新中國金融監管的歷史變遷
——黨的奮斗成就和歷史經驗

張 強

《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》指出：堅持金融為實體經濟服務，全面加強金融監管，防范化解經濟金融領域風險，強化市場監管和反壟斷規制，防止資本無序擴張。新中國成立以來，尤其是改革開放以來，黨中央高度重視防范和化解金融風險，不斷探索完善具有中國特色的現代金融監管體制，維護金融體系穩健運行，以此保障社會主義現代化國家的建設進程。回顧新中國金融監管的歷史變遷，就會發現新中國金融監管的歷史就是黨踐行中國道路、勇于創新和自我革命的歷史。按照金融監管體制的變遷路徑，新中國金融監管歷史大致可分為四個階段：計劃經濟體制下的金融管制→混業經營下的統一監管→分業經營下的分工監管→次貸危機后的修正雙峰監管。

新中國規范意義上的金融監管始于“一五”計劃時期。1953年，黨中央正式提出過渡時期的總路線，逐步完成對農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造，實現社會主義工業化。隨著社會主義改造的完成和計劃經濟體制的建立，1957年全國各類銀行機構均并入中國人民銀行體系，其他非銀行金融機構全部撤銷，中國人民銀行成為全國唯一的金融機構，在承擔中央銀行職能的同時開辦商業銀行業務。此階段被稱為“金融大一統”時期，人民銀行既是金融機構又是監管機構，同時承擔著經營者與監管者的雙重角色。與高度集中的計劃經濟體制相適應，此階段我國金融監管呈現出典型的“管制”特征。從監管內容看，由國務院（人民銀行為執行機構）對金融系統實行集中計劃管理。從監管方式看，由人民銀行系統采取自上而下的行政檢查方式監管信貸和現金計劃的執行。從準入和經營監管看，由國務院統一審批金融機構的設立并規定其業務范圍，金融機構原始運營資金由財政部統一規劃核發。從監管目標看，為支持大規模的社會主義建設，實現工業化，此階段金融監管的主要目標是保證物價穩定，促進國民經濟發展。

1978年12月，黨的十一屆三中全會將黨和國家的工作中心轉移到經濟建設上，開啟了改革開放和建設中國特色社會主義新時期。自1979年開始，黨中央著手改革計劃經濟框架下的大一統金融體制。1979～1984年先后成立農業銀行、中國銀行、建設銀行和工商銀行，承擔原屬人民銀行的商業銀行業務。1980～1990年，為配合經濟體制市場化改革，先后建立了保險公司（1979年）、信托投資公司（1979年）、股份制商業銀行（1986年）、證券公司（1986年）和股票交易所（1990年）等市場化金融機構，基本建成了一個多樣化的現代金融體系。此階段，在鼓勵競爭的金融監管政策背景下，國內金融市場異常活躍，銀行業務、證券業務和信托投資業務相互滲透，形成了事實上的金融混業經營模式。為應對金融混業經營，1984年中央決定由中國人民銀行統一對金融行業實行監管。人民銀行內設銀行司、非銀行司、保險司和農村合作金融司等4個職能部門分別負責對銀行業、證券和信托投資業、保險業及農村信用社實施監管。為保障經濟體制市場化改革，此階段我國金融監管的重點有兩個：一是監督各類金融機構對國家監管政策的執行情況；二是打擊金融領域的犯罪行為和投機倒把行為。

1992年10月，黨的十四大正式確立了社會主義市場經濟體制的改革目標和框架，開創了全面改革開放的新局面。此階段我國金融領域的改革開放主要有兩點變化：一是，1994年四大國有專業銀行轉換經營機制改制為商業銀行；二是，1994年國內金融業初步對外開放，準許外資金融機構（銀行、保險公司）在內地開設分支機構。但在1990年代初期，伴隨著經濟過熱，金融混業經營漸漸走入歧途，銀行、信托投資和證券業務過度相互滲透導致了諸多嚴重問題。亂集資、亂設金融機構、亂辦金融業務導致銀行大量壞賬累積，商業銀行不良資產率大幅上升。證券市場亂象更為嚴重，證券機構普遍違規經營，股票市場過度投機，泡沫嚴重。潛在的系統性金融風險逐漸顯露，金融穩定受到巨大威脅。1993～1998年，為徹底解決金融市場的混亂狀態，防范金融風險，黨中央逐步改革混業經營的金融體制，筑造金融防火墻。《中國人民銀行法》（1995年）、《商業銀行法》（1995年）、《保險法》（1995年）、《證券法》（1998年）等基礎性金融法規陸續出臺，最終確立了分業經營的新金融體制。1997年6月6日，中國人民銀行發文禁止銀行資金違規流入股票市場，成為我國金融體制從混業經營轉向分業經營的分水嶺。與分業經營的金融體制相適應，1992～2003年我國逐步構建起“一行三會”的金融分業監管框架。1992年8月10日，深圳證券交易所新股發行過程中爆發股票爭購風波，形成嚴重群體事件，震驚全國。受深圳“8.10”股票爭購風波影響，滬深股市暴跌。為解決證券市場亂象，黨中央審時度勢，決定成立專門的證券監管機構，從此拉開了我國金融分業監管的序幕。1992年10月，由國務院13個部委聯合組建國務院證券委員會作為證券市場監管的主管機構，另設證券監督管理委員會負責證券市場日常監管和監管政策的執行。1998年4月，國務院證券委員會與證券監督管理委員會合并為新的中國證券監督管理委員會，原屬于中國人民銀行的證券監管權力全部移交給證監會。1998年11月，為提高保險市場監管效率，成立中國保險監督管理委員會，原屬中國人民銀行的保險監管權力全部移交給保監會。2003年4月，為防止央行貨幣政策職能與金融監管職能沖突，提高貨幣政策制定和實施效果，中央決定由中國人民銀行專司貨幣政策，原有對銀行、金融資產管理、信托投資及其他存款類金融機構的監管權全部移交給新成立的中國銀行業監督管理委員會，人民銀行僅保留貨幣和外匯市場監管、支付體系、征信業管理和反洗錢監管職能。至此最終構建完成了“一行三會”的金融分業監管框架。為保障全面改革開放、發展社會主義市場經濟，此階段的金融監管重點有兩個：一是加強金融風險防控，避免區域性和系統性金融風險發生；二是維護國內金融市場公平有序競爭，保障金融市場交易主體合法權益。

2008年美國次貸危機引發全球金融危機，危機后的反思引致世界范圍的金融監管重構浪潮。各國監管重構的基本方向是修正的“雙峰”模式，即“宏觀審慎監管＋微觀審慎監管＋行為監管”框架。在2008年次貸危機前后，我國金融市場也發生了巨大變化。一是作為多層次資本市場體系的建設成果，各種金融創新層出不窮，融資融券交易（2008年）、創業板市場（2009年）、新三板市場（2012年）等資本市場新業態不斷涌現。二是隨著利率市場化改革的深入，傳統銀行業務盈利能力弱化，加之監管套利的存在，影子銀行迅速膨脹，銀行理財和信托等影子銀行業務在危機后爆發式增長。三是互聯網金融呈現野蠻生長態勢，第三方支付（2004年）、P2P網貸（2007年）、互聯網保險（2008年）、消費金融（2009年）、眾籌（2011年）、互聯網銀行（2014年）等互聯網新興金融形態蓬勃發展。四是金融有“脫實向虛”趨勢，巨量資金在虛擬經濟領域空轉，宏觀流動性過剩與實體經濟融資難并存。互聯網金融等新金融業態的野蠻生長，導致金融風險不斷集聚，P2P跑路和套路貸、裸貸、校園貸、平臺非吸自融等惡性金融風險事件頻發，引發全社會廣泛關注。黨的十八大后，中央提出“堅持金融為實體經濟服務，全面加強金融監管，防范化解經濟金融領域風險”。為有效管控新金融業態野蠻生長，防控和化解系統性金融風險，黨中央開啟了新一輪金融監管體制改革。一是，構建宏觀審慎金融監管制度框架，2010年中央決定正式啟動宏觀審慎監管，確定中國人民銀行為宏觀審慎監管主管機構。二是，建立監管決策協調機制，2017年成立國務院金融穩定發展委員會，負責監管統籌協調和對各監管部門的監督問責。三是，調整微觀審慎監管框架，2018年將銀監會和保監會合并，成立中國銀行保險監督管理委員會，微觀審慎監管方式由機構監管轉向功能監管。四是，強化行為監管，保護金融消費者合法權益。至此，我國金融監管框架從“一行三會”分業監管模式轉變為“一委一行兩會”修正的雙峰監管模式。為貫徹黨中央指示精神，維護金融安全，本階段的金融監管重點有三：一是防止金融脫實向虛，規范引導金融為實體經濟服務；二是金融去影子化，規范整治影子銀行畸形膨脹；三是嚴守金融創新邊界，遏制互聯網金融等新金融生態野蠻生長態勢，防范資本在金融領域無序擴張。

綜上所述，新中國金融監管的歷史變遷充分體現了中國共產黨“堅持人民至上、堅持中國道路、堅持開拓創新、堅持自我革命”的時代精神。我們堅信在以習近平同志為核心的黨中央的領導下，在習近平新時代中國特色社會主義思想的指引下，在全國人民的共同努力奮斗下，中華民族偉大復興的中國夢必將實現。