深圳戰略和應急物資保障體系研究

高雯星

面對世界百年未有之大變局和新冠肺炎疫情等全球性突發公共事件，習近平總書記指出，要善于運用制度優勢應對風險挑戰沖擊。黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視戰略和應急物資儲備體系建設，不斷加強國家儲備頂層設計，深化儲備管理體制機制改革。習近平總書記多次指示要切實加強戰略和應急物資儲備工作，黨的十九屆四中全會將物資儲備體系建設列入《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》的重要內容。

深圳作為經濟特區和中國特色社會主義先行示范區，地處全國改革開放的最前沿，在建立健全戰略和應急物資保障體系上具有重要的政治責任和示范意義。深圳率先構建統一高效的戰略和應急物資保障體系，是貫徹落實國家安全發展觀的重大舉措、維護社會穩定的核心要義，也是推進超大城市治理能力治理體系現代化的重要保障，有利于有效提升深圳防范化解重大風險的能力，強化城市發展安全韌性，加快打造世界一流的安全發展示范城市，為全國戰略和應急物資儲備體系建設探索有效路徑、提供有益經驗。

一、國內外戰略和應急物資建設概況

（一）戰略和應急物資儲備的定義及發展歷程

國家戰略和應急物資儲備是以政府為主體，以保障國家總體安全和經濟社會穩定為目的，有計劃地對事關國家戰略發展和應對突發事件的各類物資進行儲備。[1]因資源稟賦、經濟發展和軍事戰略不同，世界各國戰略物資選定標準和分類也不盡相同。但總的來說，戰略物資選定標準多取決于國內國際資源可得性、供求狀況、經濟發展軍事戰略等，包括糧食、水電氣、石油大宗商品等關乎國計民生的各類資源，應急物資主要在應對各類突發事件發揮作用，包括維護自然災害、事故災難、公共衛生社會安定事件所儲備的物資。戰略和應急物資既是保民生、穩市場的“壓艙石”，又是應對突發公共事件保安全、守底線的“防浪堤”，是城市生命線系統的重要組成部分。

我國從20世紀50年代起建立國家物資儲備體系，并在實踐中不斷發展完善。1951年，政務院財政部和財政經濟委員會提出建立國家物資儲備的建議。1952年，國家啟動中央儲備倉庫建設規劃，利用國家預算專款收儲物資，國家物資儲備初具模型。1953年，國家物資儲備局正式掛牌成立，意味著我國有了專門的國家物資儲備管理機構。2014年，習近平總書記首次提出“總體國家安全觀”的概念，被納入新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略之一。戰略和應急物資儲備作為保障總體國家安全觀的強力支撐，被賦予更高的使命。2018年，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》，整合民政部、商務部、國家能源局、糧食局等部門相關職能，組建國家糧食和物資儲備局。新組建的糧食和物資儲備局由國家發改委管理，主要負責根據國家儲備總體發展規劃和品種目錄，組織實施國家戰略和應急儲備物資的收儲、輪換、日常管理等。至此，我國進入了大物資儲備統一構建、統一管理的進程。[2]

（二）建設戰略和應急物資保障體系的國際經驗與慣例

1.美國戰略和應急物資保障體系建設經驗。美國是世界上經濟實力和科技實力較為雄厚的國家，擁有較為完善的戰略和應急物資保障體系。美國的石油儲備是國家戰略儲備的重要組成之一。美國戰略石油儲備由美國能源局管理，為應對石油供給沖擊、武裝沖突、金融危機等各類突發事件而建立。美國的戰略石油儲備動用及輪換包括四種方式，即銷售、非緊急銷售、緊急動用、協議輪換。[3]自1977年建立國家戰略石油儲備以來，美國多次開展了較大規模戰略石油儲備輪動，從容地應對了國際石油市場的緊張局勢。

美國的應急物資保障體系展現了聯邦制國家特色。美國各州和地方政府負責啟動應急響應，聯邦政府提供保障支持。美國國家層面的主要應急災害管理機構為聯邦緊急事務管理署（FEMA），該機構負責災害協調應急管理。當各州政府遭遇超出其承受能力的突發緊急事件時，聯邦經濟事務管理署出面協調州和地方政府及社會組織，整合政府內外部資源，同時向各部門及紅十字會等部門分派救災任務，獲取私營機構的保障支持。除聯邦經濟事務管理署以外，美國國家地質調查局、工程兵團、國家海洋與大氣管理局、林業局等機構都分別承擔著減災防災等應急工作。[4]

綜上所述，美國物資儲備體系有以下幾個特點：一是高度重視國家戰略儲備，對事關經濟、軍事及國家安全的戰略資源高度重視，廣泛儲備，盡可能減少對國際進口的依賴。二是注重科學防災減災。美國應急保障體系的核心是利用先進科學技術防災減災，其政府對于應急保障的資金投入也是逐年增加的。三是注重法治引領規范。美國在應急物資保障方面擁有較為完備的法律體系。《國家緊急響應計劃》《全國突發事件管理體系》《短期國家基礎設施保護計劃》等法律法規，構成了美國的應急物資保障體系。四是廣泛動員社會力量。美國政府較為關注發揮政府以外的力量充實國家應急保障能力，積極鼓勵居民進行重要物資儲備，美國的一些私人機構、非政府組織，在國家應急保障中也發揮了重要作用。

2.日本戰略和應急物資保障體系建設經驗。為解決能源安全及環境問題，擺脫能源資源高度匱乏的束縛，20世紀70年代日本建立戰略石油儲備制度，確定國家儲備與民間儲備的雙重體制，規定國家儲備由石油公司實施。該戰略儲備以保障石油安全為核心，通過外交分散石油進口來源，拓展石油市場，實現能源儲備供應多元化。作為一項基本國策，戰略石油儲備已成為應對突發事件、穩定供求關系、平抑物價、保障國民經濟的有效手段。[5]

日本應急體系建設的完善得益于其獨特的獨立位置。由于地處亞歐板塊和太平洋板塊的交界地帶，火山地震等自然災害頻發，因此日本長期以來都較為重視應急物資保障體系建設，在城市防災減災規劃方面世界領先，目前已形成一套較為完善的以東京為核心的都市危機管理體系，主要內容包括對城市木造住宅密集地區加固改造、城市重點地區重點減災防災建設、城市消防通道規劃等。[6]

日本實行的是分權化與多元化的應急防御體系，應急管理工作涉及內閣府防災部門、內閣官房危機管理室和總務省消防廳等。當遭遇突發應急事件時，日本國內迅速成立以內閣總理大臣為總指揮的一體化管理體制，閣官房長官負責協調各專業部門進行應急管理，國土廳、防衛廳、氣象廳和消防廳等職能部門負責各自領域內的具體實施。此外，日本各級政府制定較為全面的應急儲備制度，明確每一種物資的儲備數量和儲備地點。[7]

3.其他國家和地區建設情況。與此同時，還有不少國家也建立了各具特色、行之有效的戰略和應急物資保障體系。如，英國建立了以中央為核心的“中央——地方——地區”三級管控體系，設立應急事務大臣，專事危機管理相關事宜。[8]中國香港特區的應急管理體系由三部分組成，包括應急行動方針、應急管理機構、應急運作機制，并設立三級制應急系統，以便在緊急應變的救援、善后和復原三個主要階段以不同形式運作。[9]總體而言，世界主要發達經濟體都建立在較為穩固的戰略和應急物資保障體系之上，其經驗對我國乃至深圳市戰略和應急物資保障體系的建立和完善有積極的借鑒意義。

二、深圳戰略和應急物資保障體系建設情況

一是起步管理階段（1980-2000年）。深圳建市于20世紀70年代末，建市40余年，起步時間較晚。建市之初，黨委政府機構架構不盡完善，在戰略和應急物資保障體系建設方面處于初創階段，管理內容和模式相對簡單粗放，對戰略物資、應急儲備缺乏有效長遠的監管及規劃，應急響應機制也有較多疏漏。1993年深圳發生清水河爆炸案，突顯了深圳市應急物資保障體系的缺陷，引發當地政府對完善應急物資保障體系的思考。經歷了多次機構改革和調整，深圳市不斷轉變政府職能，理清物資儲備領域管理的職責邊界。[10]

二是多頭管理階段（2000-2019年）。2009年，深圳啟動大部制改革，深圳市政府工作部門由原來的46個減少為31個，共減少15個。[11]深圳市物資儲備進入多頭管理階段，發改委、經信委、民政局、公安局、地震局等部門均依據各自職責，分別負責糧油、能源、救災、消防、地震等各類物資的儲備或監管。這一管理的優點是，發揮了各機構在本領域內的專業特長，但是各部門間缺乏統籌協調，僅依據過去的歷史經驗進行儲備監管，未能從全局進行考慮，可能導致重復儲備、各自為政的局面。2016底發生的光明滑坡事件、山竹臺風等引發了深圳市委、市政府對這一體系的再審視和再完善。

三是統籌管理階段（2019年至今）。2019年政府部門機構改革，整合公安局的消防、民政局的救災、林業局的森林防火、規資局的地質災害防治等有關職責，組建深圳市應急管理局。與此同時，原經信委糧食和物資儲備管理職能和民政局救災物資儲備管理職能劃轉至發改委，負責糧食等重要儲備物資和救災物資的收儲、輪換、日常管理，強化對國民經濟的指導動員，為加強大物資儲備的統籌管理奠定基礎。按照深圳市委、市政府部署，發改委作為戰略和應急物資管理的統籌部門，負責協調全市物資儲備各行政管理部門，從全市層面加強對物資儲備領域加強引領和研究，通過出臺國民經濟和社會發展相關規劃，指引物資儲備工作。至此，深圳市進入大物資儲備統籌管理階段。[12]

目前，深圳市戰略和應急物資保障體系建設已初具成效，構建起涵蓋食物、能源資源、自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全應急事件的戰略和應急物資保障體系。糧食、能源、日用品、常用藥四大類基本生活物資滿足國家和省級儲備標準。其中，糧食儲備量可滿足深圳當前常住人口8個月生活所需，食鹽儲備高于國家和省相關要求。此外，深圳的應急救援物資品類相對齊全，已建立起分區域、分部門的應急救援物資儲備。同時也積累了眾多制造型工業企業，在新冠肺炎疫情暴發后，深圳工業企業的快速轉產、上量，為全市乃至于全國全球提供了充裕的公共衛生事件應急物資。

三、深圳戰略和應急物資保障體系面臨的形勢和存在的問題

（一）面臨的形勢

一是全球疫情沖擊下世界經濟形勢面臨更多不確定性。2020年新冠肺炎在全球肆虐，引發世界經濟衰退。國際政治中大國博弈色彩濃郁，傳統安全與非傳統安全威脅雙雙上升，引發世界經濟、科技、文化、安全、政治等格局的深刻變革。全球形勢總體呈現多極化趨勢更加明顯、競爭性態勢更加顯著、安全化傾向更加突出、集團化現象更加鮮明等特征。經濟衰退勢必引發全球產業鏈供應鏈斷裂，產業鏈供應鏈面臨重大穩定性風險。[13]疫情影響下國際經濟形勢面臨更多不確定性，深圳作為改革開放的窗口，深度參與經濟全球化運行，全球形勢的不確定性勢必傳導至深圳，影響深圳經濟社會平穩運行。這就更需要我們做好戰略和應急物資保障體系建設，提升防范化解重大風險的物質基礎。

二是構筑糧食等戰略應急物資保障體系在當前尤為重要。國際糧食供應及國際糧價對中國有較大影響，深圳作為國內巨大的糧食消費市場，糧情動蕩勢必傳導至深圳。吃飯問題是關系國計民生的基礎問題，糧食是戰略應急物資中極其重要的品類，保障好糧食安全、構筑好糧食等戰略應急物資保障體系，把國人的飯碗牢牢端在自己手上，愈加凸顯重要性。

三是新發展格局勢必要求更高水平建設戰略和應急物資保障體系。黨的十九屆五中全會提出，要加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。構建新發展格局的關鍵在于高效暢通經濟循環，保障產業鏈供應鏈穩定。深圳深度參與國內國際雙循環，又是粵港澳大灣區核心引擎城市，肩負著建設中國特色社會主義先行示范區、創建社會主義現代化強國的城市范例的使命，提升應對風險、保障城市平穩安全運行的能力是題中之義，統籌安全與發展的任務十分艱巨。這也對深圳構建戰略和應急物資保障體系提出更高標準、更高要求。深圳必須夯實物資儲備“基本盤”，鞏固韌性安全城市“生命線”。

四是頻繁發生的極端災害對保障體系建設提出現實需要。近年來，極端天氣、各類自然災害頻發。城市物資保障綜合水平將面臨更多極端情況的考驗，需要深圳做好物資儲備和保障工作，努力應對極端天氣、事件帶來的挑戰。

（二）存在的問題

雖然深圳已建立了一定的儲備基礎，戰略和應急物資保障體系建設初具成效，但作為中國特色社會主義先行示范區和粵港澳大灣區引擎城市，對標國內外先進城市，深圳的物資保障體系在儲備規劃、協同管理、基礎設施布局、多元化儲備格局方面，仍存在薄弱環節。

1.儲備研究及規劃有待加強。目前深圳市戰略和應急物資儲備的品種、規模、標準、質量等缺乏有效的統籌規劃和科學研究，各儲備主體僅憑歷史經驗對不同類型的物資進行儲備，需要從全市的宏觀角度對“儲什么、怎么儲、儲多少”這幾個問題進行科學論證和統籌規劃。此外，物資儲備領域的研究不應只聚焦于統籌規劃，更應強化對風險的監測預警。針對不同階段、不同情境下事態的預測和研判，加強物資儲備的重點與存儲策略研究，積極推動宏觀經濟社會發展與物資儲備關聯的研究工作。

2.協同管理效率有待提高。戰略和應急物資涉及多品種、多部門、多環節，是個大儲備的概念，需要建立起統一高效的協同運作機制，提高統籌工作的效率。多品種、多部門是指戰略和應急物資涉及水油電氣糧食以及應急物資等幾十個品類，由不同部門進行儲備或監管。多環節是指物資儲備涉及生產、收儲、管理、輪換、調用多環節，需對此進行全鏈條全流程管理，形成無縫銜接。目前深圳市各部門對大物資儲備的協同管理效率有待提高。由于某些管理部門之間存在部分職能交叉重疊，權責有待厘清的狀況；跨部門間信息共享不足，審批手續較為復雜，進而影響整體儲備管理效能的提升。因此，亟需建立統一高效的管理體系，提高部門協同效率，形成工作合力，確保物資在關鍵時候能“調得出、用得上”。

3.倉儲布局和物流網絡體系有待加強。深圳作為超大型城市，人口總量高、密度大、發展空間不足。受限于土地資源不足，倉儲基礎設施用地較難滿足現有需求，難以為加強市內儲備提供強有力的載體支撐。基于市內土地緊缺，一大部分儲備物資只能遷儲至市外甚至省外，導致物資儲備布局不盡合理。例如，部分政府儲備糧儲存在不屬于深圳管轄范圍的市外，外來通道電力在全市電力供應的比重也占據一大部分。在交通受阻或全國大面積受影響的情況下，過高的市外儲備不利于本市物資的調配。此外，多元化物流運輸體系尚未完全建立，也制約配送效率的進一步提升。

4.多元化儲備格局尚未形成。構建儲備物資體系是一項涉及全社會的浩大工程。從儲備主體來看，物資儲備除了政府儲備，還包含企業儲備、家庭儲備、社會公益儲備。[14]一個完善的儲備體系應該是各方儲備的有機結合，各方儲備互為補充與支撐。從儲備形式來看，不僅包含實物儲備，也包含產能儲備，適量的產能儲備作為后備補充，可以有效增加儲備韌性。[15]目前深圳現有的物資儲備大多數是通過政府進行計劃式儲備，企業等社會組織的商業代儲數量不多或流于形式，居民家庭儲備意識較為薄弱。國家商務部鼓勵家庭儲備必需生活用品，說明家庭儲備是一個必然趨勢，全民對家庭儲備的重視需進一步提高。此外，深圳的儲備方式多為實物儲備，產能儲備、原材料儲備較為薄弱，這與深圳生產制造型企業較少、加工轉化能力不高有關。

四、完善戰略和應急物資保障體系的建議

（一）加強頂層規劃和設計，明確全市大物資儲備的各類標準

研究出臺物資儲備領域的綱領性文件。以新時代國家總體安全發展觀為導向，把握新形勢下物資儲備新需求，立足實際謀劃全市層面的戰略和應急物資儲備規劃，加強全市物資儲備工作的統籌管理，提出未來3-5年的儲備設想及遠景目標，構建與社會主義現代化強國的城市范例相匹配的、具有深圳特色的大物資儲備體系。

優化戰略和應急物資儲備品種、結構和布局。戰略和應急物資儲備品種主要取決于一地區的資源稟賦、市場供求狀況、社會經濟發展狀況以及現實工作需要。因此，要在科學研判本市市情的基礎上，進一步優化物資儲備品種、結構和布局，明確物資儲備標準和數量，構建市、區、街道、社區四級規模適度、結構合理、管理規范的物資儲備體系。

加強對物資儲備領域的宏觀研判。根據近幾年國內外的發展形勢，加強對不同階段、不同情境下事態的研判，尤其要加強風險預警的事前研究，在明確現實儲備需求的基礎上，挖掘未來發展的潛在需求。聚焦新型風險關鍵領域所緊缺物資的研究，把握戰略和應急物資儲備發展的重點難點，針對深圳市儲備的短板弱項，研究制定相應的儲備策略，不斷完善相關領域的法規政策，進一步提高應急響應能力和防范化解風險能力。

（二）建立協同高效的物資儲備保障機制

建立統一高效的領導指揮機構。按照“統分結合、分級負責、條塊結合”的要求，設立擁有較高權力與權威的跨部門、跨層級、跨區域的指揮決策機構，對戰略和應急物資保障領域工作作出統一指揮和部署，整合各方資源，實現高效協同的指揮調度，提高全市戰略和應急物資保障體系的整體運作效率。

加強部門統籌協作與信息共享。針對相關管理部門存在職能交叉重疊、權責有待理清的狀況，進一步梳理各部門、各層級的職責界限，理順應急、消防、醫療、交通、水務、電力、燃氣等部門之間的關系，優化提升管理效率。建立健全統一的信息化管理平臺，打破部門之間的信息壁壘，推進大數據等信息技術應用，實現全市戰略和應急物資儲備信息共享和業務協同。

建設輻射灣區的物資協同保障機制。深圳作為粵港澳大灣區的核心引擎城市，其視野不能僅局限于一域，應提高政治站位，建立健全輻射整個灣區的物資協同保障機制，促進不同地區之間的物資流動和調撥，強化應急處置能力共建、應急資源與應急救援力量共享。

（三）優化儲備布局與應急網絡，加大基礎設施投入

加大儲備基礎設施投入。針對深圳物資儲備布局異地比例較高、風險較大的情況，將關鍵物資以及緊缺物資轉移至市內儲備。同時，提高本市土地資源利用率，多措并舉加大物資儲備基礎設施投入，逐漸提高市內物資儲備比例，形成以市內儲備為主，以市外儲備為輔的儲備格局。

提高基礎設施信息化水平。提高企業和倉庫的信息化水平，推進互聯網、大數據、人工智能等信息技術應用，提升倉儲作業自動化和智能化水平，促進儲備管理業務規范化和數據標準化，優化數據采集、處理、傳輸等信息化應用場景，打造智慧儲備平臺，實現物資儲備動態監管。

完善應急物流網絡。加快構建綜合、立體、現代的應急物流網絡，合理布局交通運輸樞紐，充分發揮機場、港口、鐵路、公路的比較優勢，促進不同運輸方式的相互銜接、互聯互通，提升應急運輸網絡的通達能力。加強深圳應急狀態下儲備物資的緊急運輸和通達能力，形成覆蓋全市、深入社區的全方位物流網絡。

（四）多元化儲備主體與儲備方式

建立政府——企業——家庭——社會公益組織四位一體的儲備體系。目前深圳市儲備以政府儲備為主，以市場儲備為輔，強化政府儲備托底作用的同時，加強統籌社會儲備資源，推動建立政府主導、社會共建、多元互補的物資儲備新格局。針對一些市場化程度高的物資，可引入市場機制，采取政府引導，市場化運作方式，實現倉儲于企，藏儲于民。多舉措加強物資保障科普宣教工作，增強居民儲備意識，向居民頒布家庭基本儲備物資清單，鼓勵市民進行基本生活物資儲備，提高關鍵時刻自助、互助能力。

重視產能和生產原材料儲備。綜合考慮物資的實物儲備規模及產品屬性、生產周期等因素，科學確定儲備方式。實物儲備以政府儲備為主、以市場儲備為輔，產能和原材料儲備以企業儲備為主。實物儲備主要面向生產周期長、制作工藝流程復雜、市場需求穩定的應急物資，產能儲備主要面向急需程度低、生產周期短、能迅速投產或轉產、需求量大且易損易耗或保質期短等特點的應急物資。