科創名城建設中優質創新要素集聚的區域引導策略
——以揚州市江都區為例

劉啟翔

（中共揚州市江都區委黨校，江蘇 揚州 225200）

0 引言

隨著新一輪科技革命加速演進，區域經濟發展模式正在發生深刻變化，從過去主要依靠土地、勞動力及金融資本等要素累加的發展模式向更多地依靠科技、知識及人力資本等優質要素投入的發展模式轉變。在這樣的背景下，區域創新能力乃至經濟發展水平取決于其擁有或集聚的創新要素的數量和質量。作為江蘇省揚州市主城區的重要組成部分，江都區要進一步明確地方政府職能，不斷優化區域創新生態，引導優質創新要素加快集聚，著力打造科創名城東部板塊。

1 區域創新要素集聚的一般機理

創新要素集聚是決定區域創新效率的關鍵因素。創新要素是指創新活動中能直接產出創新成果的投入資源或影響創新活動的支撐資源，包括創新人才、創新資金、創新技術等核心要素，以及支持創新的政策、制度、基礎設施等環境要素。創新要素集聚就是各類創新要素在市場作用和政府推動下，通過創新主體的經濟活動在地理上不斷集中，經過有效的組合之后形成集聚效應，從而帶動技術進步和經濟發展。

市場機制是區域創新要素集聚的根本驅動力。在市場經濟條件下，市場競爭驅動著資金的流動，并帶動人才和技術的流動，由此創新產業與創新區域被篩選出來。隨著創新產業的發展與創新區域的形成，產業與區域對創新要素的吸引力會進一步增強。區域創新要素集聚一般經歷初始、擴張及成熟3 個階段。在初始階段，企業之間，企業與科研機構、高校之間聯系松散，創新主體根據自身需求吸納創新資源；在擴張階段，創新資源多、發展快的企業或機構成為創新要素集聚的中心節點，在溢出效應和規模經濟的作用下，區域內會產生更多的創新主體，但創新主體之間的聯系有待發展；在成熟階段，區域內創新主體擁有大量的創新要素，并在創新主體之間形成良性循環。

區域創新要素集聚主要受市場機制驅動，同時離不開地方政府的引導與支持。作為區域創新體系的設計者和主要實施者，地方政府是制度創新、政策創新、管理創新及基礎設施建設的主體。在創新要素集聚的不同階段，地方政府的作用也不盡相同。在初始階段，地方政府是區域創新要素集聚的戰略主體，主要職能是整合全社會的創新資源，為創新主體提供政策扶持和制度保障；在擴張階段，地方政府從對創新活動的直接參與轉變成間接參與，政府職能轉向區域創新要素集聚系統的主體層功能建設，協調創新主體之間的利益關系，鼓勵創新主體之間的知識共享；到了成熟階段，地方政府的資源整合作用漸漸淡化，在構建區域創新系統方面的工作重心轉移到創新規劃、政策引導及環境營造等方面。

2 優質創新要素集聚在科創名城建設中的重要作用

揚州市是國家創新型試點城市，是長三角一體化戰略的重要節點城市。近年來，按照江蘇省委、省政府提出的相關要求，揚州市著力打造美麗宜居的公園城市、獨具魅力的國際文化旅游名城及充滿活力的新興科創名城。在建設新興科創名城的過程中，盡管揚州市在科創產業發展、高層次人才引進及創新載體建設等方面取得了一定成績，但與國內高水平創新型城市相比還存在不小差距。隨著信息技術與管理技術的發展，優質創新要素在區域空間的流動變得越來越便捷，并在更廣的范圍內進行集聚和擴散，給傳統區域創新系統帶來了新的挑戰和機遇。新形勢下，進一步加快優質創新要素集聚成為推動區域經濟高質量發展的戰略選擇，也成為揚州市新興科創名城建設的前提條件和重要內容。

2.1 優質創新要素集聚是新興科創名城建設的前提條件

建設新興科創新名城，實現區域經濟高質量發展，離不開人才、資金及技術三大創新核心要素的有效集聚。企業家、優秀創業人才、高級管理人才、科技研發人才及高級技術人才是高端人才，他們是區域創新活動中最活躍、最關鍵的要素，是區域創新能力形成的源頭。創新創業資金包括生產經營活動的創新投入資金、支持研發和創新活動的風險資金，它們是區域創新能力形成的必備要素和重要保障。技術是創新活動的有效成果，同時也是創新活動的投入要素。高端人才和創新創業資金是區域創新發展的最優質要素和最寶貴資源，對科創名城建設的作用尤為突出。無論是在培育優勢產業集群的進程中做大科創產業、做強新興產業、做新傳統產業，還是在抓好科技創新載體的建設中提升科技產業綜合體水平、布局高水平實驗室建設、增強園區項目承載能力，都需要更多高端人才和創新創業資金作為支撐和引領。在揚州市區域經濟高質量發展的進程中，只有加快吸納和集聚優質創新要素，才能建好新興科創名城。

2.2 優質創新要素集聚是新興科創名城建設的重要內容

科創名城建設的過程是各類創新要素集聚發展的過程，優質創新要素集聚水平直接體現的是新興科創名城建設水平。揚州市建設的新興科創名城是以高素質創新創業人才和企業為高質量發展的主力軍的活力之城，也是力爭高新技術企業、研發機構平臺、頂尖人才數量位居全省前列的創新之城。構建人才高地是創新要素集聚的內在要求，也是科創名城建設的重要舉措。一方面要依托揚州市產業發展基礎和發展需要，加大創新人才引進力度；另一方面要加大招才引智力度，招攬國內知名高校、重點院所來揚州開展合作辦學，并以更加開明的政策吸引大學生來揚、回揚、留揚、就業、創業、置業。強化開放融合創新發展是創新要素集聚的必然趨勢，也是科創名城建設的重點任務。既要全面實施“名校名院名所”建設工程，強化長三角、寧鎮揚區域協同創新體系構建，還要集聚全球高端創新資源，吸納利用國外先進科技成果和優秀人才。毫無疑問，優質創新要素集聚是揚州市新興科創名城建設的重要內容。

3 地方政府引導優質創新要素集聚的策略

近年來，江都區把創新驅動作為區域發展核心戰略之一，在重視發揮市場機制作用的同時，注重發揮地方政府的引導作用，引導創新要素加快集聚。但受多方面制約因素影響，江都區在創新氛圍營造、創新平臺建設及創新政策優化等方面仍有待進一步加強。隨著科創名城建設的深入推進，江都區創新要素集聚發展目前已經處于快速擴張階段，企業、科研機構、其他創新組織及創業個體在區域創新體系中的主體地位更加明確，市場機制在創新要素集聚和配置中的決定作用更加明顯。地方政府對區域創新活動的參與方式正在由過去的直接整合創新要素和社會資源向間接參與、協調創新主體利益關系等方面轉變。針對區域創新實踐中城市品質不夠優越、創新平臺集聚力不強、創新環境不夠完善等問題，江都區地方政府要進一步打造優質人居環境、建好創新創業平臺、優化創新創業政策，讓更多優質創新要素能在科創名城東部板塊引得進、留得住、用得好。

3.1 提升城市品質，不斷增強優質創新要素吸納能力

城市品質的高低直接影響著一個地區對優質創新要素吸引力的大小。浙江省杭州市、廣東省深圳市及江蘇省蘇州市等城市之所以能夠吸引大量外地創新要素流入并且很好發揮作用，一個重要原因就在于這些城市都有著獨具特色的城市品質和比較優越的創新環境。揚州市對外交通格局的打開和互聯網技術的發展正在重塑區域經濟地理格局。江都區必須搶抓發展機遇，以高質量標準和系統性思維謀劃推動城市基礎設施和公共服務建設，塑造科創名城東部板塊的城市新形象，努力把江都建設成宜居宜業之都、創新創業之都。在新興科創名城建設的實踐中，要深化城市設計，持續拓展空間、完善功能、優化形態，加快提升城市品位，構筑高質量發展的城市新格局。例如，不斷完善城市功能，構建現代交通體系，加快建設有利于創新要素集聚的基礎設施和服務平臺。聚焦江淮生態大走廊，打造保護、開發并進的南水北調源頭城市，搶抓將大運河文化帶上升為國家戰略的機遇，系統推進“景區經濟”建設。在提升城市功能的同時，在全社會大力營造鼓勵創新、寬容失敗的濃厚氛圍，著力打造創新創業的良好環境，努力降低創新創業門檻，不斷增加優質創新要素的流入機會。

3.2 建好科創平臺，著力提升優質創新要素集聚能力

創新創業平臺是優質創新要素區域集聚的主要載體。在新興科創名城建設的過程中，要鼓勵開發區、高新技術產業園及科技創業園等重點園區充分發揮各自資源稟賦，建立聯合招商機制，圍繞科創產業發展定向招商，提升科創平臺發展水平。借鑒南京市江北新區、深圳市前海及青島市藍谷等地做法，改革開發區和產業園管理體制，吸收市場化、社會化力量，更加有效地對接科創產業發展。新建的產業園、科技園、科技綜合體及孵化器要堅持運營機構的市場化方向和企業化運作，重點在提高建設質量和運營質態上下功夫、求突破。引導各類科創平臺運營機構加強分工協作，避免同質競爭，必要時成立全區孵化器聯盟或孵化協會，加強成員單位之間的溝通協作，提升區域孵化管理水平和創新要素集聚能力。支持高校、科研院所與市場主體合作，推動創新創業服務機構和孵化器落地，鼓勵企業組建各類研發機構，提升企業創新要素集聚能力和科技研發能力。強化各類科創服務功能，打造本土科創運營品牌，為創新主體、創新要素提供優質服務。條件成熟時，按市場化原則設立江都科技創新創業服務中心，打造專業化服務團隊，對外代表江都統一開展引才引智工作，對內為全區科創產業發展和創新要素集聚提供全方位、一體化服務。

3.3 優化政策環境，充分發揮優質創新要素集聚效應

創新要素的集聚效應表現為促進區域創新產出增加和區域經濟增長。良好的政策環境不僅是創新要素集聚和創新能力提升的條件，也是創新效應發揮和創新效率提高的關鍵。對此，首先要以財政、金融、人才等政策為重點，構建區域創新政策支持體系，不斷優化創新創業環境。其次，理順和明確政府在區域創新中的角色和作用，建立財政科技經費穩定增長機制，同時提高財政資金使用效率，發揮政府投資導向性作用，吸引社會資本積極參與創新。再次，重視發揮地方政府投資基金在吸引優質創新要素，促進創新產業發展方面的作用，為創新型產業和企業發展提供融資支持，推動金融鏈與創新鏈對接融合。同時，加大人力資源政策支持和服務力度，建立并落實有利于人才引進、培養使用的激勵機制，同時在住房、醫療、社會保險、配偶安置、子女入學等方面為引進的人才提供相關服務保障措施。加大科技資源整合和科技管理體制改革力度，健全政策有效落地的工作機制和管理機制，激發科研人員的創新動力和創造活力。持續深化改革，減少政府對創新資源的直接配置，強化市場機制在創新要素吸納和配置方面的決定作用，把“強政府”更多地體現在“強服務”上。加強對知識產權和品牌商標的保護，營造有利于創新創業的制度環境，構建以企業為主體的產學研合作創新機制。最后，要加強調查研究和科學論證，提高政策制定執行的科學性和透明度，及時在政務服務平臺發布與創新主體和創新要素相關的政策信息，為他們提供便捷的咨詢服務。