我國數字政府發展水平的影響因素和提升路徑分析
——基于27 個省會城市的組態研究

陳 鶴， 萬丁丁

（華中科技大學 公共管理學院， 湖北 武漢 430074）

0 引言

隨著數字時代的到來， 數據成為繼勞動力、 資本、土地之外的又一生產要素， 驅動著社會生產方式、 生活方式和治理方式的變革。 以政府為代表的公共部門也在不斷探索數字化轉型之路。 2020 年， 黨的 “十四五” 規劃特別提到 “將數字技術廣泛應用于政府管理服務”， 為數字政府建設指明了方向。 與此同時， 各地方政府積極響應國家戰略， 如浙江、 廣東、 貴州等地將數字政府建設作為一項系統性的工程， 從技術、管理、 流程等多個層面創新發展模式， 打造出 “最多跑一次” “云上貴州” 等一系列品牌數字工程。 然而，現實中數字政府建設仍面臨著部門間數據分割、 巨量數據無法實現快速整合以及數據應用遭遇阻力等問題，阻礙著數字政府發展水平的進一步提升［1］。 如何利用現有資源提升數字政府建設的水平， 助力 “數字中國” 目標的實現， 成為當前各界亟須探索的重要領域。

目前國內對于數字政府的相關研究主要集中在數字政府的內涵、 研究框架、 內在邏輯、 影響因素、 各地方政府數字化發展現狀和其他國家建設數字政府的經驗總結等方面。 其中針對數字政府發展影響因素及提升路徑的研究主要集中在三個方面： 一是側重于對數據利用和共享等微觀層面的研究， 而宏觀層面上對數字政府進行的整體性研究較少； 二是在探究數字政府建設的影響因素上， 多集中于某一因素的單一線性關系， 忽略了多個因素相互作用的復雜機理； 三是對數字政府提升路徑的探析， 多采用案例分析的方法，基于某一個或某幾個案例城市的實踐經驗， 以全國范圍內的城市為研究對象的少之又少［2］。

基于此， 選擇省會城市為案例對象， 通過組態分析探討影響數字政府發展水平的主要因素和提升路徑，即嘗試回答 “影響地方政府數字化轉型的關鍵因素有哪些？” “地方政府進行數字化轉型的可行性路徑有哪些？” 等問題。

在具體案例的選擇上， 因香港、 澳門和臺北這三個城市數據缺失， 未納入考察范圍， 四個直轄市 （北京、 天津、 上海和重慶） 因其特殊的經濟地位和政治地位， 在數字政府發展上擁有和省級政府一樣的自主權和自由度， 故未納入省會城市范圍， 最后剩余27 個省會城市①27 個省會城市包括： 杭州、 廣州、 貴陽、 武漢、 福州、 南京、 成都、 石家莊、 濟南、 西安、 海口、 鄭州、 合肥、 長沙、 沈陽、 南寧、 銀川、 哈爾濱、 南昌、 長春、 呼和浩特、 蘭州、 昆明、 太原、 拉薩、 西寧、 烏魯木齊。作為研究案例。 選擇全國27 個省會城市為考察對象， 還有以下兩個方面的考慮： 首先， 省會城市不僅匯集了全省的發展資源， 而且由于其較高的文化開放氛圍， 對新事物有較強的接納能力， 最具潛力成功實現數字化轉型， 并對同省其他城市產生積極的帶動效應。 其次， 全國 27 個省會城市覆蓋東部、 中部、 西部地區， 包括經濟發達地區和欠發達地區， 在案例選擇上盡可能地實現了最大異質性［3］， 便于全面考察不同的因素組合。

1 理論框架

1.1 行政生態系統理論

行政生態系統理論即從外部視角研究社會環境、文化偏好、 經濟背景、 意識形態等對公共行政實踐的影響［4］。 國內研究中， 王滬寧［5］第一次對行政生態學進行了清晰的定義， 定義中強調行政系統和環境系統的平衡關系。 行政系統包括行政組織和行政人員， 環境系統包括各種人類活動、 自然條件和社會文化條件等。 行政系統處于環境系統之中， 具有一定的能動性，能夠積極主動地對環境系統做出反應， 從而使各個部分之間達成相互協調和相互適應的生態平衡。 曹惠民［6］提出通過加強地方政府的政策支持和戰略引導，營造良好的行政生態環境， 為政府數據治理改革提供彎道超車的可能。 數字政府的建設也受到行政生態環境的影響。 政府的數字化轉型以實體政府為載體展開，由地方行政組織和人員推進實施， 在此過程中， 必然處于一定的行政環境中， 具體包括經濟、 政治、 文化、人口、 工業、 農業等。 其中每一個因素都會影響數字政府建設實踐的開展， 不同的因素組合作用下會生成不同的數字政府發展水平。

1.2 TOE 框架

技術-組織-環境框架 （Technology-Organization-Environment） 即TOE 框架主要用來考察影響組織創新采納的因素， 目前應用在數字政府轉型方面的研究涉及電子服務能力［7］、 電子政務服務效率［2］、 政府服務數據協同治理水平［8］、 政府數據開放平臺利用［9］， 等等。 該框架的三個影響因素中， 技術因素包括組織內部的工作場所和設備以及組織外部可用技術的集合等［10］； 組織因素包括組織規模、 組織結構、 組織文化、 高位領導支持、 資金等； 環境因素包括組織面臨的政治、 經濟、 社會、 文化、 人口等［7］。 TOE 框架綜合考慮了組織的外部因素及技術本身特點， 具有較強的系統性和可操作性， 且結構清晰具有柔性［7］， 可以根據具體的研究場景進行調整和優化。 數字政府建設是在新技術革命的背景下， 以大數據、 互聯網、 人工智能等信息技術為依托發展起來的， 其作用的主體是政府機構， 改革的進程會受到內外部環境的綜合影響。綜合來說， 政府的數字化轉型進程不僅取決于政府自身的組織結構、 重視程度、 人才儲備， 也受到地區公眾需求規模、 經濟實力、 技術基礎設施完善程度等多個維度的制約。 因此， 本文將TOE 框架應用到分析影響數字政府改革的因素上， 具有一定的可靠性和科學性。

1.3 分析框架

基于行政生態系統理論和TOE 框架， 充分考慮數字政府建設的實踐， 并結合已有研究成果， 構建本文的研究框架， 參見圖1。 在具體變量的選擇上， 技術因素包括科技人才儲備， 組織因素包括組織機構和制度體系， 環境因素包括鄰近效應、 經濟發展水平和公眾需求規模。

圖1 分析框架

技術因素。 主要包括科技人才儲備， 即從事軟件和信息技術服務業人員占全市常住人口的比例。 一定的科技人才儲備是維持數字化政務服務運行的根本。對于政府內部而言有利于提高整體業務水平和工作效率； 對于整個社會而言， 有助于營造數字應用的氛圍，提高全民數字素養。 技術因素僅包涵科技人才一個變量有以下考慮： 科技人才是我國發展的戰略性人力資源［11］， 但是現有研究發現我國科技人才區域分布不平衡， 主要集中在東部及少數中西部區域中心城市［12］，各地區的科技人才儲備存在明顯差異， 因此將科技人才納入數字政府發展水平的影響因素。 丁依霞等［7］通過實證研究證實科技人才與政務微博服務能力呈正相關關系。 與丁依霞等研究一致， 以從事軟件和信息技術服務業人員年末數占總人口的比例來衡量科技人才儲備程度。

組織因素。 包括組織機構和制度體系。 其中組織機構主要是指參與數字政府建設的主體， 持續有力的組織保障能夠協調各方力量， 形成協調一致、 統籌推進的整體合力。 張會平等［8］通過實證分析發現， 若政府注重大數據產業發展水平提升和省級大數據治理機構的建立， 則擁有較高的數據協同治理水平。 因此，選擇 《中國數字發展研究報告 （2021） 》 中的組織機構一級指標得分作為衡量組織建設的指標。 具體包括黨政機構中涉及數字政府建設的政務辦和領導小組，以及社會組織中相關的各類協會。 制度體系是指有關數字政府發展的法律法規和政策， 對數字政府發展起著引領和規范作用。 張廷君等［13］以 “數字烏山?” 項目為案例對其改革過程進行深入探析， 提出數字機關事務治理的轉型是技術與制度雙向調試實現的制度重塑。 選擇 《中國數字政府發展研究報告 （2021） 》 中的制度體系一級指標得分作為衡量制度建設的標準。具體包括數字政府的總體性政策和各分類政策的頒布情況， 以及數字政府建設方面能夠體現地方政府投入水平的相關政策。

環境因素。 包括鄰近效應、 經濟發展水平和公眾需求規模。 鄰近效應主要是指府際間學習和競爭。 穆尼［14］提出當某項政策被證明有利于州利益， 那這項政策會對鄰近州產生積極的區域效應， 成為效仿和學習的經驗。 因此， 各地方政府出于綜合利益的考慮會積極地向鄰近城市進行經驗學習和突破。 徐換歌［15］研究發現若相鄰地區均采納了電視問政節目， 當地政府將面臨較大的壓力， 從而自上而下地推動學習鄰近城市。和徐換歌研究一致， 以各省會城市毗鄰省會城市的數字政府發展指數平均值作為鄰近效應衡量指標。 經濟發展水平指當地人均GDP， 數字政府的建設需要大量的人力物力財力投入， 經濟發展水平越高的城市， 政府的財政收入越高， 越有能力和資本進行改革和創新［16］。 何文盛等［17］提出地區經濟發展水平會影響預算績效管理改革的實踐。 與何文盛等研究一致， 將人均GDP 作為衡量地區經濟發展水平的指標。 公眾需求規模指當地常住人口數量， 人口越多的地方， 公眾參與政治生活和尋求公共服務的需求總量越多［18］， 產生的公共問題也會越復雜， 此時政府會被動地采取措施滿足公眾的需求， 從而推動數字政府建設進程。 門理想等［19］在研究中國地方政府數據開放建設成效的影響因素時用當地人口數量衡量公眾規模。 與門理想等研究一致， 以當地常住人口數作為衡量公眾需求規模的指標。

2 研究設計

2.1 研究方法

選擇全國27 個省會城市作為考察對象， 對數字政府建設水平背后的復雜因果關系進行定性比較分析。定性比較分析方法常應用于政治系統 “宏觀” 層面的研究， 即聚焦于總體國家層面和整個系統的不同方面，是一種主要針對中小樣本的研究方法［20］。 定性比較分析從整體視角出發， 將案例視為條件變量的 “組態”，關注的是條件組態和結果間的復雜因果關系。 定性比較分析的優勢主要體現在： 一是與傳統多元回歸相比，傳統回歸分析基于原子視角， 將每個變量作為獨立的存在， 關注的是某一變量對結果產生的 “凈效應”，研究的是單一線性關系［21］。 而定性比較分析假定條件變量間是相互依賴而非獨立的， 某一條件所產生的效應取決于它與其他條件的組態關系， 某一現象的出現是多重條件并發協同作用的結果， 研究的是非線性關系。 因此， 與傳統回歸分析相比， 定性比較分析更符合管理問題的現實實踐。 二是傳統定性分析聚焦于案例的整體和深入分析， 關注的是某一或某幾個案例，普適性和外部推廣性較差； 傳統定量研究從樣本中發現可推廣的模式， 研究的深度和對個案的獨特性關注不夠［22］。 綜合而言， 模糊集定性比較分析既可以保持整體視角， 又能形成可推廣的模式， 綜合了定性研究和定量研究兩種方法的優點。

2.2 變量設計

2.2.1 結果變量

選取數字政府發展水平為結果變量， 數據來源于清華大學數據治理研究中心發布的 《中國數字政府發展研究報告 （2021） 》。 該報告設計了組織機構、 制度體系、 治理能力和治理效果四個一級指標， 其下設12 個二級指標、 65 個三級指標， 構建了數字政府發展指數的指標體系， 以此測量我國各級數字政府發展水平。 考慮到數據的可獲取性和權威性， 選擇該報告中省會城市數字政府發展指數作為結果變量。

2.2.2 條件變量

選取科技人才、 組織機構、 制度體系、 鄰近效應、經濟發展水平、 公眾需求規模作為條件變量。 具體衡量指標和數據來源參見表1。

2.3 變量校準

校準是將每個案例的解釋變量和結果變量進行集合隸屬的過程， 即用絕對數值表示的條件變量與結果變量， 轉化為用模糊集隸屬度表示［23］。 本研究采用后驗校準法將排除奇異點之后的各項變量數據的最大值設定為 “完全隸屬”， 即數字大于95%； 每項變量數據的最小值設定為 “完全不隸屬”， 即變量取值小于后5%的數值， 交叉點根據每個變量的實際情況， 計算出數據值的均值為交叉點［24］。 具體數值參見表2。

表2 變量校準與賦值

3 結果分析

3.1 必要條件分析

必要性分析是指探討結果集合在多大程度上構成條件集合的子集。 必要條件是結果發生必須出現的條件， 如果缺少該條件， 結果就無法發生。 衡量必要條件的一個重要指標就是一致性， 通常認為， 認定必要條件的一致性分數最低值為0.9［3］。 因此， 借助 fsQCA軟件， 采用0.9 的一致性閾值衡量標準， 對于數字政府發展高水平和數字政府發展非高水平分布進行必要條件檢驗， 結果如表3 所示。

表3 必要條件分析

表3 中各變量分析說明， 數字政府發展高水平的條件變量的一致性程度都小于0.9， 這說明六個解釋變量都不是促進數字政府發展水平提升的必要條件，即建設數字政府的過程中， 可能無法通過本研究中的六個變量中的單一條件變量提升數字政府建設水平。相反， 在數字政府發展非高水平的條件變量必要性分析中， 低技術人員占比是低數字政府發展水平形成的必要條件， 這意味著該條件的缺乏會對數據利用水平的提升起阻礙作用。 這一結果說明了數據利用水平提升受到多方面因素的共同影響， 而非單一因素決定。因此， 提升數字政府建設水平需要進一步分析技術、組織和外部環境三方面的聯動作用， 探討各解釋變量之間的協同效應。

3.2 條件組態分析

通過fsQCA 軟件輸出復雜解、 簡約解和中間解。結合簡約解和中間解判定組態中的核心條件和邊緣條件， 如表4 所示。 通過組態分析發現共存在5 條路徑，總一致性為0.913 2， 說明了在符合以上5 種組態的案例城市中， 91.32%的數字政府呈現出較高的發展水平。 總覆蓋度為 0.763 9， 說明 5 條組態可覆蓋76.39%的具有高數字政府發展水平的案例。

表4 產生高數字政府發展水平的條件組態

具體而言， 組態1 表示當經濟發展水平較高， 公眾需求規模較大， 受鄰近省會城市發展的影響較強時，即使從事相關產業的技術人員占比較低， 組織機構建設不完善， 無需考慮制度建設， 可以產生較高的數字政府建設水平。 其中公眾需求和經濟發展為核心條件，制度建設為邊緣條件。 該組態能夠解釋33%的數字政府發展高水平案例， 其中約5%僅能被這一路徑解釋。

組態2 表示當組織機構和制度建設較完善， 公眾需求和經濟發展水平均較高， 受鄰省數字政府建設影響較強時， 無需考慮技術人員比重， 可以產生較高的數字政府建設水平。 其中制度建設、 公眾需求、 經濟發展是核心條件， 組織機構、 鄰近效應是邊緣條件。該組態能夠解釋53%的數字政府發展高水平案例， 其中22%僅能被這一路徑解釋， 且此條組態的覆蓋度最高。

組態3 表示當制度建設較為完善時， 即使技術人員占比較少， 組織機構保障不到位， 公眾需求和經濟發展水平較低， 依然可以產生較高的數字政府建設水平。 其中制度建設是核心條件。 該組態能夠解釋28%的數字政府發展高水平案例， 其中7%僅能被這一路徑解釋。

組態4 表示當制度和組織建設較完善， 技術人員比重和公眾需求較高時， 即使經濟發展水平較低， 受鄰近省份的影響較弱， 仍可以產生較高的數字政府發展水平。 其中制度建設是核心條件， 技術人員占比、組織機構、 公眾需求是邊緣條件。 該組態能夠解釋29%的數字政府發展高水平案例， 其中7%僅能被這一路徑解釋。

組態5 表示當公眾需求和經濟發展水平較高， 技術人員較多， 組織保障到位時， 即使制度建設不完善，受鄰近城市的影響較小， 也可以生成較高的數字政府發展水平。 其中公眾需求、 經濟發展是核心條件， 技術人員和組織機構是邊緣條件。 該組態能夠解釋22%的數字政府發展高水平案例， 其中1%僅能被這一路徑解釋。

以上5 條路徑可以歸納為3 種模式， 分別是 “環境制約型” “制度引領型” “全面發展型”。

第一種可以歸納為 “環境制約型”， 對應表4 中的H1 和H5， 數字政府發展的高水平需要一定的行政生態環境為基礎， 其中經濟發展水平和公眾需求規模發揮著關鍵作用。 首先， 一定的經濟發展水平是數字政府建設的物質基礎， 數字政府建設過程中基礎設施的建設、 技術手段的進步以及相關的財政支撐都需要一定的經濟條件為前提。 其次， 隨著人們對精神文明重視程度的提高， 公民的主人翁意識和社會責任感越來越強， 越來越有意愿和能力表達政治訴求、 維護政治利益。 由此公民對政治參與需求的增長為數字政府變革提供了拉力。 雙重作用下， 擁有雄厚經濟基礎的地方政府如果能夠貫徹落實以民眾需求為導向改革數字政務服務， 將強有力地推進數字政府的建設。 其中典型的案例城市是長沙、 合肥和成都， 這三個城市的人均GDP 在所有省會城市中分別位居第四位、 第七位和第十位。 三個城市憑借雄厚的物質基礎和經濟實力，并堅持以人民為中心， 實現數字政府改革效能的有效提升。 因此， 對于經濟發展水平較高的地方政府， 應該利用其經濟優勢并注重以公眾需求為導向， 著力建設人民滿意的數字政府。

第二種可以歸納為 “制度引領型”， 對應表4 中的H3 和H4。 數字政府的高水平建設依賴于強有力的制度保障。 對于經濟實力較弱， 環境因素影響較小以及技術人員不足的城市而言， 加快頂層設計， 頒布相關的政策法規， 自上而下地進行謀劃和布局， 依靠制度的完善和引導成為全國數字政府建設的領頭羊。 其中具有代表性的城市是貴陽， 2019 年6 月貴陽市人民政府辦公廳印發 《貴陽市推進政務服務 “一網通辦”工作實施方案》， 以及2020 年6 月貴州省頒布 《貴州省大數據標準化體系建設規劃》， 為數字政府的推進提供了制度規劃和引導。 此外， 對于制度較完善的城市， 如果有一定的技術支持和公眾需求配合， 政府推行的相關措施很容易推動其數字政府發展水平的提高。在我國省會城市的案例中， 濟南、 西安、 沈陽等城市呈現這種發展模式， 體現了制度保障、 技術支持和公眾需求的有效結合。 該模式也能夠解釋貴陽、 沈陽等經濟欠發達地區為什么能夠實現數字政府建設的 “彎道超車”。

第三種模式為 “全面發展型”， 對應表4 中 H2。擁有一定的經濟基礎和公眾需求規模， 并且組織機構、制度建設較為完善， 加之周邊城市的影響， 在多方因素的聯動作用下， 容易生成較高的數字政府建設水平。在該模式中， 首先， 良好的經濟基礎可以為數字政府建設提供大量的人力、 物力、 財力資源。 其次， 政府的組織機構和制度建設為數字政府轉型提供了頂層設計， 統一、 專業的政府職能部門或專項小組能夠統籌數字政府建設全局， 協調各方力量， 相關政策法規和措施的頒布使數字政府建設更加標準化。 最后， 在公眾實際需要和鄰近城市較高的數字化發展水平的推動下， 政府數字化轉型穩步推進。 在所有案例城市中，武漢、 杭州、 鄭州、 廣州、 石家莊呈現這種發展模式，這些城市均屬于穩步推進、 協調發展的代表。

4 結論與討論

通過前文對數字政府發展高水平生成路徑的分析，共歸納出 “環境制約型” “制度引領型” “全面發展型” 三種模式。 可以發現： （1） 在完善的制度體系保障下， 地方政府能夠克服經濟落后、 技術人才缺乏等弱勢， 實現數字政府的高水平發展。 （2） 在缺少制度引領下， 較為雄厚的經濟實力和一定的公眾需求規模相配合也能夠實現數字政府的高水平發展。 （3） 在所有案例城市中， 53%的數字政府高水平發展是在組織機構、 制度體系、 鄰近效應、 經濟發展以及公眾需求等多重因素均以較高的水平共同作用下的結果。

基于以上研究結論， 為如何提高數字政府發展水平提供一些建議和思考。 首先， 因地制宜選擇適配路徑。 地方政府在進行數字政府建設的過程中應根據自身的資源稟賦和地方特色積極探索不同的因素組合，借助不同因素之間的聯動效應， 實現本地數字政府的高水平發展。 其次， 以公眾需求為導向， 解決人民關心的問題。 地方政府要有以人民為中心的使命感， 利用政務數據及時預見公眾需求、 響應公眾訴求， 使政府服務更高效、 執法監管更便民， 提升人民群眾的滿意度和幸福感。 再次， 加強制度建設。 地方政府需要重視數字政府建設過程中的制度設計和制度保障問題。一方面， 在宏觀戰略規劃上， 頒布相關政策法規、 明確數字政府建設的標準和規則， 努力破除部門數據壁壘帶來的一系列問題； 另一方面在微觀的政務服務評價和評估上， 加強對數字化政務服務的標準化建設，依據評估結果和公眾反饋不斷優化政務服務流程； 此外， 還需要通過立法明確數據運用和管理的權限和職責， 解決數據濫用、 個人隱私泄露、 網絡詐騙等帶來的一系列數據安全問題。 最后， 與數字經濟發展形成合力。 數字政府在我國的 “數字中國” 戰略中發揮著引領和規范作用， 數字經濟發揮著基礎和驅動作用，兩者互相融合、 互促共進。 對于經濟欠發達的地區而言， 應該充分推動數字經濟與各行各業深度融合， 激發各個產業的創造活力， 推進經濟蓬勃發展， 為政府數字化轉型夯實經濟基礎。