“一帶一路”建設中廣西推進跨區域政府合作探究

肖 義，王 軒

（梧州學院， 廣西 梧州 543002）

2013年“一帶一路”倡議設想提出以來，隨著有關工作的深入推進，國內各區域、省份根據“一帶一路”的發展愿景和方案，在相互之間形成了彼此銜接、分工協調的合作框架。與此同時，國內外學術界就“一帶一路”倡議背景下的區域合作和布局等方面開展了大量討論。廣西作為21 世紀海上絲綢之路與絲綢之路經濟帶有機銜接的重要門戶，全力構建“南向、北聯、東融、西合”全方位開放發展新格局，全面對接粵港澳大灣區建設，推進與東盟地區和全國各省地的協同合作，在開展跨區域政府法治與經濟合作領域扮演著重要角色、發揮著關鍵作用。

在當前協同發展的行政體制與機制之下，跨區域公共問題的協調和管理仍然面臨著一定困難。隨著區域或省份之間的聯系日益緊密，為了更好地應對新形勢下的新挑戰，需要超越以某一個地方政府為應對主體的傳統思維與體制，努力構建以推進區域協作為目標，多層級、多主體共同參與的跨區域行政體制。因此，在面對“一帶一路”倡議重大發展機遇時，廣西要堅持實事求是原則，善抓機遇，主動投身于區域協同發展的浪潮；要明確自身定位，通過加強跨區域政府法治與經濟的合作，營造良好的發展環境，實現新形勢下的跨越式發展。

一、“一帶一路”背景下跨區域政府合作的必要性

(一)“一帶一路”倡議與加強跨區域政府合作的關系

跨區域政府合作是法治政府理念下的經濟社會發展形態，它把不同地區的各項行政職能納入共同的法治框架，是區域一體化經濟發展背景下的產物。“21 世紀海上新絲綢之路”倡議下，廣西作為我國南部的資源和勞動力大省，能夠與東盟、珠三角地區優勢互補、互通有無，在區域協同發展中扮演著重要角色。

在此背景下，為了更好融入“一帶一路”倡議，提高協同發展效率，廣西“南向、北聯、東融、西合”全方位開放發展新格局的建設，需要不斷完善區域間政府合作的體制機制：地方政府依靠法治化、制度化的規范，對不同地區經濟發展工作提供堅強指導。同時，跨區域政府合作的發展與成熟也要依托“一帶一路”框架中政策與制度的有效結合。從這一角度出發，為切實提高廣西與其他區域政府及部門之間行政往來、發展協作和信息交流等工作的效率，降低因不同地區行政體制差異等造成的不必要摩擦成本，就應當堅持制度先行，不斷加強跨區域政府間的法治與經濟合作。

(二)新發展時期跨區域政府合作的必要性

“一帶一路”建設的新發展時期，盡管存在共同的倡議目標和合作框架，但不同區域之間，仍然存在著利益沖突和目標差異。經濟發展過程中不同區域的地方政府分別代表了各自區域的轄區利益，代表著不同地區內群體的經濟利益，為保障轄區利益，各地政府都不可避免的帶有地方利益傾向，主要表現在制定和執行政策時，各地政府更多地考慮自身利益得失，與其他地方政府進行合作時，由于出發點和政策執行的差異，勢必給合作伙伴之間帶來跨區域管理的矛盾。如果不能有效平衡各方利益，則存在著產生隔閡、加劇地域之間惡性競爭的可能，制約“一帶一路”倡議的順利推進。

基于此，地方政府之間通過法治與經濟領域的合作，以協作規則為準則，擱置爭議，切實加強跨區域政府合作，方能共同做大跨區域合作發展蛋糕，為地方經濟和社會發展謀實惠。實施跨區域政府合作，從而平衡各方利益，協調、規范競爭行為，形成共同規則，將成為新發展時期推動區域合作發展的重要保障。

二、推進跨區域政府合作面臨的困難

“一帶一路”倡議下廣西全力構建“南向、北聯、東融、西合”全方位開放發展新格局，不斷推進跨區域合作，尚面臨著各地普遍存在的一些困難，主要表現在：

(一)各區域行政體制劃分的制約

各區域行政管轄相對獨立，推進跨區域合作面臨兩個方面的難題：一是現有跨區域合作工作組織的權威性不高，地方政府之間開展法治與經濟合作工作中普遍采取主管部門合作的方式，一旦面臨涉及各方利益的重大復雜問題，就難以勝任工作需要。特別是遇到跨區域行政工作，迫切需要更高層級的協調組織，以打破現下行政體制制約。二是現有跨區域合作工作的推進方式，主要通過定期或不定期會議、協議等方式進行，制度化程度較低，一旦外部條件有重大變化，合作工作隨時就會陷入停頓狀態。

(二)缺乏有效的利益協調機制

“一帶一路”倡議帶來寶貴的發展機遇，國際國內、各省各地都寄希望于當前對外開放的形勢，希望獲得長足發展，這種“自利”傾向是導致跨區域政府之間法治與經濟合作中利益沖突的重要原因。如前所述，當前各級地方政府開展跨區域合作工作，主要通過成立工作小組、召開聯席會議等方式實現，難以上升到更高層面，使得區域協調機制形式單一、協調的效率不高。這種形式松散的協調機制對各方缺乏有效約束，面臨復雜情況時一旦涉及到關鍵性利益問題，各方分歧立現，跨區域合作的推進舉步維艱。

(三)契約性文件存在不足

促進跨區域協同發展，開展政府法治與經濟合作的主要方式是締結各種形式的契約性文件或合作框架。在這一過程中，契約性文件存在的不足主要表現在兩個方面：

一是締約形式化。目前主要工作形式是聯席會議締結有關協議或契約性文件以達成合作。但由于地域差異、利益訴求的局限性等原因，參與各方難以充分平等磋商，各方對于利益平衡與訴求的解決機制更是流于形式。

二是文件效力。跨區域政府合作各方締結的合作協議或契約性文件，遠不能上升到法律層面，其實施與監督都僅僅依靠工作機制的約束，存在效力問題。現實工作中合作各方一般為平級單位，沒有權威的第三方對文件內容進行解釋，各方簽署的合作協約對其本身的約束力并不高，甚至文件條款在內容方面都有可能存在不足和疏漏，致使跨區域合作的工作機制存在各種不確定性，這在很大程度上影響了契約作用的發揮。

(四)實現跨區域合作治理目標缺乏有力的政策推進工具

地方法治建設是經濟建設的重要保障。當前經濟社會新發展形勢下，推進地方法治建設刻不容緩。作為民族區域自治地，廣西在地方建設上具備一定的自主決策權，但在政策工具的使用上，仍然缺乏一定的自主性。一般來看，在政策工具的制定和使用上，溫和的政策工具缺乏效果，強硬的政策工具面臨著種種阻力。這也是廣西在推進跨區域合作工作中面臨的現實困難。

首先，在區域經濟建設領域地方政府跨區域立法合作尚難實現。由于行政體制等因素制約，在跨區域政府間的法治合作中，廣西作為民族自治地方行政單位，其所制定的自治條例與單行條例約束力僅限于廣西區內，即使是廣西與周邊地區共同出臺相關行政法治合作框架協議，也只能對本區域范圍內相關事項進行調整，其效力無法對其他省份的行政法治工作產生必要的規范，相反，其他合作區域亦是如此，各方之間缺乏有效約束，缺乏規范與監督機制。

其次，經濟與社會協調發展進程中跨區域行政執法機制尚不成熟。開展跨區域行政法治與合作，需要在跨區域行政立法基礎上建立起統一決策、統一標準、統一管理的跨區域行政執法機制，從而保障跨區域經濟合作機制的協調發展。目前的工作現狀來看，盡管廣西與周邊區域建立了聯席會議等制度，但各職能部門的跨區域聯合執法機制尚未形成，跨區域行政交流不順暢、地方之間各自為政的問題仍然比較突出。

三、推進跨區域政府合作的工作機制

(一)構建跨區域政府深入合作的工作機構

行政區劃是國家為了進行分級管理而實行的區域劃分，在行政管理體制上具有其重要的意義。跨區域政府合作的開展，是在現行行政區劃基礎上謀求跨區域的資源整合，最大程度的實現法治與經濟發展目標，工作機制需要打破傳統的區域劃分的格局限制，需要對跨區域領導方式與領導機構職能進行必要的調整。跨區域的政府合作，有國家之間、政府之間的合作機制，也包含政府部門之間的合作機制。部門之間的合作機制應當統籌在本級地方政府合作機制之中。而政府之間的合作機制適用行政區劃級別統籌，國家之間與省級地方政府之間的合作機制，則需要頂層設計跨區域政府合作的聯席會議機構。該聯席會議機構的具體工作機制可以借鑒“行政裁判所”模式，可以承擔相關事務的調處、裁判職責，堅持法治和民主原則，及時討論區域間法治與經濟合作形勢，解決跨區域合作中的困難，確保合作工作始終在法治軌道上運行。

“一帶一路”倡議為各方謀求合作發展、實現共同繁榮創造了新的發展機遇。廣西可以借力兩種模式不斷推進跨區域政府合作：一是借助“中國—東盟自貿區”發展框架以及“粵港澳大灣區”、“北部灣自貿區”等已有國家戰略平臺；二是通過省際之間的合作，拓展構建專職區域協調的機構。目前廣西“南向、北聯、東融、西合”全方位開放發展新格局的戰略，即是“中國—東盟”等發展框架第一種模式下，尋求與國內各省地政府之間拓展第二種模式的戰略機制，由合作各方成立專職跨區域協調的聯席會議機構，能夠對“一帶一路”區域合作發展進程中的各種矛盾和利益進行協調，并提供政策與制度支持。

(二)健全跨區域政府合作的工作規則

從國際區域發展經驗來看，要形成良性、長效的跨區域政府之間合作，不論合作工作涉及的具體內容是哪個方面，一個重要保障因素就在于要形成對合作各方具有強有力約束力的有關規則。這種規則通常表現為法律協議形式，比如歐盟(各國之間)形成的歐盟條約、美國(州與州之間)的各類州際協議等。在健全跨區域政府合作的工作機制方面，各級人民政府可以根據當前我國經濟發展新常態下經濟增長的有利形勢，發揮“一帶一路”倡議對我國經濟的巨大提振作用，靈活利用其他行政層面如國務院、各部委的行政管理規則來制定特定領域、特定省份之間跨區域合作的行政法規則，從而以更高的權威和約束力對參與法治與經濟發展跨區域合作的各方產生拘束，倘若參與合作的一方出現違反有關規則或消極懶政等行為，可以聯席會議機構名義啟動行政問責程序，保障有關規則的權威。

廣西各級地方政府以及主管部門在推進全方位開放發展新格局的新形勢下，應加強與各地的法治與經濟領域的跨區域合作，采取工作備忘機制，各級人民政府統籌各職能部門做好跨區域法治與經濟合作的協議備案工作，完善合作機制的約束規則，設立三級地方政府相應的聯席會議機制進行監督和協調。當出現違約或懶政等情況時，可就對方的這種作為或不作為向監督部門提出申訴，并就合作協議的履行要求另一方承擔責任。行政體制內部問責程序的公正性和合法性，可以有效抑制因合作的一方出現怠職或違約而導致整體利益受損的行為，切實保障“南向、北聯、東融、西合”全方位開放發展新格局的建設更好地融入“一帶一路”倡議的宏偉篇章。

(三)設計推動跨區域政府合作的政策工具

廣西融入“一帶一路”發展倡議，實施全方位開放發展戰略，推進跨區域政府合作工作的開展，應當設計配套的行政政策工具，主要包括：

第一，加強跨區域政府合作的立法工作。我國目前適用的是中央立法和地方立法“兩級制”立法體制，鑒于地方立法的約束力限制，中央立法應當從推動跨區域協同發展的角度出發，出臺跨區域合作的立法指導意見，為跨區域政府合作立法提供政策依據。廣西“東融西合”戰略全面對接粵港澳大灣區建設，可以主張合作各方通過推動制定“珠江—西江經濟帶跨區域合作發展規范”，或者制定包含跨區域行政法治與經濟發展合作在內的“跨區域行政合作指導意見”等規范性文件，為廣西以及跨區域政府合作各方提供政策支持，對跨區域政府合作中的一些基本問題作出規定與解釋，減少合作摩擦。

第二，成立跨區域政府合作的執行監督機構。由于地方人大沒有跨區域監督權限，無法行使對跨區域法治與經濟合作執行情況的有效監督，因此有必要設立跨區域的執行監督機構，在執行層面與立法層面的監督機構并行，對跨區域政府合作的執行情況進行監督。通過立法和執行兩方面進行工作監督，遏制行政壟斷，從而促使跨區域政府合作各方的經濟與社會健康、協調、有序發展。

第三，根據跨區域合作的不同工作領域，設立相關領域的專家咨詢制度。經濟建設的發展水平與政府法治密切相關，跨區域政府合作的專家咨詢機制，其工作程序、內容和方式應當嚴格按照有關法律規定，堅持程序正當、維護社會公平。專家咨詢小組對跨區域政府合作工作提出意見和建議，能夠保障工作的科學性和嚴謹性，提升工作效率，并為推進跨區域政府合作提供有力的決策工具支持。

廣西在“海上絲綢之路”的發展框架中扮演著重要角色，具有得天獨厚的優勢，推進“一帶一路”建設已成為廣西“彎道超車”的重要機遇。以“一帶一路”倡議精神要義為理論基礎，以實施跨區域的法治與經濟領域的合作機制為切入點，廣西實施“南向、北聯、東融、西合”全方位開放發展戰略，推進跨區域政府合作，其工作重點應圍繞跨區域合作的工作機構、工作規則以及推動跨區域合作的政策工具等方面，應當以更加積極、更加自信的姿態，主動投身于區域協同合作發展的浪潮，實現跨越式發展。