國家質量基礎設施多要素協同服務的實然困境與出路

陳岳飛，肖 克

（1.中國計量科學研究院，北京 100029；2.湖南省計量檢測研究院，湖南 長沙 410014）

我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，推動高質量發展，是當前和今后一個時期確定發展思路、制定經濟政策、實施宏觀調控的根本要求。國家質量基礎設施（National Quality Infrastructure，NQI）作為提高產業質量管理效能、提升產品質量水平和企業核心競爭力的有效技術手段，在促進國民經濟和社會發展中具有基礎性和支撐性作用。中共中央、國務院印發的《關于開展質量提升行動的指導意見》指出，“將質量強國戰略放在更加突出的位置，開展質量提升行動，加強全面質量監管，全面提升質量水平”，以計量、標準、檢驗檢測和認證認可為核心的NQI是實現我國經濟社會高質量發展的關鍵手段。［1］經過長期的發展，我國的NQI建設已經取得了很大的進步，計量、標準、檢驗檢測與認證認可四個要素的單體服務已較為成熟，NQI各要素服務應用廣泛，在經濟發展、民生改善等領域起著重要的技術保障作用，在維護國家安全方面，既是國防建設的重要技術支撐，又是進出口檢查的關鍵手段，但NQI各要素協同服務應用還有待突破和提升，迫切需要將NQI各要素進行有機結合，提升其協同服務能力與水平。［2］因此，開展NQI多要素協同服務發展的困境分析和對策研究，深度融合計量、標準、檢驗檢測、認證認可等技術資源和行政資源，提升NQI多要素協同服務能力，拓展其應用廣度和深度已成為進一步深化改革和實現高質量發展的重要任務。

一、NQI多要素協同服務相關概念闡析

NQI是衡量一個國家經濟實力的重要指標之一，我國引入這一概念的目的是推動國家經濟由追求速度向追求質量進行轉變，從而實現經濟的高質量發展。NQI在國際上的最新定義是：一個由公共機構和私人機構組成的體系，以及支持和加強貨物、服務和流程的質量，安全和健康環境所需的政策、法律、監管框架和實踐。［3］這是NQI廣義上的定義，NQI內部是由計量、標準、檢驗檢測、認證認可等要素所構成，要想正確理解NQI的概念，就必須厘清其內部各要素之間的概念關系。

（一）NQI各要素的概念厘清

計量作為NQI內部要素之一，它的特點就是無處不在。質量監督檢驗檢疫總局支樹平局長在中央黨校春季班上的講話指出，計量是指實現單位統一、保證量值準確可靠的活動，是測量的科學與應用。計量在我國歷史上很早就已經出現了，在秦統一六國之后，就統一了度量衡，計量在一個國家中的重要地位可見一斑。［4］計量在現代社會涉及的范圍也是相當之廣，大到國家安全、小到百姓衣食住行，計量給社會帶來的精準性與可量化性，可以為社會經濟高質量發展提供先進可靠的測量技術和豐富準確的測量數據。

標準的本質是統一，其作為NQI內部的頂層設計要素，負責制定整個NQI運行的法律界限與行為準則。戰曉青在分析標準化對國家質量基礎建設的作用時認為，標準的本質是“拘束”。標準的載體大多是一些法律法規，從頂層進行標準的制定與規范，可以為其他各要素的活動提供行為界限。［5］

檢驗檢測與認證認可作為NQI的另外兩個重要因素，共同構成合格評定。國家認證認可監督管理委員會指出，國際上關于合格評定的定義主要是指“與產品、過程、體系、人員或機構有關的規定要求得到滿足的證實”。合格評定主要是根據標準要素來判斷產品與服務是否逾越了標準所形成的法律界限與行為準則，這是衡量產品與服務是否可以在市場流通的重要一步，也是推動社會經濟高質量發展的關鍵一環。［6］

（二）NQI多要素協同服務的概念界定

在NQI各要素發展層面，市場監管作為產品與服務在售前、售中和售后階段質量的行政保障，確保NQI各要素有效發揮其質量支撐作用，已慢慢進入政府和大眾的視野，成為NQI的另一重要補充。目前，學術界對于計量、標準、檢驗檢測、認證認可、市場監管等要素的單體研究已經較為成熟，部分學者將檢驗檢測與認證認可兩要素整合按合格評定進行研究，但對NQI多要素協同服務相關的研究較少。NQI多要素協同服務強調“協同”“融合”“高效”，注重多個要素相互配合，相互溝通，消除彼此之間的部門壁壘、技術隔閡，實現信息共享，創新發展，服務效能大幅度提升，保證產品與服務的質量，從而推動經濟社會的高質量發展。

（三）NQI多要素協同服務的內在價值

從結果導向論出發，任何行為都有其自身的價值與目的，NQI多要素協同服務研究自然也概莫能外。隨著全球范圍內科技水平競爭愈發激烈，NQI多要素協同服務研究自然有其獨特的內在價值。在國內層面，NQI多要素協同服務可以進一步推動經濟的高質量發展。隨著NQI多要素協同服務研究的展開，不僅可以有效地促進產業結構優化，還可以促使相關政策落地。一方面，計量、標準、檢驗檢測、認證認可等要素代表的是先進科技，產業科技化是未來產業發展不可逆轉的大趨勢，NQI多要素協同服務的落地將會加快勞動密集型產業向科技型產業轉型的步伐。另一方面，隨著NQI多要素協同服務研究的不斷深入，也會倒逼相關制度和法律法規的確立和實施。在頂層設計方面，規范性文件和相關的法律制度會如同雨后春筍般出現，這對于實現產業科技化無疑是一支強有力的催化劑，從而推動經濟的高質量發展。在國際層面，NQI多要素協同服務的研究有助于增強我國在相關領域的國際話語權。經濟全球化是大趨勢，對于我們來說是一把雙刃劍，只有自己掌握主動權，才能有效維護自身的合法權益。近年來，我國在經濟領域或多或少都受到國外無端的打壓，從深層次來看就是由于我國在部分科技領域相對落后，自身制定的國際標準相對較少。因此，可以通過NQI多要素協同服務研究來建立國際合作機制，使自身擁有更多的國際話語權。

二、NQI多要素協同服務所面臨的困境

自我國進入高質量發展階段以來，制定并實施了一系列政策措施，有力推動了NQI綜合實力持續提升，協同服務實踐成效逐步顯露，主要體現在 NQI多要素協同服務體制不斷完善、應用水平穩步提高、監管體系初具雛形等方面。NQI多要素協同服務已初步形成了要素完整、特征明顯、機制貫通的協同格局。當前，雖然NQI多要素協同服務取得了長足的發展，但與社會經濟高質量發展需求相比仍稍顯滯后，協同劣勢依然不容忽視。具體表現在以下幾個方面：

（一）NQI多要素協同服務的專業人才不足

開展NQI多要素協同服務，必須以計量、標準、檢驗檢測、認證認可等多要素基本知識為基礎，對從業人員進行協同、科學的專業能力培訓，打造一支專業知識豐富與業務能力突出的綜合型優秀人才隊伍。［7］近年來，我國將質量強國戰略提高到更加突出的地位，作為實現我國經濟又快又好發展的關鍵手段之一，NQI多要素服務的軟硬件設施發展迅速，NQI服務主體大幅度增加，從事NQI服務的人員越來越多，但高端、綜合性專業技術人才卻較為稀缺。計量、標準、檢驗檢測、認證認可等都屬于技術性專業領域，專業性較強，就目前而言，即使是從事相關工作的人員，對NQI多要素協同服務知識的理解和領悟也遠遠不夠。新一代信息技術、新能源和生命健康等行業發展日新月異、對協同類技術的要求不斷提高，需要具有NQI多要素協同服務能力的專業人才隊伍來提供全過程與全方位的質量技術支撐。但由于新興產業成長與發展的時間較為短暫，計量、標準、檢驗檢測、認證認可等技術難以跟上新興產業快速發展的步伐，我國企業普遍存在著質量管理人員及操作人員NQI多要素協同服務能力與水平不高的問題。當前出現人才問題的原因主要體現在以下幾個方面：一是國家質量基礎設施建設在中國起步比較晚，雖然近年來發展迅速，但技術基礎相對來說還比較薄弱，相應的NQI多要素協同服務的專業人才儲備不足；二是大部分NQI多要素協同服務部門內部的人員培訓尚不完善，缺少廣泛、系統和專業化的培訓體系；三是NQI多要素協同服務涉及范圍廣泛，涉及各行各業，因此要求NQI多要素協同服務的專業人才對各個行業、各個領域的法律法規、專業技術、市場經濟等情況都要了解，從而對人才的要求比較高；四是NQI服務需求日益快速增長，具備NQI多要素協同服務能力的專業人才供不應求。因此，市場人才遠遠滿足不了行業需求，造成了專業人才稀缺。

（二）NQI多要素協同服務的創新能力有待提升

近年來，我國加快了建設NQI體系的速度，進一步提高了計量、標準、檢驗檢測、認證認可的能力與水平，質量基礎設施水平有了顯著的提升，但是相比于美、英、德等國家的先進水平，我國質量基礎設施建設的創新能力還有待提升。發達國家充分認識到NQI多要素協同服務在促進產業發展上具有舉足輕重的作用，制定了一系列關于NQI方面的法規和技術體系，政府投入穩定的資金來提高保障，管理模式更加多元化。近年來我國吸取西方經驗，制定了NQI的相關發展戰略，大力開展NQI建設。但由于我國質量基礎設施發展的時間較為短暫，發展經驗較為欠缺，因而NQI多要素協同服務發展的創新能力還有待進一步提升。另外，我國引進NQI多要素協同服務概念的時間相對較晚，政府對其宣傳較少，并且NQI多要素協同服務的專業性與技術性較強，這些都成為了阻礙人們對其進一步深入了解和研究的原因。在新一代信息技術、新材料、新能源汽車、生命健康等戰略性新興產業等重要領域，計量、標準、檢驗檢測、認證認可協同服務的相關激勵政策欠完善，專業人才嚴重缺乏，NQI技術服務能力水平與產業的創新發展需求不相適應。同時，各相關行業、部門等NQI服務主體之間存在相關技術數據收集不全面，數據驗證不充分，政策征集意見不廣泛等現象，且NQI各服務主體之間難以達到共同配合、協同服務的發展局面，容易影響到基礎性研究的有效性與科學性，也阻礙了NQI多要素協同服務體系的進一步發展。民眾的不了解，計量、標準、檢驗檢測、認證認可、質量管理等相關綜合性專業人才的稀缺，以及缺少政策鼓勵，NQI多要素協同服務應用水平相對落后，這些都是NQI多要素協同服務創新能力有待提升的重要原因。

（三）NQI多要素協同服務基礎性研究投入低

NQI的建設需要國家財政予以扶持，充足、穩定的資金支持才能夠促進NQI多要素協同服務的快速發展。NQI的發展需要依靠大量的基礎性研究，而每一項基礎性研究都需要投入不同程度的財力、物力與人力，以及技術工具的使用，科研工作人員時間、精力的投入，專業人才的培養，都需要政府提供財政支持。NQI相關法律法規的制定與執行，NQI關鍵技術的研究與開發，NQI多要素協同服務應用平臺的搭建與運行也需要國家提供相應的財政支持與補貼。然而近年來相對于西方發達國家對NQI的財政支持，我國的投入還較為缺欠。我國NQI多要素協同服務基礎性研究的投入較少，影響了NQI建設的水平與發展。在標準方面，由于經費的不足，國家制定的部分標準還存在著征求意見不協調，采集數據不夠全面、不充分等問題，阻礙了國家標準的進一步完善與發展。在檢驗檢測方面，產品更新換代速度的加快與產品種類的多樣性發展，需要檢驗檢測技術的不斷進步和檢驗檢測工具的不斷豐富與創新，這些都需要國家與政府的大力支持。而我國財政支持、人才支持、物力支持等方面的配套都有所欠缺，不能像西方發達國家一樣提供固定和穩定的資金保障。因此，NQI的基礎性研究很難按照設定的標準，按時、按質、按量地完成，這些問題在一定程度上都制約著NQI多要素協同服務的發展。經費的投入不足，資金斷層，政策扶植的力度不夠，制約了計量、標準、檢驗檢測、認證認可等的完善與均衡發展。

（三）NQI多要素協同服務區域發展有待均衡

我國NQI的發展在地區間存在較大差異，由于地區間經濟發展速度的不同，政策傾向性的不同，社會參與程度的不同，NQI多要素的協同服務中區域的發展還有待均衡。［8］在計量方面，東部地區的計量標準等級較高，緊隨國際標準，而中西部地區的計量標準等級較低，計量標準體系的建設速度也相對遲緩。在標準方面，有的地區還存在地方標準與國家標準相矛盾的情況，標準法規還不夠完善。在檢驗檢測方面，東部地區的檢驗機構數量較多，檢驗技術比較先進，檢驗人才享受政策福利多，待遇高，吸納人才隊伍渠道廣泛，而中西部地區由于經濟發展水平相對較低，檢驗檢測機構數量偏少，專業人才匱乏，技術也較為落后。在認證認可方面，部分地區認證認可的宣傳力度較小，民眾的認知度較低，認證意識薄弱。特別是一些東部與中部地區建立了NQI協同服務應用中心，一站式的質量基礎公共服務平臺更加促進了質量基礎設施的發展，提高了地方質量基礎設施的實力與水平。NQI多要素區域發展不均衡，嚴重影響我國NQI的進一步發展，制約了NQI多要素協同服務的運行效率與融合性發展。東部地區的經濟發展迅速，發展水平較高，對計量、標準、檢驗檢測、認證認可等方面的需求更高。東部地區政府對NQI多要素協同服務的政策扶植力度更大，資金保障更加充分，因此東部地區憑借強大的資金投入、科技實力、人才隊伍和技術水平，發展的較為成熟。中西部地區由于地理環境及相關政策扶持等情況，相對于東部地區來說，經濟發展水平相對緩慢和不平衡。中西部地區政府對于NQI多要素協同服務的政策扶持、資金投入相對較弱，在地區間的計量、標準、檢驗檢測、認證認可等方面，社會的認知度不高，技術水平跟國際先進水平還有很大的差距，質量基礎設施建設的未來發展潛力較大。針對不斷變化的國內外經濟、政治環境，統籌考慮國內區域發展的需要，從長遠、全局的戰略性角度來看，NQI多要素協同服務的發展與完善需要各區域之間均衡發展，協調配合，共同提升。

三、NQI多要素協同服務的優化對策

基于上述研究，目前NQI多要素協同服務面臨著諸多亟待解決的問題，本文從以下四個機制層面入手，探尋NQI多要素協同服務的優化改進對策。

（一）完善NQI多要素協同服務的協調機制

目前，我國NQI建設取得了初步成效，質量發展局也承擔了統籌NQI協同服務與協同應用的規劃工作。但由于NQI的要素層級多、涉及的分管部門較多，這就造成了部門條塊分割，各司其職，資源整合效率低下等問題，呈現了“碎片化”發展的態勢。一方面要加大政策支持力度。針對NQI多要素協同服務實踐中涉及到的政策空白領域，政府部門要盡快出臺相關政策條例，尤其是所涉及的政策薄弱領域，結合實際情況進行修正完善，務必保證政策的穩定性與持續性。同時，建立政策互通平臺，實現標準、計量、檢驗檢測、認證認可四大要素的互聯互通，即資源整合和成果共享。另一方面要著眼NQI多要素融合程度，提高多要素配置效率。NQI多要素協同服務的體系建設是一項系統性工程，必須堅持全領域的統籌規劃，重點突出需求導向與成果導向的有機統一，在關鍵領域要與國際接軌，認真吸取國外先進經驗，組建專業的高質量人才隊伍，加大資金投入力度，支持新技術、新工藝的投入使用，通過國家與地方的雙重努力，創建集技術、品牌、人才、質量于一體的NQI多要素協同服務示范應用基地。

（二）提升NQI多要素協同服務的運行機制

“統一管理，不同模式”是NQI多要素協同服務的新形式，在標準、計量、檢驗檢測、認證認可這四大要素中，標準與計量組成“權威層次”，檢驗檢測與認證認可組成“服務層次”，結合兩種層次，組建新型運行結構。矩形結構是所有結構模式中工作效率較高的一種結構模式，這種模式的優越性就在于將縱向關系與橫向關系結合起來，兩者各司其職，緊密有序。將矩陣結構應用在NQI多要素協同服務的實踐當中，根據工作性質和專業要求進行人員抽調，并不定期進行部門間交流，增加學習機會，提高NQI在地方的協同應用水平，這種組織運行結構既保持了組織形式的穩定性，又有利于充分發揮成員的專業性優勢，還可以在NQI協同服務機構中發揮計量、標準、檢驗檢測和認證認可四個要素的協同優勢，極大地提升NQI多要素協同服務組織的運行效率。同時，健全NQI多要素協同服務的監督考核機制，在保證NQI多要素協同服務有序推進的同時，也要把握協同服務所取得的成效。在監督方面：一是要建立專門針對NQI多要素協同服務的監督機構；二是要尋求多方協助，與輿論監督、群眾監督等多種監督方式進行配合，增強監督合力；三是要提高協同服務專職成員的自我監督意識。在考核方面：一是要制定協同服務的測評指標，覆蓋新興產業、現代服務業等多個重點領域；二是建立客觀中立的協同考核體系，因地制宜，結合地方實際情況，制定科學的考核方法；三是查缺補漏，取消不合理的評價標準與考核辦法，對空白領域要進行及時補充，確保考核體系建立在實地調查、精準測算的基礎上。

（三）健全NQI多要素協同服務的保障機制

提高NQI多要素協同服務的效率、效力、效果，必須切實建立和健全保障機制，可以從技術保障、人才保障、資金保障、環境保障等四個方面開展工作。［9］在技術保障方面，要鼓勵開展服務質量共性技術聯合開發與推廣，鼓勵區域內各企業依托已有的基礎設施、技術等資源創建交流平臺，提供個性化、柔性化、分布式服務。利用互聯網信息技術，構建線上線下“全站式”NQI協同服務網絡，鼓勵標準、計量、檢驗檢測、認證認可開展技術工藝、產業業態模式創新，促進人工智能、生命科學等新技術在NQI多要素協同服務領域的轉化應用。在人才保障方面，要強化人才隊伍的專業化建設，滿足計量、標準、檢驗檢測、認證認可四大要素協同服務的專業性、技術性需求。一方面，應樹立強烈的人才意識，加大人才隊伍建設力度，吸納更多專業化人才加入NQI多要素協同服務的建設中來；另一方面，應優化人員結構，加強人才隊伍的專業化建設，鼓勵計量、標準、檢驗檢測和認證認可相關專業人員參加技術培訓、能力比對、國際合作等，重視專業化人才與復合型人才的培養，保障人才隊伍的儲備。在資金保障方面，一要加大投資力度，拓寬投資渠道，確保NQI協同服務建設有充足的資金支持；二要優化投資體系，逐步形成以政府投資為引導、企業投資為主體、創業投資和社會資本并舉的多元化投資體系。在環境保障方面，要營造區域NQI協同服務的實施環境，政府要從全局的利益出發，建立城市群內部協商制度和區域間經濟利益的協調制度，通過各項制度的建立和完善，創造NQI協同服務的制度環境，推進計量、標準、檢驗檢測、認證認可等相關機構形成合力，實現資源優化配置和成果高度共享，打造區域內NQI協同服務高效運行的環境。

（四）建立NQI多要素協同服務與產業融合發展機制

隨著我國新型工業化、信息化、智能化進程的加快，NQI多要素協同服務已貫穿于產業發展的各個階段，呈現出多向交互融合態勢。［10］NQI多要素協同服務具有高技術性、高增值性等特征，推進NQI多要素協同服務發展，加速與實體經濟深度融合，是促進產品質量提升和服務創新、培育國民經濟新的增長點、提升產業競爭力的重要途徑。一方面，要強化產學研相結合，貫通NQI多要素協同服務創新機理，創建“企業＋科研院所＋高校”的產業創新體系建設，切實增強企業的創新能力，推進各個產業尤其是新興產業的基礎研究與高新技術研究，將創新研發根植于NQI多要素協同服務的產業應用中，鼓勵計量、標準、檢驗檢測、認證認可的研究人員將新理論、新技術、新想法與產業企業的創新研究相結合，促進科研成果的快速轉化。另一方面，要以高新技術產業園區為載體，以完善產業鏈條為主要任務，以產業集群的壯大成熟為目標，有機融合計量、標準、認證認可、檢驗檢測等要素資源，堅持質量導向，注重品牌經營，尋求技術突破，爭取在重點領域擁有自主知識產權的專項技術，為產業發展提供全鏈條、全方位、全過程、全生命周期的NQI多要素協同服務，推動傳統產業轉型升級、新興產業創新發展，提高產品附加值、可靠性和競爭力。

四、結 語

從目前來看，計量、標準、檢驗檢測和認證認可等質量基礎設施各要素之間的融合度仍顯不足，NQI多要素協同服務效能有待進一步改進和提升。本文通過對NQI多要素協同服務發展困境進行分析發現，其在人才、創新、資金、區域等諸多方面仍然存在不足。在新發展階段，為適應經濟發展模式的轉變，需要建立和完善NQI各要素的協調機制、運行機制、保障機制以及產業融合發展機制，進一步加強質量基礎設施建設，促進各要素的有機融合，提升NQI多要素協同服務能力，充分發揮質量基礎設施服務效能，助力我國經濟社會高質量發展。