過程性控制

預算執行是經審查、批準的預算的具體實施過程，也是全面預算管理的核心環節。預算控制是對預算執行過程的約束，分為外部控制與內部控制，前者是上層對執行層的監督，后者是執行層的自我約束。國有企業構建全面預算管理體系，有必要針對執行力弱、控制不足的問題，從實際出發提高預算執行力，同時加強外部監督與執行層自我約束力，實施過程性控制措施，從而將內外控制有效結合，逐漸完善執行控制機制。首先，在人員儲備充足的條件下，設置執行監督部門，由該部門定期審查、監督預算執行關鍵環節及執行效果，一旦發現執行問題立即上報，并采取必要措施控制不合規的預算執行行為。或者是在原本管理層的人員構成基礎上成立預算管理委員會辦公室，確定執行監督相關責任人；其次，建立預算執行責任機制，要求各職能部門把預算目標作為自身工作指示，嚴格把控執行流程，嚴肅追究執行不力的相關責任人；最后，建立執行反饋機制，確定合理的執行反饋周期、次數，要求執行層按階段反饋預算執行情況，并形成反饋報告，以便上層及時了解執行中存在的資源浪費問題。

（五）建立多元指標，健全預算考核體系

預算考核是對預算編制科學性的檢驗，也是對預算執行與控制效果的審查。因此，預算考核體系的健全不容忽視。組織方面，預算考核的執行與監督，并不能等同于預算執行與控制，其職能要劃分開來。所以，國有企業要建立專門的考核組織機構。指標建設方面，參考預算目標的設定，以長期性戰略目標作為考核指標建設的指引，以短期目標對預算編制、執行與控制等關鍵環節進行考核指標的具體劃分，將能為企業創造價值的非財務指標納入指標范圍，增加非財務指標占比，讓原本的單一性指標向多元化轉變，同時，實現預算目標與考核指標的有效對接。考核執行方面，根據企業行業特點、企業項目建設與業務開展情況，確定考核周期，考核對象為企業全員，由專門的考核組織機構進行考核過程監督，并負責匯總各部門的考核結果信息，將其反饋給企業上層，以便于上層結合考核結果對預算制度、方式、流程等進行整改。

四、結語

綜上所述，國有企業有必要完善預算管理組織體系，充分發揮關鍵預算管理環節的組織職能，增強目標設定與分解的合理性，強化預算編制科學性，確保預算可操作，并提高預算執行力，實施過程性控制，同時建立多元考核指標，健全相關考核體系，逐步加強全面預算管理體系的構建。