關于加強地方非稅收入票據管理的思考

顧中民 張家港市人民政府德積街道辦事處

非稅收入票據是非稅收入管理的重要切入點，是把控非稅收入源頭的重要手段，在實際的政府非稅收入票據管理工作實踐中，各級財政部門占據著重要地位，作為票據管理重要部門，必須要持續落實對非稅收入票據管理工作的強化以及規范化建設，在財政票據管理體系內納入政府非稅收入票據管理工作內容，切實依照管理權限完成對政府非稅收入票據的全過程管理，包括印發、核銷、監督檢查等。執收單位收取政府非稅收入開具的通用憑證、特定執收單位征收特定的非稅收入時開具的專用憑證，要求嚴格依照財務隸屬關系，應用各部門統一引發的票據。已開具單位內部結算票據的存根，應當保存5年，保存期滿做好登記造清冊工作，如核銷，需經票據的管理部門審核后，方可予以銷毀。

現階段，無論是中央部門還是地方政府部門，對于非稅收入管理工作的重視程度均表面出明顯增強的狀態，將政府非稅收入納入預算管理，特別是推廣使用了非稅收入一般繳款書電子票據，各級財政部門從非稅收入票據這一源頭著手，保障其發揮監管作用，實現對政府非稅收入征管力度的進一步強化，對政府非稅收入流失、浪費等不良問題的產生進行了有效控制，助推著區域財政收入水平的提升。各地方政府也相繼通過建章立制、清理繳驗、整頓查處等手段，對規范非稅收入票據的使用管理，取得了一定的成效。但調研中發現個別地方在票據管理和使用中出現不規范問題，需引起地方政府足夠重視并加強管理。

一、地方票據管理現狀

當前，各級地方政府通過深化非稅收入管理改革，將票據管理納入非稅收入管理重要環節，進一步提高了“以票管費”的水平。由各級財政部門明確專人負責，按非稅收入票據的類別實行分類管理，嚴格票據出入庫程序，及時登記票據發售日記賬和臺賬。依據非稅收入票據管理制度采取“憑證領購、分次限量、驗舊購新”方式，并加大對票據審驗、核銷各環節的管理。具體管理情況如下：

(一)以證控票

嚴把《票據領購證》準入關，只為符合領用財政票據的用票單位辦理《票據領購證》，辦證的同時，根據用票單位提供的材料鎖定可領用的財政票據種類及各類財政票據的使用范圍。此后，憑證購票、控票，避免用票單位超范圍使用財政票據、拆借不同種類的財政票據。

(二)以票控收

嚴格執行票據核銷制度，認真核對執收執罰項目與標準、票面金額與繳庫金額，確保政府非稅收入及時足額繳入國庫或金庫，認真貫徹落實“收支兩條線”管理，從源頭上防范了腐敗現象的發生，堵塞了私設小金庫、曲線轉移收費資金的現象。

(三)專人管理

為了確保票據領用、使用、核銷及保管過程的安全，各地相繼出臺的《行政事業性收費票據管理實施細則》，并明確指出“各收費單位的財務部門應指定專人負責收費票據的日常使用管理，嚴格執行“同一本票據不能跨年度使用”的管理規定。

二、地方票據管理中的問題剖析

目前，在地方票據管理工作中仍存在著一些不容忽視的地方，主要表現在以下四個方面。

(一)票據管理多元化

各部門使用的票據，既有財政部門供應的，又有業務主管部門供應的。由于“多頭”供給票據，致使監督管理力度弱化，在資金的管理上常有不及時上繳財政專戶，個別部門征收的資金坐收坐支的現象。有的業務主管部門直接管理票據，不能直接給個人或繳費單位開具正規票據，如民政、紅十字會等單位使用捐贈收入票據，各單位在捐款捐物時，都是由各單位暫時代收，因各單位不具備使用捐贈收入票據資格，不能開具捐贈收入票據，而由單位統一到民政部門或紅十字會等開具捐贈收入票據。由于多了一個中間環節，許多個人還得不到捐贈收入票據，進而對捐贈行為產生懷疑，不利于財政部門對捐贈收入的管理。“多頭”管理票據的格局，促使財政部門本身所具備著的對非稅收入進行嚴格管理的職能受到分解，導致實際管理工作脫節，從而產生非稅收入流失、分配失控以及監督失靈的問題。

(二)票據使用不規范

一些部門、單位依法用票的意識不強，違反票據管理規定的用票現象仍然存在，主要表現在以下三方面：1.票據填寫不規范。如不按照規定的欄次填寫收費項目、收費標準、大小寫金額不一致，核銷票據的封面不填寫內容，不蓋章等。2.票據種類使用不準確。個別單位為了避稅，竟然出現混開、串用，超出范圍使用票據的現象，恣意擴大票據使用范圍。如單位內部結算收據是行政事業單位之間進行內部往來資金結算的憑證，是雙方單位用于會計核算的原始憑證，不能作為征收非稅收入的法定憑證。調研中發現有的單位使用內部結算收據收繳管理費、罰款、土地租金、房租費、社會撫養費、罰款等非稅收入，也有的用內部結算票據收取經營服務性收費，甚至還發現一些社團收據不只用來收取會費，還收取培訓費等項目。3.票據長期積壓和過期使用。有的執收單位仍沿用舊票據，或使用過期票據，不及時年審票據。存在著隱藏收入或為收入打埋伏、截留財政資金的現象。

1) 基于PID控制的參數為γ1=γ2=0.083,α1=α2=0.21,γ3=0.033，Kr=20。同時對PID控制器進行參數整定。Kp1=0.5，Kd1=0.002 5，Kd1=8；Kp2=1，Ki2=0.2，Kd2=0。

(三)票據監管不到位

各地方票據管理機構設置不統一，既不利于票據管理，也不利于上下票據監管部門間的工作聯系，至使一些地方的票據監管存在監管缺失的問題：有的票據管理機構因人手少，沒有設置獨立機構，因大多是兼職的管理人員，不能嚴格按照規定做好票據的發放、使用和繳銷工作，存在控制不嚴的現象，如有的主管業務單位無限量的發放票據，沒有按照購領制度實行“憑證領購、分次限量、驗舊購新”的規定，平時既不及時督促用票單位繳銷票據，又沒能在票款繳銷環節做好一一核對的核實等現象；上述情況因主管業務單位的票據未納入財政票據管理范圍，致使財政部門不能及時、有效充分發揮票據監管職能。

(四)執收單位法制觀念不強

許多執收單位對一些有彈性的收費項目，在征繳環節中，從自身利益出發，向繳款單位或繳款人開具不合理的票據，而繳款單位或繳款人對票據管理政策缺乏了解，并未清晰掌握執收單位開出的票據的合法性與規范性水平。另外，在執罰環節中，因繳款人處于被執罰地位，害怕被加重處理，沒有勇氣向執罰單位地索要票據，也不敢憑票向上級部門舉報，致使財政收入遭到流失。

(五)對票據的認識不夠

有的地方對票據管理知識宣傳面不廣，社會公眾對票據的認知存在很大的局限產生。如繳款單位或繳款人對執收單位開具的票據，無法識別收取的票據種類是否與收費項目相符、無從判斷票據是否合法，公眾對票據認知度不足，導致從社會層面無法有效進行票據監督。

三、地方票據管理中存在問題的解決思路

圍繞地方票據管理存在的上述問題，區域政府管理部門需要切實參考管理工作實際情況以及現實需要，有針對性從以下五個方面采取措施，落實對區域非稅收入票據管理工作的規范化建設，促使區域政府部門非稅收入征管工作水平呈現出進一步提升的發展趨勢。

(一)擴大票據管理宣傳覆蓋面

在非稅收入票據管理部門的現實工作實踐中，可以依托網站、公共媒體等渠道的整合應用，加大票據管理政策的宣傳力度，提高社會公眾的認識，增強執收單位依法征繳的法制觀念，切實轉變工作作風，上下形成非稅收入使用與管理工作共識，即“國家掌握所有權，政府掌握使用權，財政掌握管理權”。各執收單位在征繳征繳環節中應當公示非稅收入項目名稱、設立依據、征收方式及標準等，要求切實參考相關規范與標準要求，對非稅收入落實及時性的足額征繳，無論是什么性質的單位還是社會組織，均不能截留、占用、挪用、坐支或者拖欠，不得違規多征，未經批準不得減征、免征非稅收入，在征收非稅收入時，應當向繳納義務人開具票據；票據管理部門要加強管理和監督，擴大對社會公眾宣傳覆蓋面，幫助社會公眾增強維權意識，提高非稅收入征繳及票據管理透明度，接受公眾監督，讓交費人明明白白交費，在社會范圍內逐步營造起更為良好、健康的非稅收入征管氛圍；針對在實際非稅收入管理工作中發生的違法違規問題，任何單位組織、個人均可以進行舉報與監督。

(二)嚴格票據使用范圍

強化票據領銷登記臺帳管理和崗位責任制度，增強責任人員的安全意識和規范意識，加強對混開、串用超出票據范圍使用現象的監管力度，逐步解決政府非稅收入管理工作中票據管理與預算管理不銜接的問題，真正執行以證控票、以票控費、以票管費的管理規定，合法合理使用票據，任何單位和個人都要規范填寫票據，正確使用票據種類；不得長期積壓和使用過期票據，票據使用結束后，要對票據存根妥善保管，按順序清理、裝訂成冊。票據存根的應當保存5年，保存期滿經原核發票據的管理部門查驗后，予以統一銷毀。

(三)理順票據管理關系

財政部印發的《關于加強政府非稅收入管理的通知》明確規定財政部門具備管理非稅收入及對應票據的權利，在實際的管理工作時間中，要求各級財政部門均要在財政票據管理體系內納入政府非稅收入票據管理工作內容，切實依照所具備的權利與實際承擔著的責任，落實對非稅收入票據的全過程管控，涵蓋印發、核銷、檢查監督等工作環節。依托這樣的標準規定，促使亂收費和票據多頭管理等問題的發生從源頭得到的遏制，要實行財政票據的統一管理，對各級業務主管部門發放到市本級各執收部門的票據，實行財政備案制度，做到先備案后使用，從票據管理環節防止非稅收入“跑、冒、滴、漏”現象的發生。

(四)加強對票據違規行為監督管理

票據管理部門應實行綜合治理，對執收單位票據使用情況進行全程閉環式的監督管理，營造良好的執法氛圍。對各執收執罰單位，在票據管理和監督工作中，玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的，從法規層上實行責任追究制度，根據情節輕重給予行政處分；執收執罰單位違反票據管理規定的，要按照管理規定予以嚴肅處罰。

(五)積極探索票據管理網絡信息化

在2012年12月，我國財政部門印發了《關于穩步推廣電子非稅收入一般繳款書的通知》，并逐步在全國范圍內推廣應用電子版票據，逐步利用電子簽名代替手工簽章，促使非稅收入收繳全流程的電子化、無紙化成為現實。在此基礎上，還加強事前與事中監管。這種網絡信息化管理具備以下主要優點：

1.在繳款環節，真正做到“群眾少跑腿，數據多跑路”，助力優化營商環境。

2.在入賬環節，企事業單位可直接使用電子《非稅收入一般繳款書》報銷、入賬和歸檔，解決了長期面臨的電子憑證接收難、入賬難問題，進一步降低企事業單位財務運行成本。

3.源頭把控、動態監管。上級財政部門可及時獲取下級財政部門非稅稅收入運行數據庫，運用大數據技術加強分析監測，防范非稅收入領域亂收費。

縱觀我國數字經濟的發展進程，地方票據管理部門應針對非稅收入票據管理中存在的問題積極探索解決問題的新思路，要以系統化思維和信息化手段深化非稅收入制度改革，整合資源，提升非稅收入票據管理水平，建立現代非稅收入票據管理的基礎性工作。要以管理規則為核心，以非稅收入管理一體化為主要載體，借助現代信息技術，把票據管理制度嵌入政府非稅收入管理軟件，建立和完善科學高效的非稅收入管理系統，提高非稅收入票據管理環節的標準化、自動化水平。真實反映從省到市，到縣區，到基層單位都要做到每本票據的流向明確、來源清晰、賬目可查，實現非稅收入管理從票據源頭到使用末端全流程的動態反映和控制，這樣才能真正做到以票管費，以票控費。用科學的管理手段實現政府非稅收入的計算機網絡化管理，實現非稅收入票據管理現代化、信息化、網絡化，以提高管理效率。