深港區域生態環境協同發展機制創新研究

鄭湘萍 莫春梅

生態環境協同發展是指不同的發展主體或區域之間遵循共同的目標建立協同關系，在應對當前已經存在的生態環境問題和威脅生態環境發展的活動的過程中協同發力，從而實現生態環境的可持續發展。促進深港區域生態環境協同發展不僅符合國家戰略的選擇，還是應對區域發展和緩解生態矛盾的關鍵。隨著粵港澳大灣區建設的不斷深入，深港兩地將進入區域高速融合發展階段，難以避免人口稠密帶來的生態資源緊張和生態承載力不足等問題，還有可能會引發新的區域性、復合型環境問題，影響區域經濟社會的穩定。跨區域生態環境問題具有超外部性的特征，無法依靠單個城市的力量得以解決。因此，需要深港兩地結合實際情況積極推進區域生態環境共保共治，在原有的環境合作基礎上探索構建更加長效的區域生態環境協同發展機制，強化多污染物協同控制和區域生態環境協同治理，共同打造宜居宜業宜游的優質生活圈。

一、深港區域生態環境協同發展合作機制建設歷程

根據深港兩地在生態環境領域合作的關鍵時間節點，可將深港兩地生態環境的合作機制建設劃分為初步探索階段、基本成型階段、深化發展階段等三個階段。

（一）初步探索階段：1980—2003年

1980年深圳開始籌建經濟特區，深港兩地交流逐漸加深，開始探索區域水環境聯合治理機制。基于當時深圳河的治理需要，深港兩地政府于1982年商討關于聯合治理深圳河工程的事宜，深港區域環保合作因治水邁出了關鍵的一步。1990年設立了深港聯合治理深圳河小組，專門協調深圳河治理工作。經過多年的協商交流，深港聯合治理深圳河工程于1995年正式啟動。1996年召開的深港經濟銜接方案論證會，不僅提出了深港兩地的合作政策措施，還將深港關系描述為“銜接、合作、融合”，進一步明確了深港兩地的合作伙伴關系。1997年香港回歸后，粵港合作聯席會議制度的建立為深港兩地開展環保合作提供了保障。2000年深港兩地圍繞深圳灣水質提升這個議題協商決定開展一項為期15年的計劃，在2015年實了把深圳灣水質污染負荷降低至自凈能力以內這一目標。基于深港兩地共有海灣環境建設的需要，2003年增設了環境小組重點防治邊境水域污染，并針對大鵬灣水質污染負荷制定了一套區域水質管理規范。2003年中央出臺《內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排》（CEPA），破解了深港兩地合作交流的體制障礙。

深圳籌建經濟特區以及香港的回歸為兩地的環保合作提供了更好的政策環境，進一步推動了深港兩地的交流合作。深港環保合作因治水結緣，經過這段時間的環保合作探索，已初步形成以粵港聯席會議制度和環保合作小組為架構的合作組織，主要圍繞治理深圳河、深圳灣和大鵬灣等開展水環境治理合作，逐步建立起兩地開展環境合作的組織運行機制。

（二）基本成型階段：2004—2018年

2004年深港合作會議機制的建立是深港兩地環保合作的轉折點。深港共同簽署了《加強深港合作的備忘錄》，明確了兩地的合作規范，定期召開會議進行溝通交流。同時，深圳市港澳事務辦公室和香港政制事務局成為統籌深港合作的責任部門，根據雙方環境合作治理實際召開會議進行溝通交流。深港兩地政府于2007年簽署了《加強深港環保合作協議》，建立信息互享機制和深港持久性有機污染物合作協調小組。為進一步發展低碳經濟、促進產業轉型，2008年深港兩地簽署了《加強深港清潔生產工作合作協議》，明確企業節能減排具體措施，聯手推進企業節能減排工作。2008年第六次深港環保合作交流會議頒布的《深港突發環境事件通報機制》，為深港兩地突發環境事件處理提供了依據。同年，深港雙方召開會議總結《大鵬灣水質區域控制策略》的實施情況，為深入推進大鵬灣水環境建設目標提出補充建議。2009年深港兩地簽署了《碳排放權交易機制的合作備忘錄》，通過建立區域碳排放權交易平臺，發揮市場調節和配置資源的作用為環保合作賦能。2010年出臺的《粵港合作框架協議》為深港兩地開展環保合作提供了更高的戰略支持。同年，深圳排放權交易所的成立更是為深港區域低碳發展提供了新的引擎。2012年深港兩地在開展濕地聯合治理方面邁出了關鍵一步，依托深圳市紅樹林濕地保護基金會，深港兩地協商開展一系列濕地生態修復工作。為有效應對區域突發環境事件，深港兩地在2013年增設了環境突發事件聯絡員制度，并在2014年進行了深港突發環境事件通報模擬演習，不斷完善區域突發環境事件協同治理的機制。2016年深港雙方對深圳灣聯合治理方案實施工作進行了第二次總結回顧，并通過了2017年的工作計劃。2017年深港兩地政府重點跟進《2016-2020年粵港環保合作協議》，聯合開展水環境保護、海洋資源護理及海洋環境管理等方面的合作，就兩地環境質量、自然資源、生態環境及可持續發展事宜進行磋商及交流。2018年廣東省環境科學研究院聯合粵港澳三地的重點高校共同建設粵港澳大灣區環境實驗室，這為深港兩地優化環境保護的合作機制提供了重要的平臺支撐。

自深港合作會議機制建立之后，深港兩地的環保合作內容不斷豐富，主要以水環境治理、大氣環境治理、濕地保護、突發環境事件應急處理等為主，基本形成包括深港合作會議機制，深港環境突發事件通報機制以及信息共享機制等在內的區域環保合作機制。

（三）深化發展階段：2019年至今

2019年2月18日，中共中央、國務院印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，要求加強環境保護與合作，建設綠色可持續發展的國際一流灣區。這進一步提升了深港兩地開展環保合作的戰略高度，對深化深港環保合作具有重要意義。2020年10月29日審議通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，提出健全區域戰略統籌、合作互助機制，強化多污染物協同控制和區域協同治理，支持香港同各國各地區開展合作。2021年9月6日，中共中央、國務院印發《全面深化前海深港現代服務業合作區改革開放方案》，明確要求深圳前海要以合作區為載體，深化內地與港澳之間更密切的聯系，推進與港澳規則銜接、機制對接，豐富協同發展模式。這都為深港區域合作指明了方向。隨著深港兩地發展戰略地位的不斷增強，促進深港區域經濟和環境協調發展已成為必然趨勢，同時也使深港合作迎來“天時地利人和”的新局面，更為深港兩地開展環境合作帶來了新機遇。同時，深港兩地不斷推進區域環境合作項目開展。例如，2020年深圳市落實粵港澳大灣區生態環境合作交流工作（強化深港生態環境合作）項目完成招標實施，2021年深港兩地探索推進河套深港科技創新合作區近零碳排放區建設，協商建立綠色低碳循環發展的經濟體系，這些舉措對強化深港生態環境合作具有重要意義。自深港兩地進入粵港澳大灣區建設的戰略范圍內，區域建設進入快車道，區域環境合作機制將進一步得以強化。如何在“一國兩制”基本方針指導下創新深港區域環境協同發展機制，是深港兩地開展環境合作面臨的重大挑戰。

綜上所述，深港兩地聯合開展了40多年的環境合作，生態環境合作領域逐漸擴大到水污染治理、大氣治理、濕地治理、海洋治理等領域，雙方生態依存關系逐漸加深。現階段深港兩地的合作關系定位已經上升到國家戰略的高度，所以深港兩地有必要也有可能構建更加開放融合的生態環境協同發展機制。但是，目前深港兩地環境合作的戰略高度、實施力度、互動深度、協調配合等方面尚存在一些不足，需將深港視為統一的生態賬戶進行整體規劃，從兩地的實際情況出發，發揮各自優勢的同時，互補彼此的劣勢并差異化發展，加快完善深港區域生態環境協同發展機制，推進深港兩地環境合作邁向更深更廣。

二、深港區域生態環境協同發展機制構建面臨的問題及原因

（一）面臨的問題

生態環境合作共識碎片化。區域生態環境協同發展的實現依賴于合作共識的達成。目前深港兩地在生態環境協同發展的共識方面呈現碎片化特征，難以避免集體行動困境。一方面，深港兩地多元主體的合作默契不足，多元主體的合作愿景不一致，在開展跨界環保合作的目標、內容、規劃等方面尚未形成統一的協同行動方案。雖然深港兩地對共有水域環境污染、大氣污染等跨界生態問題開展了一些合作治理，但是在各自不同的環境發展訴求影響下，沒有真正將彼此視為一個共同的生態賬戶進行合作，開展合作的范圍、對象、內容和形式受限，統一的區域環境治理目標和標準難以達成，難以充分發揮各自資源優勢深化區域環保合作。另一方面，盡管深港兩地經過長期的環保合作已經意識到開展區域環保合作的重要性，然而在協同開展環保合作的過程中貌合神離現象還是難以避免。區域環保合作共識拘囿于表面使得環保合作深度不足，突出表現在雙方合作交流局限于雙邊高層領導會晤，區域多元主體的訴求渠道不暢，所以深港兩地難以真正達成實質性、總體性的環保合作意向與行動一致。

利益主體的博弈關系失衡。有效的利益協調機制是調適深港區域利益沖突、優化合作關系，促使深港兩地政府合作邊際效益不斷遞增的關鍵所在。目前，深港兩地之間尚未形成一個區域利益表達、利益分配、利益補償有機統一的協調機制。在利益表達方面，缺乏多層次協調體系和多元化協商平臺。在利益分配方面，深港兩地對生態利益的分配主要以傳統的政府主導利益分配模式為主，缺乏市場機制的有效介入，尚未建立起統一的區域生態利益分配標準體系。在利益補償方面，缺乏多元化的補償手段，區域公共利益共享難以充分實現，使得多元主體參與深港區域環保合作動力匱乏。

環境協同監管力度不足。全面加強環境監管是改善區域生態環境、提高生態質量、確保生態安全的保障。目前深港兩地依然面臨著包括界河、共有海灣的水環境污染問題的威脅，這凸顯著區域生態環境監管的失衡。其一，深港兩地協同開展環境監管受體制障礙約束，使多元監管主體之間的關系得不到有效理順，監管力量難以充分實現高效配置，區域環境協同監管的難度較大。其二，現有的區域環境監管手段主要以深港兩地政府的行政力量為主，經濟手段應用不足，環境監管難以達到預期效果。其三，監管信息公開共享機制不夠完善。區域環境監管信息的公開和共享不足，使深港兩地的環境監管政策和行為信息透明度不夠高。其四，缺乏系統全面的監督考核機制。“生態環境保護能否落到實處，關鍵在領導干部。”[1]領導干部在環境監管中的綠色政績考核指標不夠全面，缺乏完善的問責制度對區域環保政策執行出現的失職行為進行約束，容易導致區域環境監管協作活動實效性低。

環境法治協同保障乏力。高效運行的法治機制是保障深港區域環境合作關系和諧的關鍵。但是，現階段深港區域生態環境合作在區域法治機制建設方面有所欠缺。主要表現在立法、執法、司法和守法四個層面：在環境立法方面，深港區域環保合作缺乏統一的法律基礎，正面臨已有政策落實存在一些困難和跨境法律支撐不足的供給失衡困境，在開展區域環保合作中容易出現無法可依的窘境。在環境執法方面，缺乏區域環境協同執法機構以及聯合執法的具體措施，執法范圍和程序缺乏規范，執法的統一性、專業性和權威性不夠強。例如，目前深港兩地在執行環保合作協定計劃方面不夠扎實， 一些形式主義的羈絆和桎梏，一定程度上會加大開展區域環保合作的成本。在環境司法方面，缺乏區域性的環境審判機構，深港區域邊界環境糾紛案件的處理缺乏一套成熟的制度安排。在環境守法方面，政府、企業和公眾作為環境守法的主要主體，在區域環保合作中承擔的角色不夠明晰，在遵守區域環境法律規范過程中的守法態度不夠統一，多元主體參與區域治理集體行動步調不一，難以充分發揮區域多元主體環境守法的協同效應。

（二）原因分析

環保溝通協商機制不完善。區域生態環境協同發展的共識在區域環境治理中是必不可少的，沒有共識則無法組織起有效的集體行動。“信任網絡愈是強大，信仰愈是持久。”[2]互信互通的信任網絡是達成區域環保合作共識的基礎。“建立在普遍信任基礎上的整體共識使得社會各方受到強烈的合作激勵，為了共同體的公共利益而自愿加入社會合作治理過程之中。”[3]如果多元主體無法在普遍信任中達成整體合作共識，那么主體之間就難以充分發揮主觀能動性積極參與環境治理。深港兩地環保合作的整體共識不夠強的首要原因是溝通交流不充分，難以形成較好的合作默契。深港兩地開展環保合作的意愿和能力存在差異，如果不能通過有效的溝通來化解環保合作猜疑，則難以落實各項環保合作內容。其次，深港兩地的環保合作還因缺乏共識達成的標準和規范，無法紓解區域同一性和差異性兼容的難題，容易出現區域環保集體行動困境。此外，凝聚區域環保合作共識的制度供給不足，難以充分保障合作目標的有效實現。深港兩地現有的環保合作主要依靠簽署雙邊協議保障，尚未構建起整體性的區域環保合作規劃和實施制度框架，民間交往制度的供給不足，導致區域多元主體開展對話交流不夠充分。

利益協調機制不充分。近年來，深港兩地不斷推進生態環境合作，但在找尋相關利益聯結點與合作切入點方面尚未取得重大進展，現有的利益協調機制難以有效解決區域間利益矛盾問題。首要原因是缺乏權威性協調機構。政府主導管理社會公共事務的傳統管理理念。深港雙方的利益主體的需求多元化，缺乏權威性的區域利益協調機構則難以全面傾聽社會各界的心聲，利益分享的公平性無法充分體現。此外，服務于深港區域環保合作的利益協調機制受到財稅體制、規劃體制和績效體制的制約，尚未構建起系統的區域利益補償機制。

環境統籌監管機制運行不暢。“在生態環境合作治理中，優化的權責體系可謂是取得合作效應的前提條件。”[4]我國的行政管理體制使跨區域環境監管體制具有屬地特征。在屬地特征的影響下，環境監管體制的規定比較零散，深港兩地多元治理主體承擔的職責不明晰，權責銜接不順暢，雖然深港兩地在區域環境監管信息共享上突破了新技術，啟動了環境監管信息交換機制，但還缺乏區域環境監管信息數據庫以及權威的共享平臺，尚未構建全面的智慧監管網絡，難以充分實現有效的環境監管信息共享。此外，在政府考核中缺乏綠色政績評價和激勵機制，領導干部在執行區域政策時缺乏嚴格的環保責任追究制度，導致環境政策執行實效性不夠強。

環境保護法治機制不健全。深港兩地現有的區域法治機制運行中出現的一系列問題，主要是因為難以建立起統一的區域環保法律基礎，再加上深港兩地處于不同的法律制度管理下，各自實施的環保法規和標準差異較大，在開展環保合作當中難免存在沖突。同時，不可無視的是“法律的實施比法律的制定要困難很多，而由于環境法本身的特點和我國的實際情況，環境法律的實施比其他法律的實施更為復雜和艱巨”。[5]雖然深港兩地已建立深港法律合作聯席會議制度，但是在環境法治化治理的過程中缺乏市場和公眾介入機制，多方社會力量對參與區域環境合作的認識存在偏差，參與積極性不高，這在一定程度上會降低深港區域環境協同治理實效。

三、健全深港區域生態環境協同發展機制

（一）完善區域環保溝通協商機制，凝聚多主體生態共同體共識

凝聚深港區域多元治理主體的生態共同體共識需要從平臺建設、標準設定和制度保障三方面著手。首先，加強區域環保協商交流平臺建設。構筑協商交流平臺是達成區域生態環境協同發展共識的突破點。通過建立區域協商議政平臺和環保知識學習教育平臺，拓寬多元主體的溝通渠道，突破地方保護主義及組織的界限，搭建多元治理主體參與、行動與對話的架構，讓民間環保聲音得以充分發聲，逐步構建起區域合作互信互通信任網絡，從而提高區域合作的融合度。其次，夯實區域環保共識的規范性基礎。需要堅持以價值理性作為建構合作共識的行動指南，建構深港區域環保主體平等對話的規范和條件體系。“共識的建構不僅要有倫理暢想和道德呼吁，更需要有制度支持。”[6]最后，需要加強協商交流制度建設，保障協商交流的有效進行。其關鍵是轉變公共部門權力本位的思想，在倫理精神的指引下尋求制度、組織和公共對話載體的突破，實現公共行政民主化，從而破除政府主導的環境治理模式存在的內在缺陷。

（二）構建新型區域利益協調機制，緩解利益主體博弈關系沖突

馬克思認為，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”。[7]深港區域利益矛盾的化解必須構建一個新型利益協調機制，對區域利益進行高效整合、共享、補償和保障，促使多元利益主體準確定位角色和發揮作用。政府和市場作為利益協調的主要渠道，充分發揮二者在利益協調中的作用是實現區域協調發展的關鍵。一方面，深港兩地政府必須積極發揮宏觀調節作用，轉變發展理念，逐步消除區域行政壁壘，通過建立權威性的區域利益協調機構，暢通多元利益主體表達訴求的渠道，形成良性的合作行為導向。同時雙方政府應當充分協商界定利益分配的主體和依據，統一區域利益主體分配的機會和條件等規范，注重利益分配的公平和效率。另一方面，市場作為利益分配的基本渠道，應將微觀層次的利益分配納入市場，發揮市場機制在深港區域利益分配中的導向功能，加強區域利益活動和行為的引導和約束，綜合利用市場和行政手段協調多元利益主體的分配關系，實現利益分配的有序運行。例如，通過構建“綠色”的生態核算機制以及橫向的財政轉移支付機制來改變區域生態環境合作中政府間博弈的收益結構，使深港兩地達成對環境合作收益分配的共識，實現兩地的資源共享和利益聯合。此外，深港兩地經濟發展存在差異性，這就要求在開展區域環保合作中對不同利益主體進行適當的利益補償，通過加快完善生態利益補償清單與評價機制，健全利益補償方式來緩和傳統利益分配不充分、不得當帶來的沖突，同時可以嘗試設立區域環保基金，激勵深港兩地相容的交叉利益，優化利益補償格局，維護深港區域環境合作關系和諧穩定。

（三）建立區域環境統籌監管機制，提高區域環境協同監管效率

現階段推進深港兩地環境協同監管機制建設需要從監管主體關系、手段創新、信息監測和監管考核這四個方面重點推進：在監管主體關系方面，整合區域監管力量建立一個深港區域環境監管統籌管理機構，重點調整職能部門以及人員之間的職權配置，理順各環境監管主體關系，突破部門本位主義的限制，增強區域環境監管的合力。在監管手段采用方面，嘗試通過建立綠色金融體系，推行市場化的第三方治理，來強化經濟手段在區域環境監管中的應用。在監管監測方面，加快推進環境監測的信息化建設，“加強物聯網技術在污染源監控、環境質量監測、環境監察執法、應急指揮、危險化學品和危險廢物運輸等方面的應用”，[8]建立區域環境監測信息公開共享平臺，重點加強對環境污染盲區的有效監管，使整個環境監管過程網絡化、透明化。同時，可以嘗試建立獨立民眾監察員制度，賦予監察員調查政府公開環境信息全過程的權力，確保公眾的知情權，提高公眾和政府共同推進區域環境治理的積極性和有效性，提升深港區域環境監管效率。在環境監管考核方面，加快完善規范化的考核評估體系，通過開展領導干部自然資源資產離任審計，切實規范環境責任問責主體和問責程序，通過調整內部既有壓力摒棄權宜合作行為，形成正確的工作激勵導向，為環境監管賦能。

（四）健全區域環境保護法治機制，實現區域環境的法治化治理

第一，加強區域環境立法是完善法治機制的首要任務，可從中央和地方雙向發力：在中央層面，加強對區域生態環境立法引導，明確深港兩地合作中多元主體協同參與環境保護的組織者、程序、經費來源等，完善區域生態環境協同發展的專項法律法規，形成宏觀的指導作用。在地方操作層面，深港兩地要根據地方實際情況出發制定具有操作性的專項規定，明確多元主體協同參與環境保護與治理的權利、義務、渠道等，為深港區域環境合作提供法律依據。第二，建立一個區域環境執法協調機構。“區域環境聯合執法工作是區域環境協同治理工作的重要推動力量也是保證環境治理成效的關鍵”。[9]因此，需要通過整合并優化深港兩地環境執法資源的配置，統一規劃區域環境執法的機構、部門和人員隊伍建設，加快完善區域環境保護協同執法機制，提高執法效率。第三，加強生態環境司法保護，通過完善環境資源審判專門化運行機制，細化深港兩地環境資源案件審判工作職能，為深港區域環境協同建設提供有力的司法保障。第四，政府、企業和個人作為環境守法的關鍵主體，需要充分發揮多元主體力量。因此，需要通過完善政府層面的綠色行政法律制度，市場層面的環境質量與綠色消費制度，企業層面的綠色產權與責任法律制度，公眾層面的公益訴訟與參與法律制度等，以有效的制度供給充分發揮區域多元環保主體守法的疊加效應，提高深港區域環境的法治化治理水平。