“雙高計劃”績效評價的內涵意蘊、實踐風險與理路設計

劉 晴

對教育的“績效評價”源于西方的高等教育實踐。20世紀70年代，西方國家為了緩解財政危機，提高辦學效率，將“績效問責”納入高等教育管理體系。1979年美國田納西州率先開展高等教育績效評價，并根據評價結果來確定高校撥款數額。從20世紀80年代開始，我國采取專項經費撥款的方式，促進以提高績效為目標的高等教育財政改革。2019年中國特色高水平高職學校和專業建設計劃（簡稱“雙高計劃”）正式啟動，2020年對于“雙高計劃”的績效評價正式拉開帷幕。作為職教領域重大改革項目，“雙高計劃”成效評價明確以“績效”為導向[1]。

當前，關于“雙高計劃”績效評價研究成果日益豐富。對緊盯“引領”、強化“支撐”、凸顯“高”、彰顯“強”、體現“特”的績效目標達成了共識，為開展“雙高計劃”績效評價提供了思路。同時，以“細化量化、可衡量可評價”的績效目標為導向，對指標的內涵、權重等進行了重點研究，試圖為構建“雙高計劃”績效評價體系提供技術支持。但是，現實中“雙高計劃”績效評價始終存在評價基礎理論薄弱、評價主體不明確、評價過程不科學等問題，“唯指標”的辦學導向明顯。2020年，中共中央、國務院印發《深化新時代教育評價改革總體方案》，意味著中國特色教育評價體系的構建邁開重要步伐。有別于以往其他職業教育重大項目評價，“雙高計劃”績效評價已逐漸從“驗收式”向“審核式”轉變，需以方向性的評價變革來改進高職教育高質量發展實踐路徑[2]。本文從績效評價的基本內涵入手，精準把握“雙高計劃”建設的價值導向，反思和解析當前“雙高計劃”項目的實踐風險，為消解高職教育評價的頑疾，成為“神形兼備”的“質量標桿”提供借鑒。

一、“雙高計劃”績效評價的內涵意蘊

破除“五唯”，構建科學、公正的評價體系，是“雙高計劃”績效評價的核心，而明確“雙高計劃”績效評價的內涵，是“雙高計劃”績效評價的前提。高校績效評價是指評價主體運用一定的評價方法、指標和標準，在一定的資源、條件和環境下，按照投入產出情況，對高校完成目標的程度和取得的成效進行衡量和價值判斷[3]。由此，“雙高計劃”績效評價首先是一種“手段”，表現為對建設院校“特、高、強”績效目標實現程度的衡量；其次是一種“價值導向”，表現為評價主體對“雙高計劃”建設成效進行“意義判斷”。具體而言，包括以下三個方面的內容。

（一）以“高質量發展”的目標管理為核心

《現代漢語詞典》對“績效”解釋為“成績和成效”，主要由兩部分構成：第一部分是成績，即目標的達成度。“雙高計劃”院校在申報之初設定了一系列目標，包括定性目標和定量目標。建設院校是否完成了當初的既定目標，是“雙高計劃”績效評價的內容之一。既定目標既包括經費投入與使用，還包括建設任務的完成。經費使用率、任務完成率是績效評價的重要內容。第二部分是效果，即完成任務、達成目標之后的產出及其品質，是對目標實現度和任務達成度的衡量和反饋。效果評價歸根結底也是目標評價，也有評價的參照系。只不過，這個目標不是當初寫進方案和任務書的“既定目標”，而是“潛在目標”和“現實目標”，是通過“雙高計劃”的動態組織與實施，以建設院校內在特性和積極作用為基礎，自然而然所生成的目標[4]。目標管理能保證建設主體向著希望的方向前進，“凸顯高、彰顯強、體現特”就是績效評價的目標和參照系，其本質就是以“引領改革、支撐發展、中國特色、世界水平”為主要特點的高質量發展目標。

（二）以“引領與支撐”的辦學能力為體現

“雙高計劃”的實施背景與建設愿景，無不與“中國制造2035”“一帶一路”“鄉村振興”等息息相關。“雙高計劃”不僅僅只是職業教育領域的改革工程，更是我國最終建成社會主義現代化強國、實現中國民族偉大復興的有機構成[5]。“發展能力”是職業教育改革的命題，也是“雙高計劃”院校的“靈魂”所在。新時代背景下政治、經濟、社會和技術等“新、快、高、強”的發展態勢，要求職業教育必須主動引領行業產業發展。職業教育專業設置對接產業所需，實現“人才鏈、專業鏈、產業鏈”融合是新時代人才培養的要求。在“雙高計劃”有關文件中，明確提出績效目標著重對接國家戰略、相應改革任務部署。結合校企合作、產教融合的辦學理念和技術技能型人才的發展定位，“雙高計劃”績效評價關注產出關鍵標志性成果。這些成果有別于“雙高計劃”的具體任務，而是通過“1個加強、4個打造和5個提升”即十大任務的實施，產生“高績效”。從“引領”和“支撐”的角度，對所完成的任務進行解釋和論述，從戰略支撐的角度進行識別與統計。“雙高計劃”強調“當地離不開、業內都認同、國際可交流”的評價標準，其核心是不斷發展以引領與支撐為標志的辦學能力。

（三）以“多元動態化”的綜合治理為保障

黨的十八屆三中全會明確提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”的改革目標。“雙高計劃”呼喚高職院校變革治理模式、明晰治理權責、優化治理結構。構建匹配高職教育高質量發展的治理體系，不僅是“雙高計劃”建設的內容，更是“雙高計劃”落地與實施成效的基本保障[6]。“雙高計劃”績效評價強調多元多維多主體評價，打破以往單一評價格局，形成新的教育評價體系。根據利益相關者理論，職業院校的辦學效益與政府、學校、企業、學生以及其他利益相關者息息相關。產教融合的辦學特點決定其現代化治理的關鍵，在于突破管理體制瓶頸，打破單一利益格局，處理上述利益相關者之間的關系，在學校自治的基礎上推動政府、學校、社會、市場多元化主體共治，形成深度參與的多元協同辦學格局，從而更好地應對產業調整的快速化、生源類型的多樣化、學習需求的個性化和教學邊界的模糊化等多重挑戰。若將辦學能力看作“雙高計劃”建設成效的基本標識，那么教育綜合治理就是建設成效的保障。

二、“雙高計劃”項目制的實踐風險

在國家作出新的教育戰略部署、深入開展教育綜合治理、深入推進教育評價方向性變革的背景下，一方面，“雙高計劃”院校要堅持“類型”定位、“能力”目標和“高質量”供給的評價導向；另一方面，“雙高計劃”院校必須接受動態遴選與調整，其組織實施的“項目制”形式，具有明顯的市場化特征。以市場化的績效手段來管理教育的行為，勢必產生行政、市場與教育的諸多矛盾與沖突。與此同時，尚未健全的績效評價體系將持續對高職院校的辦學產生“規制效應”。圍繞多元化的績效指標體系辦學，反而會成為高質量發展的“枷鎖”，導致辦學偏離。

（一）被技術性指標拆解的績效目標誤讀

“雙高計劃”任務由一定的數量指標、質量指標和社會效益指標構成，表現形式為外顯性強、直觀、透明的“數據”。因而，“雙高計劃”績效被誤讀成一系列指標的達成，高質量發展目標被等同于各類排行榜名次的躍升，進而影響績效評價對于院校辦學能力的診斷、構建與發展的本體價值的實現。

首先，指標的靜態性限制建設動態的權變與開放。指標是一種物化的、靜態的、技術性的理性評價，而辦學卻是兼具科學與人文、理性與價值的動態實踐。指標設計的時間節點本身具有滯后性。如在四年的建設周期中，一些國家級成果指標已經隨政策調整而不復存在，但是既定績效指標已經寫進任務書，具有“合同”效力，如果沒有同質性、關聯性、延續性的指標替代，就會給建設院校帶來束縛。另外，單一指標評價不能全面、科學地衡量復雜的辦學行為。又如，對科技研發簡化為研發項目數量，將社會服務簡化為服務對象的規模和頻次，導致科技研發和服務的支撐度和貢獻度被忽略。

其次，指標的同質性泛化學校各自的特色與差異。指標雖然具有參照性，可用以院校之間辦學的比較。看似達到各自設定的指標，績效表現為綜合辦學實力顯著提升，但實際上被“一把尺子”削掉了“差異化”和“本土化”，靈活性、適應性和特色化的辦學模式被弱化。與“以特色帶動，以創新引領”的高質量發展目標背道而馳。另外，還有一些文化和治理的關鍵因素和內容，本身因為很難指標化，沒有納入“績效”評價體系，造成評價結果的片面。

（二）受多重利益捆綁的辦學能力失衡

不同利益訴求對“雙高計劃”的績效評價具有重要影響。作為績效撥款和動態調整的依據，建設效果直接影響項目的接續申報。涉及“發展前景”，建設院校不得不高度重視，同時還會引起地方政府的重視。受利益捆綁與約束的辦學實踐，容易出現辦學偏向與能力發展之間的失衡。

首先，經費的無效使用與浪費。隨著職業教育的總體投入大幅度提升，中央財政通過“現代職業教育質量提升計劃”對職業教育的專項投入，從2015年的30億元增長到目前的187億元。中央財政每年用于“雙高計劃”的轉移支付達21億多元，相當于當年國家示范性高等職業院校、國家示范骨干高等職業院校一輪建設周期的總投入。在“雙高計劃”推進的同時，各地也紛紛啟動省級“雙高計劃”，全國31個省區市和新疆生產建設兵團，通過承接實施職業教育提質培優行動計劃，總計投入714億元支持建設799所高水平高職學校，投入301億元支持建設2709個高水平的專業群[7]。要提高如此巨大投入資金的使用效益，必須有完備的制度體系保障和卓越的財務治理能力。但是，目前“雙高計劃”經費的分配方式、使用途徑、監督管理等制度體系尚不完善。從各省區市已經公布的建設方案和配套政策來看，對于資金的配置尚缺乏成熟、具體的配套政策和操作辦法。受地方財政以及經費使用結構和比例限制等諸多主客觀因素的影響，特別是在新冠疫情防控常態化背景下，很多“軟性”經費預算很難列支，經費的序時使用進度與實際建設也無法同步。在經費使用率的考核壓力下，只能調整支出來源和結構，但這樣不僅增加了資金安全風險和審計成本，而且與經費密切相關的項目績效也會不同程度受到影響。

其次，辦學行為的短視與功利。“雙高計劃”績效考核要求學校必須將發展規劃與考核周期同步。然而，項目績效評價周期與人才培養、師資隊伍培育、科技研發周期往往不一致。在時限性的績效考核壓力下，部分“雙高”建設院校只能“短視”與“冒險”。源于市場競爭的效率理念導致學校辦學理念、辦學行為異化。尤其是高質量發展職業教育的時代呼喚，以及構建現代職業教育體系的利好政策，對建設院校產生強大吸引力。在短期建設和長期規劃、項目攻關與日常建設、規范管理與改革創新中游移、搖擺，導致建設院校在發揮人才培養、社會服務和文化傳承等功能上的成果性表現失衡，為之所構建的穩定制度基礎、資源基礎以及自身的獨立性和理性也趨于消散。如打造高水平的師資隊伍需要在團隊結構、數量上“做文章”。很多建設院校一方面在高層次人才、“雙師素質”上竭力突破政策、經費、體制的多重瓶頸，另一方面也通過借用人才資源來達到辦學指標的硬性要求，突破職教層次“天花板”。“帽子”和“頭銜”的師資評價頑疾一時難以解決，人才資源積累效應也有待檢驗。另外，為了適應產業發展形勢，專業群調整與重組進程中的師資挖潛與實訓室資源整合面臨嚴峻考驗，獨立專業長期沉淀并賴以發展的生態秩序面臨危機。

（三）在任務強壓下的綜合治理碎片化

隨著教育綜合治理改革的推進，政府對教育的管理方式由直接控制轉向直接管理與間接調控并存。績效評價就是政府職能轉變過程中，引入的管理方式和辦學約束機制。當前評價主體已逐漸從政府一元控制轉向多元主體參與。但是，由于社會組織發育緩慢，在職業教育領域尚未形成獨立、成熟、權威的第三方機構。很多學校雖然成立了專家委員會，但是學術共同體的主體性尚未得到有效發揮。企業、家長、學生等其他利益相關者的評價也處于分散狀態。因而，當前績效評價的主導依然是政府，“多元共治”的院校治理體系建設道阻且長。

首先，項目制的行政層級管理削弱了院校治理力量。作為管理對象的“雙高計劃”院校，必須把政府主導的績效評價擺在第一位。“雙高計劃”是院校領導任期內的重大項目，建設績效要被納入主管領導的行政考核。如目前普遍實行的“經費使用序時進度主要負責人問責制”。因此，建設任務和目標層層分解下壓，被納入院系領導和基層教師的考核體系。通過科層體制傳導任務和壓力，績效考核成為新的辦學約束，全員被“卷”入到“雙高計劃”考核體系中。在這種政府主導的績效考核中，建設院校以及其基層組織只能處于附屬地位，不僅缺乏必要的治理力量，而且背負政策推行和監督執行帶來的壓力[8]。此外，部分院校針對“雙高計劃”任務而采取的績效激勵和問責，是用嚴格和專業化的規章制度，去執行教育領域“偶發性、模糊性、不規則、非原則性”的事務，過程或結果的失誤，容易使廣大教師陷入緊張、猜忌和傾軋的氛圍，造成優秀與落后的分野、行政與教學的對立以及組織的“內耗”。

其次，項目的資源屬性掩蓋了基層治理主體地位。教師是高職院校具體落實立德樹人根本任務最重要的主體，激勵每一位教師履行好教書育人神圣職責是學校內部治理最為核心的制度建設問題[9]。發揮廣大教職員工的主觀能動性，激發教師參與“雙高計劃”的熱情與積極性，才能有效促進績效目標的實現。制定行之有效的教師激勵制度，讓每一位教師能主動作為，是高職院校內部治理的邏輯起點。“雙高計劃”的項目資源屬性，極大激發了學校爭取各類重大項目的強烈愿望和動力，實現了新興項目制管理與傳統科層制管理的有效融合。重點項目績效與科層化的人事體制相互作用，使項目的資源激勵轉化為院校領導和教師的職級、職稱晉升激勵[10]。這種以“壓力傳導”為特征的激勵與調控方式，對于完成“雙高計劃”任務有顯著效果，短期內產生了一系列標志性成果等“高”績效。但實際上，這種治理只是對任務和職能機械、簡單的分割，教師變成達成項目任務目標的工具，其主體作用及其能動性并未得到真正有效發揮。

最后，項目任務的專項性消解了綜合治理效能。“雙高計劃”不同的項目分別由不同的職能部門牽頭建設，并落實到責任部門和責任人。而項目任務的艱巨性和復雜程度，決定了各牽頭部門集中優勢力量整合各種資源來進行項目攻關，以達到所牽頭項目的績效最大化。如歸屬教務處或科技處的教學成果獎申報、歸屬人事處或教師發展中心的全國教師職業能力大賽、歸屬學生處或創新創業學院的互聯網+創新創業大賽等。而當各部門在進行資源優化配置、實現自身利益最大化的同時，也造成各部門資源共享的沖突和矛盾，消解了學校發展的頂層設計。如牽頭部門的各類“數據打架”而帶來的院校“數據治理”之痛。另外，時限性、疊加性強的項目任務，對部門、院系的“協同”提出較高要求，相對獨立的日常工作往往會被打斷，基層治理被擱置，院校持續性的系統綜合治理效能低下。

三、“雙高計劃”績效評價回歸與理路設計

20世紀80年代末，美國著名教育專家古貝和林肯提出了“構建主義”評價模式。該模式主張評價對象及其利益相關者“全面參與”評價過程，并且強調評價活動是一個“回應—協商—共識”連續往復的過程，將評價中最需要解決的主張、焦慮和爭議納入參與者的“協商”議程，最終構建評價主體與對象的“共識”。“雙高計劃”的目的是“內涵式發展”，評價本身是一種“杠桿”，引入周期性的遴選與淘汰機制，為政府提供調整建設范圍的依據，從而為國家教育戰略的部署提供診斷。同時，引入第三方評價，形成自我評價、政府部門評價和第三方評價多元參與，通過多元主體的價值觀與利益的協調，達成評價方與建設院校的“共識”[11]。引導“雙高計劃”院校提升辦學水平，增強國際競爭力，真正成為“神形兼備”的高水平院校。

（一）實施“發展性”評價理念下的分類評價

發展性評價是為評價對象確定個性化發展目標，并根據評價對象的發展情況進行“診斷性”評價，同時提出具體、有針對性的改進意見。“雙高計劃”實施重點是提升職業教育高質量發展水平，評價重點尤應聚焦于建設中存在的問題以及問題的根源分析和解決措施，以期為下一輪建設提供借鑒。

首先，構建分類評價體系。評價目的不僅只是為了判斷“雙高計劃”院校是否達到了目標，更重要的是通過評價來重構具有職業教育類型屬性的評價體系，引導建設院校對高質量發展“標桿”的認知。除了評價指標設定所遵循的科學性、可行性等原則外，還應考慮建設院校的地域、類型、發展歷史、定位和特色等不同差別，尊重建設院校的差異化發展。根據各類“雙高計劃”院校的建設實際，設立不同的階段性目標以及動態化的階段性評價指標。其次，創新遴選評價指標。在評價指標的遴選上，避免選取建設院校的“資源目標性”指標[12]；避免“以達成與否”或者“等級評分”作為評價方法；考慮以資源投入與轉化的效率為依據，反映院校長遠發展趨勢和潛力的指標評價。同時，考慮各院校的差異，除了基本的硬件指標外，更多選取相對性、預測性和發展性的軟性指標，以“效率”和“效能”為導向，將質的研究方法和定量分析有機結合，形成更為綜合、全面的評價指標和方法。最后，遵循終極目標“底線”評判標準。也就是設立總體標準中的“保底線”和“硬核”標準，即所有建設院校最終必須達到的最低限度。如“雙高計劃”績效評價工作關于引領職業教育改革、支撐國家戰略和服務區域發展等貢獻度的分析，不僅是績效評價的內容，而且也是“雙高計劃”項目建設的歸旨。

（二）構建“多元主體”全面參與的平等協商機制

“構建主義”評價模式倡導拓展評價主體，并且通過不同主體之間的協商來加深對原有構建的理解，實現“共同構建”。構建全面參與的績效評價平等協商機制，有利于打破當下“雙高計劃”中“有多元參與、無平等協商”“名曰多元主體、實則政府主導”的評價困境。

首先，明確核心利益主體在“雙高計劃”績效評價中的職責分工。政府部門主要履行對績效評價活動的監督與指導，把中央的頂層設計與地方的協同創新與實踐密切結合起來，聚焦政府的簡政放權與職能轉變；建設院校建立健全內部質量保障體系，以質量為核心重塑辦學質量文化，集中自評建設的效果以及服務國家社會的貢獻度；第三方評價，包括行業評價和企業評價等，確立評價標準，構建指標體系，對建設成效進行評價。其次，在平等基礎上進行交流互動。通過政府購買服務、企業稅收減免等方式，支持專業機構和社會組織規范開展評價，提升第三方機構參與評價的積極性；通過建立制度化的評價渠道吸引社會和家長有序參與。績效評價的過程是各利益相關者協商討論的過程。就“雙高計劃”建設的評價方案進行協商，共同討論評價的方式以及評價結果的公布方式。要確保評價過程公開透明，以最大限度吸收不同群體的意見。將第三方的評價機構資質認定制度化，對機構、標準、程序進行規定；公示學生、家長、社會評價的權重占比，同時讓建設院校充分理解，由此提高評價方案的可行性，確保評價活動順利進行。

（三）重視績效評價結果的“共同構建”

“雙高計劃”建設評價結果不應作為績效目標完成和教育資源分配的依據，而應作為提供診斷和服務進而促進其發展的政策工具。因此，需要利益相關者對績效評價結果的“共同構建”，對評價結果的反饋促進建設院校不斷進步。評價本身是一個構建與再構建的連續過程，這與“雙高計劃”周期性建設契合。“雙高計劃”評價涉及多元利益主體，受各種條件的限制，其全部參與績效評價活動并不現實，因而尋求最優化的利益相關者參與評價是“雙高計劃”績效評價的現實選擇。同時，這種“共同構建”的目的突出為建設院校提供診斷和服務，而不是基于利益相關者自身的理解和互動得出的主觀績效評價結論。因此，這種反復構建的反饋作用可以概括為三個方面。一是為政府決策提供依據，分析“雙高計劃”建設中突出存在的問題，從而對實施方案進行調整，推進職業教育改革決策的有效實施。二是為職教辦學提供參考。“雙高計劃”實施院校的示范引領作用，有利于職業院校瞄準“風向標”，在人才培養、科技研發和社會服務等方向錨定目標和方向。同時有利于集中精力辦學，而不是應付各類評價與考核的指標制定。三是為建設院校的可持續發展提供建議。“雙高計劃”績效評價結果能夠有效反映“雙高計劃”在“中國特色、世界一流”的職業教育建設中存在的問題，并提供解決方案，由此形成“績效評價—行動計劃—質量提升”的良性循環，推動高職院校的可持續發展。