關(guān)于終身教育立法的思路解析與路徑選擇

陳乃林

我國(guó)終身教育立法，是當(dāng)下人們關(guān)注的一個(gè)重點(diǎn)和熱門(mén)問(wèn)題。如何解決這一問(wèn)題，有不少見(jiàn)仁見(jiàn)智的看法。本文擬就立法思路與路徑選擇談一些看法，意在通過(guò)多思路謀劃、多路徑選擇，力圖找到一條大多數(shù)可以接受的立法路徑，以利推進(jìn)我國(guó)終身教育立法進(jìn)程。

終身教育作為一種教育理念古已有之，但作為一種具有國(guó)際性影響的教育思想，則是在20世紀(jì)60年代提出來(lái)的。1965年保羅·郎格朗（Paul Lengrand）在聯(lián)合國(guó)教科文組織第三屆促進(jìn)成人教育國(guó)際委員會(huì)上，以“終身教育”為題作了報(bào)告；1970年，他在《終身教育引論》中提出，終身教育是指“人一生的教育與個(gè)人及社會(huì)生活全體的教育的統(tǒng)合”，[1]這就是說(shuō)，終身教育是貫穿人的“一生”，不是某個(gè)階段；涵蓋“社會(huì)生活全體”，不是某個(gè)方面；是“統(tǒng)合”，即涵蓋各級(jí)各類(lèi)教育的總和，是一種社會(huì)化、終身性的“大教育”概念。按照這種理念立法，那就應(yīng)該制定一部教育領(lǐng)域的基本法。

從我國(guó)的立法實(shí)踐看，1995年已經(jīng)頒布了《中華人民共和國(guó)教育法》，這是一部教育領(lǐng)域的基本法（“母法”），不僅規(guī)定了我國(guó)教育改革發(fā)展的方向，同時(shí)也為其他教育類(lèi)法律法規(guī)的制定提供了立法依據(jù)。其他教育類(lèi)法律法規(guī)的制定，必須在整體立法精神和原則上與教育法保持一致，不能越位，越位就是違法，就是無(wú)效。[2]終身教育立法當(dāng)然也不例外。

這里就帶來(lái)一個(gè)兩難的選擇：從法理上說(shuō)，終身教育立法，應(yīng)當(dāng)高于《教育法》，因?yàn)榻K身教育是涵蓋各級(jí)各類(lèi)教育的社會(huì)化、終身性的大教育；而從立法實(shí)踐看，法律位階要高于《教育法》的地位，是不可能的，而且是違法。這里的難題就在于：一方面上下左右都在大聲疾呼要推進(jìn)終身教育立法，而在我國(guó)現(xiàn)行的法律體系中，又找不到真正體現(xiàn)終身教育本質(zhì)內(nèi)涵的法律位階，面對(duì)如此復(fù)雜的情況，怎么辦？路在何處？筆者試著按以下幾種情況，提供若干思路和路徑，以利集思廣益共謀解決之策。

一、第一種思路和路徑：由國(guó)務(wù)院先行制定終身教育行政法規(guī)

鑒于終身教育立法，不管在終身教育的法理認(rèn)知方面，還是立法原則與法律位階方面，都存在不少爭(zhēng)議，可能難以一時(shí)達(dá)成共識(shí)。在這種情況下，本著從實(shí)際出發(fā)、穩(wěn)步有序推進(jìn)的原則，建議由國(guó)務(wù)院制定《終身教育促進(jìn)條例》。根據(jù)憲法和法律，國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，這是國(guó)務(wù)院履行憲法和法律賦予職責(zé)的重要形式。按照我國(guó)的法律體系，行政法規(guī)也是法律體系的重要構(gòu)成要素，是將法律規(guī)定的相關(guān)制度具體化，是對(duì)法律的細(xì)化和補(bǔ)充。這樣做的好處在于：

一是在現(xiàn)行的法律體系框架下，按照位于《教育法》下位的立法思路，制定終身教育促進(jìn)條例，避免了和《教育法》的規(guī)范主體和主要內(nèi)容發(fā)生矛盾沖突，較好地處理了教育基本法與政府行政法規(guī)的關(guān)系，立法程序上也可以減少一些環(huán)節(jié)。

二是通過(guò)制定與實(shí)施終身教育促進(jìn)條例，既可以發(fā)揮推進(jìn)終身教育、終身學(xué)習(xí)的積極作用，又可以創(chuàng)造一個(gè)邊實(shí)踐邊探討的過(guò)程與機(jī)會(huì)，有利于在實(shí)踐中達(dá)成共識(shí)，為下一步終身教育立法打下較好基礎(chǔ)。

三是這個(gè)終身教育促進(jìn)條例，也可以有所建樹(shù)。根據(jù)補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)的精神，終身教育促進(jìn)條例的重點(diǎn)，應(yīng)放在成人繼續(xù)教育和不同教育類(lèi)型之間的溝通銜接等薄弱甚或空白的領(lǐng)域，從而體現(xiàn)終身教育促進(jìn)條例的針對(duì)性和創(chuàng)新性，為下一步終身教育立法積淀和拓展新的內(nèi)涵。

二、第二種思路和路徑：按照《教育法》下位法的立法思路，制定終身教育法

理由是什么呢？學(xué)者靳瀾濤指出，終身教育的立法范疇固然需要立足于學(xué)理定義，但二者還是應(yīng)該有所區(qū)別。作為理論概念的終身教育帶有哲學(xué)意義的終極性，從理論上看，立法應(yīng)當(dāng)對(duì)上述特征有所體現(xiàn)，然而這種最廣義的“大教育”定義，對(duì)于終身教育的專(zhuān)門(mén)立法并不現(xiàn)實(shí)。廣義的終身教育更多地作為一種貫穿于教育體系的理念存在，而立法調(diào)整的對(duì)象必須是特定的某類(lèi)社會(huì)關(guān)系，價(jià)值理念僅僅適宜成為立法目標(biāo)或原則，它們可以通過(guò)納入總則的形式或滲透在制度設(shè)計(jì)之中得到文本呈現(xiàn)，但為此制定專(zhuān)門(mén)性法律并不現(xiàn)實(shí)。[3]

按照這種對(duì)終身教育理念與立法實(shí)踐有所區(qū)別的思路，制定終身教育法，置于《教育法》下位，遵循教育法的基本原則和基本精神，不致發(fā)生矛盾與沖突；同時(shí)，選擇教育法及教育領(lǐng)域現(xiàn)有的單行法沒(méi)有涉及或涉及較少，不夠具體或不夠明確的那些部位，作為終身教育立法重點(diǎn)。目前大家比較公認(rèn)的，就是成人繼續(xù)教育（包括社區(qū)教育、老年教育等），以及正規(guī)教育、非正規(guī)教育與非正式學(xué)習(xí)之間的學(xué)習(xí)成果認(rèn)證、銜接、轉(zhuǎn)換。這樣做，和2015年新修訂的《教育法》規(guī)定，要“促進(jìn)不同類(lèi)型學(xué)習(xí)成果的互認(rèn)和銜接，推動(dòng)全民終身學(xué)習(xí)”等新內(nèi)容新精神也完全一致，同時(shí)又作了具體的補(bǔ)充與拓展。

考慮到終身教育作為各級(jí)各類(lèi)教育的理論指導(dǎo)與方向引領(lǐng)，終身教育法應(yīng)在總則中，明確以下三點(diǎn)原則性?xún)?nèi)容：

一是正本清源，明確界定終身教育概念：“終身教育是貫穿人的一生、涉及社會(huì)生活各個(gè)方面的連續(xù)性教育?！边@是原則，必須堅(jiān)持，不可動(dòng)搖，更不可否認(rèn)。這也是糾正目前在一些地方，將終身教育變成成人繼續(xù)教育代名詞的誤讀誤導(dǎo)。

二是應(yīng)該明確指出：“終身教育是各級(jí)各類(lèi)教育改革發(fā)展的指導(dǎo)原則。各級(jí)各類(lèi)學(xué)校教育應(yīng)當(dāng)在終身教育理念指導(dǎo)下，深化教育教學(xué)改革，培養(yǎng)學(xué)生樹(shù)立終身學(xué)習(xí)的理念和習(xí)慣，學(xué)會(huì)認(rèn)知，學(xué)會(huì)做事，學(xué)會(huì)合作，學(xué)會(huì)發(fā)展，促進(jìn)自身終身學(xué)習(xí)和人格完善。”就是說(shuō)，學(xué)校教育也必須接受終身教育思想的指導(dǎo)，而不要自外于或游離于終身教育之外，特別是對(duì)學(xué)生的培養(yǎng)，這里應(yīng)給出一個(gè)原則性、導(dǎo)向性的指引。

三是指明適用范圍：“ 鑒于國(guó)家已經(jīng)頒布《教育法》，以及在義務(wù)教育、職業(yè)教育、高等教育等方面，制定了比較健全的單行法律，根據(jù)補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)的原則，本法重點(diǎn)規(guī)定成人繼續(xù)教育，以及正規(guī)教育與非正規(guī)教育、非正式學(xué)習(xí)等各種不同類(lèi)型學(xué)習(xí)成果的互認(rèn)和銜接?！?/p>

按照這樣的立法思路與立法原則，可以較好地處理終身教育法與教育法的立法原則和法律位階之間的關(guān)系，在法律內(nèi)容方面，也具有強(qiáng)弱項(xiàng)補(bǔ)短板填空白的積極作用，仍然不失為終身教育立法的一種智慧之舉、創(chuàng)新之舉。

三、第三種思路和路徑：調(diào)整思路，另辟蹊徑，制定“終身學(xué)習(xí)促進(jìn)法”

終身教育立法何以變成終身學(xué)習(xí)立法？能否成立？這就必須厘清教育與學(xué)習(xí)、終身教育與終身學(xué)習(xí)的關(guān)系。簡(jiǎn)要地說(shuō)，兩者的關(guān)系，好比一個(gè)硬幣的兩面，相互聯(lián)系、密不可分，本質(zhì)上是一致的。具體而言，大致包含三層含義：

一是教化育人最終須靠學(xué)習(xí)者內(nèi)化生成。所謂教育，實(shí)乃教化、育人之謂也。教與學(xué)相比，教之職責(zé)重在教化、指導(dǎo)、幫助、影響，真正的化則要靠學(xué)習(xí)者自身的領(lǐng)悟、省思、內(nèi)化、踐行，逐步轉(zhuǎn)化為學(xué)習(xí)者自身的素質(zhì)素養(yǎng)，培養(yǎng)批判性思維、與人合作、創(chuàng)造創(chuàng)新能力，培養(yǎng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、分析問(wèn)題、解決問(wèn)題的能力，經(jīng)過(guò)實(shí)踐、積累，進(jìn)而形成價(jià)值觀、人生觀、世界觀，認(rèn)識(shí)世界，改造世界。

二是教育的本質(zhì)意涵是“引發(fā)學(xué)習(xí)”。聯(lián)合國(guó)教科文組織2011年修訂通過(guò)的《國(guó)際教育標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)法》（ISCED）將教育定義為“有意識(shí)的活動(dòng)，涉及某種形式的交流，旨在引發(fā)學(xué)習(xí)”，[4]換句話(huà)說(shuō)，教育不光是正規(guī)教育，還包括“某種形式交流”的非正規(guī)教育；教育的本旨在“引發(fā)學(xué)習(xí)”，反過(guò)來(lái)說(shuō)，不能“引發(fā)學(xué)習(xí)”的活動(dòng)，就不是真正的教育。這就揭示了教育與學(xué)習(xí)密不可分的內(nèi)在聯(lián)系，深刻地闡釋了教育旨在“引發(fā)學(xué)習(xí)”的本質(zhì)意涵。

三是教育的最終落腳點(diǎn)是學(xué)習(xí)。教與學(xué)，教的本意帶有效法、仿效的意義，學(xué)則重在練習(xí)、踐行；教是為了不教，教育必須通過(guò)學(xué)習(xí)方顯成效；教育是學(xué)習(xí)的指導(dǎo)與支持，學(xué)習(xí)是教育發(fā)展的必然趨勢(shì)和更高境界。每一個(gè)被教育者都要成為主動(dòng)學(xué)習(xí)者，學(xué)會(huì)學(xué)習(xí)，自主學(xué)習(xí)，學(xué)以致用，在實(shí)踐中學(xué)習(xí)，使用是更重要的學(xué)習(xí)，這是人一生中最為重要的一種能力，終身管用的立身資本。

綜上可見(jiàn)，教育與學(xué)習(xí)具有內(nèi)在的有機(jī)聯(lián)系，根本目的和目標(biāo)都是指向人，為了人，服務(wù)人，惠及人、提升人、完善人。而終身學(xué)習(xí)和終身教育的關(guān)系，則是教育與學(xué)習(xí)關(guān)系的延伸拓展與提升，本質(zhì)一脈相承。不管是終身教育立法，還是終身學(xué)習(xí)立法，都具有內(nèi)在的相通性和一致性。所以，終身教育和終身學(xué)習(xí)的理論，都是終身教育立法的指導(dǎo)思想和理論依據(jù)；并且，如果說(shuō)終身教育是教育改革發(fā)展的指導(dǎo)原則，那么，終身學(xué)習(xí)就是終身教育（學(xué)習(xí)）立法的根本宗旨。

從歷史與時(shí)代發(fā)展變化的視角看，終身學(xué)習(xí)自二十世紀(jì)六七十年代產(chǎn)生以來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)科技文化的迅速發(fā)展，終身教育也加快向終身學(xué)習(xí)的轉(zhuǎn)型，到九十年代，在歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家終身學(xué)習(xí)已經(jīng)成為一種新的發(fā)展趨勢(shì)，乃至成為教育社會(huì)主流的話(huà)語(yǔ)體系，

需要強(qiáng)調(diào)的是，我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)入新時(shí)代，黨和國(guó)家越來(lái)越重視全民終身學(xué)習(xí)。2019年初，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》，將“建成服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的現(xiàn)代教育體系”作為首要教育發(fā)展目標(biāo)，將“構(gòu)建服務(wù)全民的終身學(xué)習(xí)體系”作為十大戰(zhàn)略任務(wù)之一。[5]2019年10月，黨的十九屆四中全會(huì)又從中國(guó)特色社會(huì)主義制度的高度，提出了“構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系”的戰(zhàn)略任務(wù)。[6]黨的十九屆五中全會(huì)提出：“發(fā)揮在線教育優(yōu)勢(shì)，完善終身學(xué)習(xí)體系，建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)?！盵7]《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》進(jìn)一步指出：“發(fā)揮在線教育優(yōu)勢(shì)，完善終身學(xué)習(xí)體系，建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)。推進(jìn)高水平大學(xué)開(kāi)放教育資源，完善注冊(cè)學(xué)習(xí)和彈性學(xué)習(xí)制度，暢通不同類(lèi)型學(xué)習(xí)成果的互認(rèn)和轉(zhuǎn)換渠道。”[8]上述綱領(lǐng)性文獻(xiàn)，標(biāo)志著我國(guó)的教育業(yè)已從傳統(tǒng)的學(xué)校教育本位邁入了全民終身學(xué)習(xí)的新時(shí)代，同時(shí)為終身教育學(xué)習(xí)立法提供了前所未有的難得機(jī)遇和政策依據(jù)。

實(shí)施終身學(xué)習(xí)立法，可謂恰逢其時(shí)。這樣做，一是更利于從規(guī)范公權(quán)、保障私權(quán)的立法原則出發(fā)，凸顯保障公民學(xué)習(xí)權(quán)的立法核心，[9]依法推進(jìn)全民終身學(xué)習(xí)發(fā)展，和習(xí)近平總書(shū)記提出的以人民為中心，使教育惠及14億中國(guó)人民的指導(dǎo)思想高度契合；二是有利于凸顯教育的本質(zhì)特征和根本目的，調(diào)動(dòng)學(xué)習(xí)者的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，弘揚(yáng)人人皆學(xué)的良好社會(huì)風(fēng)氣，促進(jìn)學(xué)習(xí)型社會(huì)的建設(shè)；三是順應(yīng)國(guó)際社會(huì)終身學(xué)習(xí)立法的發(fā)展趨勢(shì)，二十世紀(jì)，美、日等國(guó)就已出臺(tái)“終身學(xué)習(xí)法”，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)二十一世紀(jì)初出臺(tái)的也是以終身學(xué)習(xí)冠名的法律；四是有利于避開(kāi)終身教育立法與現(xiàn)行教育法的立法原則與法律位階的矛盾，而且立法的視角和內(nèi)涵明顯帶有改革創(chuàng)新意涵，可以填補(bǔ)現(xiàn)行教育法律法規(guī)體系的空白，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)影響。

當(dāng)然，我們也要看到，教育與學(xué)習(xí)、終身教育與終身學(xué)習(xí)，本質(zhì)是一致的，但是仍有一定區(qū)別，主要在承載的主體、擔(dān)負(fù)的職責(zé)、運(yùn)作的機(jī)理方面，是不完全一樣的。特別是主體的位移，給立法帶來(lái)的變化和影響還是值得注意的。

如果是終身教育立法，法律規(guī)范的主體是政府，政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，負(fù)責(zé)為全民終身學(xué)習(xí)創(chuàng)造和提供必要的環(huán)境條件，要加強(qiáng)對(duì)各級(jí)政府治理工作的監(jiān)督檢查，以及必要時(shí)法律責(zé)任的追究。

如是終身學(xué)習(xí)立法，法律規(guī)范的主體就是學(xué)習(xí)者，一方面公民學(xué)習(xí)權(quán)的保障與享有，得到了高度的重視與關(guān)注，另一方面社會(huì)成員作為學(xué)習(xí)者，是一個(gè)個(gè)分散的有差別的流動(dòng)的個(gè)體。對(duì)法定對(duì)象的義務(wù)與責(zé)任如何依法監(jiān)督檢查？法律如何發(fā)揮推動(dòng)和引領(lǐng)全民終身學(xué)習(xí)的作用？政府的職責(zé)仍然需要為公民提供終身學(xué)習(xí)的環(huán)境條件，在教育立法轉(zhuǎn)為學(xué)習(xí)立法以后，政府的角色與運(yùn)作有什么變化？這些都是一些需要深入研究的新問(wèn)題。

法國(guó)思想家盧梭曾說(shuō)，一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心里。法治的根基在于公民發(fā)自?xún)?nèi)心的擁護(hù)，法治的偉力源于公民出自真誠(chéng)的信仰。[10]

所以，制定終身學(xué)習(xí)立法，決不只是看立法者的主觀偏好，也不光是一味熱衷跟國(guó)際接軌，最終還要看本國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化環(huán)境與必要的學(xué)習(xí)條件，終身學(xué)習(xí)文化發(fā)展發(fā)育程度，社會(huì)成員自主學(xué)習(xí)意識(shí)、能力和學(xué)習(xí)狀況，群眾性的學(xué)習(xí)社團(tuán)（學(xué)習(xí)共同體）的發(fā)展水平和組織動(dòng)員能力，諸如此類(lèi)，總體應(yīng)有個(gè)比較務(wù)實(shí)中肯的研判，力求使終身學(xué)習(xí)立法比較準(zhǔn)確地反映上述這些實(shí)際狀況。

現(xiàn)行的兩省三市為什么無(wú)一例外地都使用《終身教育促進(jìn)條例》？與終身教育、終身學(xué)習(xí)在我國(guó)的發(fā)展?fàn)顩r，包括群眾性的終身學(xué)習(xí)狀況不無(wú)關(guān)系。當(dāng)年福建省在制訂《終身教育促進(jìn)條例》時(shí)，就遇到是用“終身教育”還是用“終身學(xué)習(xí)”來(lái)作為名稱(chēng)的爭(zhēng)論，最終之所以選用“終身教育”，就是因?yàn)椤翱紤]到終身教育處于發(fā)展初始階段，主要是靠政府的主導(dǎo)與推動(dòng)，所以把實(shí)施主體定位為政府與社會(huì)，重點(diǎn)規(guī)范政府與社會(huì)的義務(wù)與行為”。[11]大多數(shù)人大代表和委員還認(rèn)為“發(fā)展終身教育、推動(dòng)終身學(xué)習(xí)，由政府來(lái)抓比較有優(yōu)勢(shì)、有力度，應(yīng)當(dāng)以各級(jí)政府為主導(dǎo)來(lái)加以推動(dòng)”。[1]

有鑒于此，制定“終身學(xué)習(xí)促進(jìn)法”，甚或“終身教育促進(jìn)法”，都不失為一種可行之舉。這里絕無(wú)否認(rèn)終身學(xué)習(xí)立法之意，關(guān)鍵是如何把握時(shí)機(jī)與條件，力求使法律準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。

四、第四種思路與路徑：以終身教育為指導(dǎo)思想，把《教育法》修改成名副其實(shí)地體現(xiàn)“服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)”的教育基本法。

堅(jiān)定終身教育立法的基本方向，堅(jiān)守終身教育的科學(xué)真理，堅(jiān)持以終身教育思想為指導(dǎo)，對(duì)現(xiàn)行《教育法》進(jìn)行重大修改，其主要理由在于：

首先，這是由終身教育革命性的品格所決定，終身教育思想及其體系，是指引我國(guó)終身教育立法修法的學(xué)理依據(jù)。對(duì)此，郝克明先生給出了精辟的闡釋?zhuān)骸敖K身教育體系，是在傳統(tǒng)的教育制度上實(shí)現(xiàn)新的超越和發(fā)展，是一種新的理念、取向和模式。終身教育體系不是成人教育、社區(qū)教育或者老年教育的別名，雖然這些方面的教育都是終身教育的重要組成部分，需要大力發(fā)展和加強(qiáng)；終身教育體系也不是傳統(tǒng)的學(xué)校教育與成人教育、繼續(xù)教育、非正式教育等各類(lèi)教育的簡(jiǎn)單疊加；而是需要以終身教育思想為指導(dǎo)，重建具有內(nèi)在一致性、關(guān)聯(lián)性和持續(xù)性，使學(xué)校和各種教育機(jī)構(gòu)以及廣大學(xué)習(xí)者的潛能都能得到充分開(kāi)發(fā)的新的教育體系。在終身教育框架下，各種教育類(lèi)型、各種教育形式和各類(lèi)教育資源之間實(shí)現(xiàn)相互溝通、銜接和共享，滿(mǎn)足廣大社會(huì)成員對(duì)終身學(xué)習(xí)的多種需求。終身學(xué)習(xí)體系也是每個(gè)人在終身都能夠獲得學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)的社會(huì)制度建設(shè)，需要社會(huì)制度、機(jī)構(gòu)、組織、技術(shù)等多方面的支持與變革?！盵12]

郝先生的闡釋?zhuān)浞终f(shuō)明實(shí)施終身教育及其體系構(gòu)建，是教育領(lǐng)域一場(chǎng)深刻的革命性的變革，決不是在以往教育體系上修修補(bǔ)補(bǔ)就能完事的。因此，以終身教育（學(xué)習(xí)）思想為指導(dǎo)，對(duì)現(xiàn)行《教育法》進(jìn)行重大修改與調(diào)整，是一個(gè)事物在發(fā)展過(guò)程中，所發(fā)生的一種帶有質(zhì)的跨越的重大轉(zhuǎn)型。我們應(yīng)當(dāng)以高度的理論自覺(jué)和制度自覺(jué)，加快終身教育立法修法的進(jìn)程。

其次，政策是國(guó)家立法的指引與依據(jù)，黨中央教育改革最新戰(zhàn)略決策，為我國(guó)終身教育立法修法提供了根本遵循。我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入新時(shí)代，黨和國(guó)家作出的一系列戰(zhàn)略決策和戰(zhàn)略部署表明，我國(guó)教育改革發(fā)展和現(xiàn)代教育體系構(gòu)建，已經(jīng)發(fā)生了從學(xué)校教育本位向終身教育本位的重大轉(zhuǎn)型?，F(xiàn)代教育體系的坐標(biāo)系，縱軸已從階段性的學(xué)校教育變成貫穿人一生的終身教育，橫軸已從青少年人群變成以14億中國(guó)人為對(duì)象的全民教育，如是，無(wú)論是教育的長(zhǎng)度、寬度，還是教育的高度、深度，都發(fā)生了帶根本性的變化。

需要強(qiáng)調(diào)的是，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》，提出“建成服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的現(xiàn)代教育體系”，此處使用的是“建成”而不是“建設(shè)”，作為到2035年實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的必成發(fā)展目標(biāo)。黨的十九屆四中全會(huì)不僅提出“構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系”，并且納入了完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要組成部分，深刻體現(xiàn)了黨中央高瞻遠(yuǎn)矚，高屋建瓴，奮力推進(jìn)構(gòu)建全民終身學(xué)習(xí)體系的全局考量和制度設(shè)計(jì)。

習(xí)近平總書(shū)記指出：“黨的政策是國(guó)家法律的先導(dǎo)和指引，是立法的依據(jù)和執(zhí)法司法的重要指導(dǎo)?！盵13]這個(gè)重要指示，給我們提供了推進(jìn)終身教育立法的根本遵循和行動(dòng)指南。我們要堅(jiān)決貫徹以習(xí)近平同志為核心的黨中央的戰(zhàn)略部署，抓住時(shí)機(jī)，順勢(shì)而為，把黨的政策通過(guò)立法程序，上升為國(guó)家意志，抓緊抓好我國(guó)終身教育立法。

最后，由此帶來(lái)的對(duì)現(xiàn)行《教育法》的修改，必然是一項(xiàng)帶有“重建”性的教育修法工程。我國(guó)現(xiàn)行的《教育法》，從1995年頒布以來(lái)，幾經(jīng)修訂，1995年《教育法》規(guī)定“促進(jìn)各級(jí)各類(lèi)教育協(xié)調(diào)發(fā)展，建立和完善終身教育體系”。在“國(guó)家實(shí)行職業(yè)教育制度和成人教育制度”中，提到“國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展多種形式的成人教育”，使公民接受“終身教育”。2015年、2021年修訂的《教育法》，規(guī)定“推動(dòng)各級(jí)各類(lèi)教育協(xié)調(diào)發(fā)展、銜接融通，完善現(xiàn)代國(guó)民教育體系，健全終身教育體系，提高教育現(xiàn)代化水平”“國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展多種形式的繼續(xù)教育，……促進(jìn)不同類(lèi)型學(xué)習(xí)成果的互認(rèn)和銜接，推動(dòng)全民終身學(xué)習(xí)”。可見(jiàn)，隨著形勢(shì)發(fā)展變化，法定內(nèi)容與時(shí)俱進(jìn)，充實(shí)了一些終身教育的內(nèi)涵，體現(xiàn)了對(duì)終身教育的重視和加強(qiáng)。

但是，以學(xué)校教育為本位的立法思想和基本格局沒(méi)有變，如果以黨中央在新時(shí)代所作出的“構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的現(xiàn)代教育體系”最新戰(zhàn)略決策為標(biāo)準(zhǔn)，與建設(shè)“教育強(qiáng)國(guó)”“學(xué)習(xí)大國(guó)”、教育惠及14億中國(guó)人民的要求比，差距顯然是很明顯的，而這些標(biāo)準(zhǔn)要求的背后，都蘊(yùn)藏了一個(gè)是否真正貫徹和體現(xiàn)終身教育、終身學(xué)習(xí)理念的根本考量。

那么，對(duì)現(xiàn)行《教育法》進(jìn)行重大修改，應(yīng)如何體現(xiàn)黨中央上述戰(zhàn)略決策的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)涵呢？筆者認(rèn)為，應(yīng)以建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)、人才強(qiáng)國(guó)、學(xué)習(xí)大國(guó)及學(xué)習(xí)型社會(huì)為目標(biāo)，以堅(jiān)持人民為中心、服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)為宗旨，以立德樹(shù)人、提高國(guó)民素質(zhì)為根本，以各級(jí)各類(lèi)學(xué)校教育為主干，以成人繼續(xù)教育（含老年教育）為主體，以建立各級(jí)各類(lèi)各樣教育（學(xué)習(xí)）相互溝通、銜接、轉(zhuǎn)換的教育制度為主軸，以面向人人廣覆蓋、弱勢(shì)優(yōu)先保基本為主旨，以堅(jiān)持協(xié)調(diào)均衡、機(jī)制優(yōu)化、持續(xù)發(fā)展、長(zhǎng)期效益為主線，在法理邏輯和立法實(shí)踐雙重動(dòng)能的協(xié)同驅(qū)動(dòng)下，誕生一部具有中國(guó)特色、世界領(lǐng)先、頂天立地、面向未來(lái)，真正體現(xiàn)“建成服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的現(xiàn)代教育體系”本質(zhì)內(nèi)涵的教育基本法。

如果按照這種思路，具體的解決辦法有兩種：

一是制定終身教育法，定位于憲法下位、教育領(lǐng)域的基本法，取代現(xiàn)行的《教育法》，這樣做，就終身教育而言，正本清源，順理成章地從法理到法律，依法成為教育領(lǐng)域的基本法（母法）。這時(shí)現(xiàn)行的教育法可調(diào)整為學(xué)校教育法，終身教育法與學(xué)校教育法關(guān)系也理順了。這種思路比較理想，但要付諸立法實(shí)踐，可能會(huì)產(chǎn)生較大的歧義和難度，可行性不大。

二是以終身教育思想為指導(dǎo)，把教育法修改成名副其實(shí)的終身教育法。考慮到我國(guó)現(xiàn)行的《教育法》，已經(jīng)奠定了位于憲法下位、教育領(lǐng)域基本法的法定地位，故此仍然使用“教育法”的名稱(chēng)，關(guān)鍵是法定內(nèi)容符合終身教育與終身學(xué)習(xí)的本質(zhì)要求。按照這樣的思路，遵循立法原則和立法程序，思想比較容易統(tǒng)一，應(yīng)該說(shuō)還是具有較大可行性的。

五、第五種思路和路徑：編纂教育法典，推進(jìn)教育法律體系法典化，這是終身教育立法的長(zhǎng)期目標(biāo)和更高境界

隨著我國(guó)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的進(jìn)程，當(dāng)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化進(jìn)一步發(fā)展，教育法制建設(shè)不斷加強(qiáng)，法律體系進(jìn)一步健全，可以考慮編纂教育法典。所謂法典是指同一門(mén)類(lèi)的各種法規(guī)，經(jīng)過(guò)整理、編纂而制定比較系統(tǒng)的立法文件。這是現(xiàn)行法律系統(tǒng)化的表現(xiàn)形式之一。法典編纂和法律匯編不同，法典需要重新審定某一法律部門(mén)的全部現(xiàn)行法律規(guī)范，廢除已經(jīng)陳舊的，修改相互抵觸的，彌補(bǔ)其缺陷或空白，使之成為基于某些共同原則、內(nèi)容協(xié)調(diào)一致、有機(jī)聯(lián)系銜接的統(tǒng)一法律。法典較單行法更為系統(tǒng)、完備，是一種新的立法文件。目前，我國(guó)已有的教育法律體系包括全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的7部教育法、國(guó)務(wù)院制定的14項(xiàng)教育法規(guī)和教育部制定的370多項(xiàng)教育法規(guī)。[11]到那時(shí)，終身教育和其他教育類(lèi)法律之間，存在的一些矛盾沖突，就會(huì)得到科學(xué)合理的解釋或調(diào)整；各級(jí)各類(lèi)教育法律的關(guān)系就會(huì)厘清理順，以終身教育統(tǒng)領(lǐng)的整個(gè)教育法制體系將會(huì)日臻完善，如是，中國(guó)的終身教育學(xué)習(xí)立法，肯定會(huì)邁入一個(gè)新的發(fā)展階段，達(dá)到一個(gè)法制建設(shè)新境界。

簡(jiǎn)短的結(jié)語(yǔ)與展望。依法治國(guó)是我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的基本國(guó)策。教育法制建設(shè)則是完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系的重要組成部分。而終身教育立法，可以說(shuō)是中國(guó)特色社會(huì)主義教育法制建設(shè)的一項(xiàng)重大工程。重要性、必要性自不待言，復(fù)雜性、艱巨性也前所未有。本文討論的幾種立法思路與路徑，有的是平行的，有的則有層次之別；有的在平行關(guān)系中，又有若干差別之處；至于終身教育的兩種立法思路和模式看似矛盾，實(shí)質(zhì)上則有廣義理解、狹義應(yīng)用和廣義理解、整體應(yīng)用的解讀，似乎也屬可以嘗試之列；在時(shí)間序列中，又有近期和中長(zhǎng)期之分。這些思路與路徑，其本身沒(méi)有對(duì)錯(cuò)好壞之分，更多的是一種分析比較，權(quán)衡長(zhǎng)短得失，意在通過(guò)多思路解析、多路徑選擇，供立法部門(mén)擇其適合者而用之。

觀察我國(guó)目前終身教育立法形勢(shì)，法制環(huán)境氛圍趨好，立法輿論比較活躍?？上驳氖?，通過(guò)關(guān)于終身教育立法的研討，人們不僅對(duì)于終身教育立法的重要性、必要性形成共識(shí)，而且對(duì)于具體制定什么樣的法律，相當(dāng)一部分論者都傾向于制定終身學(xué)習(xí)促進(jìn)法；同時(shí)，對(duì)解決立法中的重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，大多主張把重點(diǎn)放在非正規(guī)教育領(lǐng)域補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)方面，放在社會(huì)成員學(xué)習(xí)成果的認(rèn)證、正規(guī)教育與非正規(guī)教育的溝通銜接等方面。這種種情況表明，終身教育的立法正在穩(wěn)步向前邁出實(shí)質(zhì)性步伐。另一個(gè)可喜現(xiàn)象，就是地方立法積極性高漲，除了終身教育立法外，有些省市搞了社區(qū)教育、老年教育等細(xì)分類(lèi)型的地方性教育法規(guī)，估計(jì)還有一些地方將要出臺(tái)類(lèi)似法規(guī)，這對(duì)國(guó)家終身教育立法，是一個(gè)很好的推動(dòng)與促進(jìn)?？傊?，機(jī)不可失時(shí)不我待，期盼國(guó)家層面加大加快終身教育（學(xué)習(xí)）立法步伐，相信終身教育（學(xué)習(xí)）立法成就之時(shí)，依法推進(jìn)全民終身學(xué)習(xí)的明天會(huì)更好。