PPP項目投融資管理及風險防范

朱 智

（北京中海視聯科技有限公司，北京 100081）

引 言

近些年，我國政府積極借鑒國外經驗，推廣并應用PPP模式，鼓勵社會資本參與項目建設，創新投融資體制，著力化解地方融資平臺債務風險，通過社會融資減輕財政壓力，讓市場在資源配置過程中發揮決定性作用。PPP項目發展迅速，從大規模推廣到低迷萎縮再到走出低谷，現已邁入成熟階段。但PPP模式推廣過程中暴露的問題不容忽視，否則必然引發一系列風險。基于這一背景，PPP項目投融資必須加強風險管理，而如何全面細致地識別并有效防控風險則是PPP項目投融資的難點。本文就此展開分析與論述。

一、PPP項目投融資管理相關理論

（一）PPP模式的原則

PPP模式下項目開展的首要原則為平等，結合PPP項目的定義，即形成真正的伙伴關系，政府部門提供公共產品與服務，社會資本方利用對市場充分了解的優勢，促使雙方的目標趨向一致。此外，還應遵循風險分擔原則，因項目風險與收益并存，涉及公共利益，為了全面保障公共利益不受侵害，以“最適宜承擔風險的一方來承擔”為準，更多情況下由企業承擔。

（二）PPP項目融資的特點與優缺點

PPP模式下，遵循最優、合理負擔原則，融資風險一般由社會資本承擔。PPP項目融資具有如下特點：第一，金額大、風險高，融資金額為總投資70%～80%，周期長，不確定影響因素多，可能引發各種類型的風險；第二，項目公司為融資主體，社會資本配合，政府積極協助，多方協作完成融資活動；第三，PPP項目融資成本較高，項目公司收益情況不穩定，由社會資本方作為融資擔保，融資利率高。

PPP項目融資的優缺點概括如下：優點為實現經濟效率最高，時間效率最佳，有利于增加項目投資資金來源，同時可提高雙方的財務穩健性，實現更加長遠的戰略規劃，一方面助力政府部門樹立新形象，另一方面助力項目公司穩定運營；缺點為導致項目公司投資金額大，融資成本增加，投標成本居高，交易復雜，招投標過程中可能會出現市場競爭性不佳的情況，減弱項目公司提高服務質量的直接動力，長期合同靈活性不夠，項目后期管理困難，風險驟增，投資回報率降低。

二、PPP項目投融資風險與成因分析

（一）投融資風險

1.資本金不到位風險

資本金制度是PPP模式下項目開展的一項基本制度，多年來不斷修訂與完善相關政策，但其中針對公益性投資項目資本金制度的相關規定并未制定明確實施細則。社會資本方需提供一定資本金，金融機構審批項目貸款也使用這一制度，由此可見要想確保PPP項目的成功落地，必須保證資本金及時到位。但是在諸多因素的影響下，PPP項目仍面臨資本金不到位的風險，具體體現為兩方面：①社會資本方資金實力不足，根據國務院下發的文件通知，項目公司資本金投入比例不低于20%，政府與社會資本應共同出資，但是或因過程審核不嚴謹、中標后企業內部問題頻發等，以致社會資本方根本不能及時足額到位，PPP項目擱置，甚至失敗；②通常情況下，資本金為自有資金，任何一方都不可出資債務性資金，然而實際上社會資本方與金融機構聯合，簽訂相應的協議，或者直接采取借款的形式，處于“負債”的狀態，導致違規出資、出資不實、資金來源不合規。

2.融資不到位風險

項目融資風險包括融資失敗、成本過高、融資不及時、融資到位后無力償還，或融資機構提前收回資金，或社會資本方融資能力有限、信用資質不夠等原因導致融資成本高于同期貸款基準利率，社會資本方承擔項目融資風險。PPP項目從設計到建設運營各環節，都應合理設置融資方案，但還是會面臨融資不到位風險。

（二）風險成因分析

1.外部原因

①不可抗力風險，即無法預測、難以避免的客觀因素引發的風險；②經濟環境風險，主要對象為經濟市場變動情況，包括物價上漲、市場需求變化等，影響如項目原材料等經營成本大幅增加，導致項目整體經濟效益出現明顯波動；③法律變更風險，由于法律變更（如稅制改革、稅率調整等），以致PPP項目稅負變化，投資費用與項目成本運營大幅增加；④金融機構程序冗余風險，辦理貸款的過程中審批程序過于煩瑣且冗余，周期長，耗用大量的時間，資金不能及時到位，導致項目正常開展受阻；⑤政府信用風險，包括政府履約能力與政府履約意愿。政府給予PPP項目指導性扶持，雖然一般情況下不承擔融資方面的責任，但是其信用、財政狀況等都會影響投融資活動，政府的支持是必要條件，政府履約意愿與PPP項目可持續性密切關聯。此外，銀行認可政府付費，考慮地方政府信用情況，查看政府對項目公司績效考核情況，考慮現階段的財政壓力，同時綜合評定項目公司，基于此確定貸款數額、貸款融資利率、還款方式等。

2.項目自身原因

①項目建設風險，社會資本方優化設計施工方案，審批通過之后正式施工，此過程中因設計優化不當引發風險，均由社會資本方承擔；工程變更引發成本增加、項目建設進度延誤等風險，前期設計不佳、政府方提出變更等引發風險由政府方承擔，社會資本方提出變更引發風險由社會資本方承擔；雙方各自的原因（審批延誤、建設能力不足、技術工藝變化等）導致的工期延誤、成本超支、項目進入運營后達不到設計時預期的目標和要求而產生的風險，應分別承擔責任，若項目未能如期完工，時間成本大大增加，風險程度同樣增加。②資金流動性風險，項目公司為融資主體，由于經驗不足，前期準備工作完成不佳，公司自身債務結構不合理，以短期借款、抵押借款為主，若是項目運營初期回報率低，則會增大公司償債壓力，此時面臨資金流動性短缺風險，甚至因無法如期歸還形成債務違約。③項目投資控制風險，項目投資控制涉及工程造價技術、法律、管理等多個專業領域，設計工作不足、技術規范變化等導致項目投資增加，此時需要進一步擴大融資規模，致使融資成本同樣不斷增加。④項目運營管理風險，后續運營期因內部管理出現問題，主要涉及項目公司財務層面，導致成本難以控制，與預期差距過大，項目收入大大縮減，所獲得的經濟效益遠遠達不到預期水平，現金流難以滿足還本付息的要求。

三、PPP項目加強投融資管理風險管控的策略

（一）增強項目自身實力，提高盈利能力

要想進一步控制投融資風險，必須立足于實際，增強自身實力，優化成本構成，提高盈利能力。以A項目為例，該項目服務于城市管理與治安防控工作。項目采用PPP模式：一是積極響應國家政策，創新基礎設施投融資機制；二是全面保障項目運營維護的安全與穩定，保證數據輸出和模塊功能持續穩定，信息存儲和調用安全可靠；三是規范項目運維，有效處理出現問題響應不及時的情況；四是解決創新技術應用難題，兼顧實用性和領先性，在市場驅動與政府大力支持下，項目公司積極研發，增強自身實力，充分發揮優勢。根據初步設計文件，項目總投資金額約為42 137.37萬元，結合項目建設與運營特征，著重識別建造風險、財政金融風險等。為了確保PPP項目成功落地，政府與社會資本方統一目標，協同合作，提高公共服務質量，針對風險控制與防范，基于風險收益對等、最優風險分配及風險可控的原則設置風險分配基本框架，優化風險分配機制。政府實行專業化管理，社會資本方體現市場優勢，政府授權明確本項目實施機構和采購主體，成立工作小組，組建聯審小組。為了降低融資風險，開啟新的盈利模式，采取“建設—運營—移交”模式實施，加強全過程管控，實現技術上可行、經濟上合理、風險上可控，不斷增強項目自身的實力，擴大盈利空間、提高盈利能力。

（二）加大審核力度，嚴格審核社會資本

PPP項目能否順利推進，對社會資本方資金能力提出明確要求，必須加大審核力度，嚴格審核參與到PPP項目建設中的社會資本方。一方面，妥善解決項目資金來源問題；另一方面，提高管控能力，降低經營性風險。例如，A項目通過合規方式選擇社會資本，由中選社會資本全資設立項目公司，政府授權實施機構與項目公司簽訂PPP項目政府采購合同，該合同約定項目公司作為法人單位，完成項目前期工作及相關報批手續，籌集資金完成本項目建設工作。再如，B項目由政府與社會資本方共同出資，成立項目公司，注冊資本金為4846.46萬元，占項目總投資的20.15%，其中政府方代表出資484.65萬元，占項目資本金的10%，社會資本方出資4361.81萬元，占項目資本金的90%，雙方出資比例為1:9，項目成立30日內完成資本金出資，要求社會資本方制訂切實可行的融資計劃。為了篩選出更加優質的社會資本，保障項目建設進度的有序推進，首先應組成專家組，加入社會資本甄選過程，以資本雄厚、資金充足、融資渠道多元化、內部管理水平高等為標準進行橫向比對。此外，政府督促社會資本方充分發揮其各項優勢，如市場優勢、資金優勢等，鼓勵社會資本方利用其自有資金，全資或者大比例設立項目公司，使得項目融資成本有所降低，同時增加預期收益，降低資金方面的風險。

（三）拓寬融資渠道，保證項目資金穩定

PPP項目應拓寬融資渠道，結合項目特征與建設運營需求，尋求多方的支持，籌集充足的資金，保證項目資金穩定。第一，積極嘗試多項金融工作，如股票融資、信托融資、資產證券化、私募基金、保險資金等，不再拘泥于單一的融資方式，以多元化融資將風險有效分散，同時降低成本、提高抗風險能力，避免因某一環節或者某一融資方式的失誤而造成資金不足，影響項目正常進度。第二，項目公司作為融資主體，由于成立時間短、經驗不足、良好經營業績不足，以致信用評級不高，融資受限，此時應當由股東方、利益相關方或商業機構給予增信支持，提升項目公司的信用水平，以減輕融資壓力、降低融資成本。第三，PPP項目中，政府需給予大力支持，可根據項目建設情況出具相關協議書，將項目列入長期財政預算，以政府背書提供更加強有力的支持，增強項目信譽程度及公眾對項目的信任程度。

（四）豐富保障措施，降低投融資風險

PPP項目建設運營，還應當建章立制，以嚴謹的制度為根本保障，根據項目性質，豐富保障措施，繼而降低投融資風險。以A項目為例，項目公司為法人單位，建立健全管理制度，承擔建設管理職能，負責項目建設監督、項目質量、項目安全等監督管理。①通過合法途徑選擇資質良好的設備集成商，負責建設施工、設備安裝等工作，制定針對性的集成商確定法方案，自行招標，政府協助。②對PPP項目實行全方位、全過程的監管，合理選擇項目監管單位，對該單位資質證書提出明確要求。③建立“可行性缺口補助”項目回報機制，運營期內運維服務費實際支付額度以中選社會資本針對運維服務費報價金額為基礎，綜合績效考核分數及服務費調整機制計算得出。若項目公司取得商業經營超額收益，則運維服務費支付金額將扣除超額收益政府分享部分再進行支付。④建立追加投資調整機制。因設備更新引起的追加投資，項目公司需根據運營期內設備實際運行狀況安排設備更新，設備供應商負責質保，到期續簽合同，及時維修、更換，針對合理的大面積設備更新需求，由項目公司提交方案，聯審小組決策通過，第三方機構評審實際發生金額，及時支付。因技術迭代引起的追加投資，可由項目公司或者政府提出，項目公司需完善各項流程，形成書面方案，提交之后由聯審小組決策，根據批復通過的方案實施，實際發生費用不超過5000萬元的，根據審計結果一次性支付，超過5000萬元的計為項目公司資本性支出。政府根據審計結果，結合與社會資本約定的收益率進行測算，調整運營期后續年限運維服務費支付金額向項目公司進行支付。

結 語

綜上所述，當前經濟形勢下如何加強PPP項目投融資風險管控是受到社會各界關注的一項課題，關系著項目進度是否有序推進、項目經濟與社會效益能否達到預期。現階段，要想實現政府、社會資本與公眾共同受益，必須正確認知PPP項目投融資，結合其特征與建設運行需求，分析實際風險與具體成因。通過增強項目自身實力、嚴格審核社會資本、豐富保障措施等，逐步提升投融資風險管控水平，合理控制項目資金成本，防范風險，從而進一步確保PPP項目投融資活動的順利開展。