四個(gè)縣級市躋身大城市有何啟示？

│文 本刊全媒體記者 曾那迦

近日，國務(wù)院第七次全國人口普查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室公布《2020中國人口普查分縣資料》（以下簡稱《分縣資料》）。各省份中，擁有超過10個(gè)大城市的省區(qū)市有江蘇、山東、廣東三個(gè)省，其中江蘇11個(gè)、山東10個(gè)、廣東10個(gè)。

根據(jù)國務(wù)院2014年印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，當(dāng)前城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計(jì)口徑，將城市劃分為五類七檔。在此劃分中，城區(qū)常住人口100萬以上500萬以下的城市為大城市，其中300萬以上500萬以下的城市為Ⅰ型大城市，100萬以上300萬以下的城市為Ⅱ型大城市；城區(qū)常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市；城區(qū)常住人口1000萬以上的城市為超大城市。

隨著近年我國新型城鎮(zhèn)化扎實(shí)推進(jìn)，越來越多的大城市出現(xiàn)。目前全國共有105個(gè)大城市，包括7個(gè)超大城市、14個(gè)特大城市、14個(gè)Ⅰ型大城市以及70個(gè)Ⅱ型大城市。值得注意的是，此番江蘇昆山、浙江義烏、浙江慈溪和福建晉江4個(gè)縣級市被劃分為Ⅱ型大城市。

這一結(jié)論引發(fā)廣泛關(guān)注。為什么它們能成長為大城市？在朝大城市發(fā)展過程中，縣級市怎樣實(shí)現(xiàn)功能與人口相適配？一些受訪專家認(rèn)為，這些縣級市能聚集大量人口依賴長期產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成的優(yōu)勢，也離不開中心城市與城市群間的互補(bǔ)作用。

四個(gè)縣級市為何能“突圍”？

城市規(guī)模的劃分基于城區(qū)人口的數(shù)量。所謂“城區(qū)”是指在市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，城區(qū)人口是這個(gè)區(qū)域內(nèi)的非農(nóng)人口。

根據(jù)《分縣資料》，除西藏外，30個(gè)省份均有大城市分布，數(shù)量從東部沿海到西部內(nèi)陸呈遞減趨勢。其中，江蘇、山東和廣東位列前三。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動大城市的形成。《分縣資料》中的城市城區(qū)常住人口排名和2021年全國城市地區(qū)生產(chǎn)總值排名高度重合。有產(chǎn)業(yè)方能聚集人口。江蘇昆山、浙江義烏、浙江慈溪和福建晉江之所以能“突圍”成為縣級市中的“巨無霸”，與其發(fā)達(dá)的產(chǎn)業(yè)、雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力關(guān)系密切。

這四座縣級城市均位列2021年我國GDP十強(qiáng)縣，也是中國縣域經(jīng)濟(jì)的代表。在各類與縣域相關(guān)的排行榜中，這四座縣級大城市均名列前茅，尤其是產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，都有各自的“看家本領(lǐng)”。昆山是電子信息產(chǎn)業(yè)制造業(yè)基地，義烏是全球小商品制造集聚生產(chǎn)基地，慈溪是小家電全產(chǎn)業(yè)鏈生產(chǎn)制造基地，晉江是運(yùn)動服飾與運(yùn)動鞋生產(chǎn)制造基地。

昆山現(xiàn)為蘇州代管縣級市，背靠蘇州，依托上海，該市GDP連續(xù)18年居全國縣域第一，早有“中國最強(qiáng)縣”之稱。此番統(tǒng)計(jì)其城區(qū)人口達(dá)141萬人。昆山2021年GDP達(dá)4748億元，若與地級市或以上城市比較，其GDP甚至已超越一些西部省會城市。例如，2021年貴陽GDP為4711億元。昆山2021年完成進(jìn)出口總額首次突破千億美元，全年規(guī)上工業(yè)總產(chǎn)值首次突破萬億元。

義烏是全國首個(gè)縣級國家級國際貿(mào)易綜合改革試驗(yàn)區(qū)，我國縣級城市十大活力城市之一。數(shù)據(jù)顯示，義烏城區(qū)人口118萬人，居縣級市第二位。作為全球最大的小商品集散中心，義烏聚集了大量電商領(lǐng)域從業(yè)人員。值得注意的是，義烏當(dāng)前城區(qū)人口比所在地級市金華還多38萬。

地處東海之濱的慈溪隸屬寧波，最近因生產(chǎn)家用電熱取暖器具頻上新聞，該市是長三角地區(qū)大上海經(jīng)濟(jì)圈南翼重要的工商名城，是“家電之都”，與青島、順德并稱中國三大家電生產(chǎn)基地。慈溪城區(qū)人口106萬人，居縣級市第三位。2021年該市生產(chǎn)家用電熱取暖器具達(dá)1064萬臺，今年又獲得來自歐洲的大量訂單。

泉州市下轄的晉江經(jīng)濟(jì)實(shí)力連續(xù)25年保持福建縣域首位，縣域經(jīng)濟(jì)基本競爭力位列全國第4位。晉江是遠(yuǎn)近聞名的“品牌之都”，擁有中國馳名商標(biāo)45枚，涌現(xiàn)了安踏、361°、特步等一系列運(yùn)動品牌。晉江城區(qū)人口為101萬人。

這4個(gè)縣級市均位于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，也是改革開放的前沿城市。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展轉(zhuǎn)型，當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)較快實(shí)現(xiàn)了從過去的勞動密集型產(chǎn)業(yè)向技術(shù)密集型、資本密集型轉(zhuǎn)型。其中3座城市都位于長三角，高度融入城市群，人口和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與上海實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展。目前長三角共有22個(gè)大城市，該城市群結(jié)構(gòu)完整、分布清晰，更利于城市間輻射帶動。

廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)系副教授丁長發(fā)認(rèn)為，這4個(gè)被劃分為大城市的縣級市，產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、特色十分突出，通過眾多就業(yè)崗位吸引大量外來人口。

四川省社會科學(xué)院研究員郭曉鳴告訴記者：“超大城市需要周邊多元化的業(yè)態(tài)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，周邊縣城可能形成以某一類產(chǎn)品為主的專業(yè)化配套。如同昆山形成了對接上海的科技、現(xiàn)代服務(wù)等各種產(chǎn)業(yè)的業(yè)態(tài)。”

同時(shí)，專家認(rèn)為，上述4個(gè)縣級市由于地處沿海地區(qū)，進(jìn)出口總額超過千億，這樣的開放型經(jīng)濟(jì)模式是很多地級市無法比擬的。

人口規(guī)模膨脹VS城市功能完善

昆山、義烏、慈溪和晉江都培育起有活力、有特色的產(chǎn)業(yè)，但它們能夠成長為大城市，說明這些縣級市已具備承載相應(yīng)人口的能力，包括公共服務(wù)的配套等。這些縣級市的經(jīng)驗(yàn)，或許值得其他地區(qū)發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)和縣城城鎮(zhèn)化借鑒。

比如，城區(qū)人口上百萬人的義烏，為了實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，向隨遷子女?dāng)U大義務(wù)教育學(xué)位供給；再如，2019年，昆山深入實(shí)施對接融入上海三年提升工程，在交通、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老等各方面融入上海公共服務(wù)體系。

在新發(fā)展階段，縣城是城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要載體。截至2021年底，我國城鎮(zhèn)常住人口為9.1億人。1472個(gè)縣的縣城常住人口為1.6億人左右，394個(gè)縣級市的城區(qū)常住人口為0.9億人左右，縣城及縣級市城區(qū)人口占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%，縣及縣級市數(shù)量占縣級行政區(qū)劃數(shù)量的約65%。

然而，客觀情況決定了許多縣城的公共服務(wù)配套并不能滿足高質(zhì)量發(fā)展需求。

國家發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)人曾表示，不少縣城的公共服務(wù)供給總量不足、質(zhì)量不高，縣級醫(yī)院和疾控中心防控救治能力不強(qiáng)，基礎(chǔ)教育、養(yǎng)老托育、文化體育等公共服務(wù)難以滿足人民群眾需要，應(yīng)進(jìn)一步提升縣城公共服務(wù)水平。

隨著縣城發(fā)展提速，部分縣城的人口增速也在上升，昆山這樣的“超級縣城”可能會越來越多，勢必面臨城市功能配套問題。縣城真正緊缺的是和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口收入水平相對應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)能力的提高。事實(shí)上，2022年5月中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》提到，公共資源配置與常住人口規(guī)模基本匹配。

上述4個(gè)縣級市都已達(dá)到百萬人口規(guī)模，快速城鎮(zhèn)化下，縣級市如何讓公共資源與常住人口實(shí)現(xiàn)匹配？

“縣城公共服務(wù)供給，受制于縣級政府有限的財(cái)力。”蘇州大學(xué)中國特色城鎮(zhèn)化研究中心主任、新型城鎮(zhèn)化與社會治理協(xié)同創(chuàng)新中心主任錢振明說。

首先，撤縣設(shè)區(qū)的方式已經(jīng)不再可能是眾多縣級市公共資源提檔升級的一個(gè)可選項(xiàng)。因?yàn)槔^2021年國家發(fā)改委明確提出“慎重撤縣設(shè)區(qū)”后，今年3月全國兩會政府工作報(bào)告已明確提出“嚴(yán)控撤縣建市設(shè)區(qū)”，這一要求如今被列為提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要內(nèi)容之一。

錢振明認(rèn)為，在此背景之下，找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，增加產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力，加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，依舊是增加財(cái)政收入，提供更高質(zhì)量縣城公共服務(wù)的大前提。

在西南財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授李萍看來，有實(shí)力的縣城，其基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)可在條件允許的情況下適度超前，但要與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相配套。“綜合考慮本地實(shí)際情況，特別是縣鄉(xiāng)財(cái)政承受能力，不能脫離實(shí)際，好高騖遠(yuǎn)。”

但除了“打鐵自身硬”，區(qū)域一體化時(shí)代，通過融合發(fā)展補(bǔ)齊自身短板，也是有效途徑。

昆山實(shí)施對接融入上海三年提升工程，就是依靠主動融入長三角一體化戰(zhàn)略推動自身發(fā)展。為此，昆山成立了推進(jìn)長三角區(qū)域一體化工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組建了長三角地區(qū)合作與發(fā)展辦公室。并由市委市政府主要負(fù)責(zé)同志帶隊(duì)，到長三角先行區(qū)域考察學(xué)習(xí)。

專家認(rèn)為，城市群、都市圈發(fā)展階段，這些縣城應(yīng)主動將自身納入?yún)^(qū)域中心城市發(fā)展體系中去，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)鏈的匹配和功能定位，以一種跨行政區(qū)的空間開發(fā)模式，走融合發(fā)展之路。