美國湄公河區域戰略的重塑與中國的策略選擇

2022-11-08 11:53:50鄭先武

東南亞研究 2022年2期

姚全鄭先武

湄公河區域極具戰略價值，自美國全球戰略重心東移以來，湄公河區域受到前所未有的重視。2020年9月11日，“湄公河—美國伙伴關系”(Mekong-U.S. Partnership)正式啟動，取代了奧巴馬政府發起的、歷時11年之久的“湄公河下游倡議”(Lower Mekong Initiative)，美湄合作機制持續升級，壓制中國的意圖和手段不斷加強。回顧歷史，美國介入湄公河區域之初的主要目標是防止共產主義興起和壯大，甚至為此卷入越南戰爭。直至1975年越南戰爭結束，美國在湄公河區域的戰略目標失敗，導致其戰略大幅度收縮，基本上“退出”湄公河。然而30多年后，奧巴馬政府因中國區域影響力不斷上升而“重返”湄公河，特朗普政府又加劇了中美競爭，美國湄公河戰略進一步升級，而拜登政府仍然將中國作為首要競爭對手，繼續深化湄公河戰略。為了更好地把握美國湄公河戰略的脈絡，有必要對美國與湄公河區域關系70年的發展歷程進行回顧和梳理，并在此基礎上分析美國湄公河戰略重塑的最新變化與特征，及其給中國帶來的挑戰和壓力，只有這樣才能對癥下藥，提出有針對性的應對之策。

一美國與湄公河區域關系：既有研究及其不足

目前，既有關于美國與湄公河區域關系的研究成果相當豐富，主要集中在以下四個方面：

第一，特定時期的美國湄公河戰略研究。鑒于奧巴馬政府高度重視湄公河區域的戰略地位，國內學界專門就奧巴馬政府的湄公河戰略進行研究，分析其介入湄公河區域的時代背景、戰略意圖、政策內容、產生的影響以及中國的應對措施，或以奧巴馬政府為界，梳理奧巴馬政府前后美國湄公河戰略的主要內容、特點、動機、路徑、影響，以及湄公河國家對美國“重返”湄公河的政策因應等等。湄公河區域是東南亞的重要組成部分，國外研究主要在論述奧巴馬政府的東南亞政策時涉及美國在湄公河采取的新舉措。

第二，美湄合作機制研究。奧巴馬政府于2009年發起“湄公河下游倡議”，這是美國政府發起的首個針對湄公河區域的合作機制，而2020年特朗普政府發起“湄公河—美國伙伴關系”，取代了“湄公河下游倡議”。學界對這兩大機制的議題設置、合作領域、主要目標等方面進行了研究。

第三，中美在湄公河的競爭與合作研究。這是國內外學者最感興趣的研究議題，產出的成果最多，主要集中在兩大領域：一是以制度競合為視角，分析中美在湄公河區域建立的區域合作機制之間的競爭與合作；二是集中研究中美在湄公河區域水資源議題上的競爭。此外，其他研究主題更加宏觀，主要關注中美在湄公河區域地緣政治競爭的態勢、影響，以及中美各自的優勢和局限，為中國應對美國湄公河戰略提供對策建議，并對中美競爭大背景下雙方合作的可能性與前景作了分析。

第四，聚焦美湄合作的單個議題研究。最受關注的依然是水資源議題，分析美國參與湄公河區域水資源開發的歷程以及美國的水外交政策。除此之外，也有學者以氣候、衛生安全、非政府組織參與社會治理作為美湄合作的研究對象。

總體來看，既有關于美國與湄公河區域關系的研究視角多樣，重點突出，分析深入，為本文的研究奠定了良好的基礎，但也存在以下不足：

第一，美國介入湄公河區域最早可以追溯至20世紀50年代，但既有研究多集中在奧巴馬政府以來的美國湄公河戰略，這導致對美國湄公河戰略的研究主要是針對特定時期的“靜態分析”，缺乏對美湄關系歷史演變過程的梳理，沒有將美國湄公河戰略的連續性、整體性和特定現實性進行有機結合。

第二，對“湄公河—美國伙伴關系”的研究未能及時、深入地跟進，還存在較大的研究空間。盡管美湄合作新機制推出的時間不長，但有力地促進了美國湄公河戰略的重塑，且壓制中國的意圖日益彰顯，力度進一步加劇，因而對美國湄公河戰略最新內容的研究迫在眉睫，對中國應對挑戰的政策研究刻不容緩。

第三，在美湄合作議題和領域上，既有研究主要以湄公河水資源議題為切入點分析美國湄公河戰略，而實際上該戰略是全方位、多層次、綜合性的，美湄合作涉及的領域不斷擴大，議題重要性發生調整，應進一步加強研究在美國湄公河戰略中地位越來越高的互聯互通議題，以及重視程度有待提升的價值觀議題。

本文通過梳理和回顧美國與湄公河區域關系的歷史演進過程，分析美國湄公河戰略的重塑脈絡及產生的影響，并為中國應對美國的競爭與挑戰提供建議。本研究既有歷史的縱深感和系統性，又有對當下美湄關系最新進展的現實觀照，通過關注美湄合作中可能產生重要和深遠影響的關鍵議題，來彌補已有研究的不足。

二美國與湄公河區域關系演進及其戰略重塑

美國自20世紀50年代開始介入湄公河，希望借助修建大壩和發電站等宏大項目促進湄公河國家經濟增長并朝自由主義方向發展，防止共產主義在該區域擴張和蔓延，且一度成為湄公河開發最大的援助國，甚至不惜代價卷入越南戰爭。但是，美國并沒有實現預期目標，越南戰爭結束時，其終止了對湄公河委員會的援助，此后對湄公河區域一直重視不足。直到奧巴馬政府發起“湄公河下游倡議”，美國又“重返”湄公河；2020年9月“湄公河—美國伙伴關系”取代了“湄公河下游倡議”，美湄合作機制進一步升級。

(一)成為湄公河開發最大的援助國(1952—1975年)

由于湄公河國家早期在推動湄公河區域合作上既缺乏能力又缺乏意愿，湄公河區域的發展嚴重依賴與該區域有相關利益的域外大國。而美國是當時最有影響力的域外大國，其介入湄公河區域的根本目標在于將援助湄公河流域開發作為“區域合作和相互援助的核心”，以促進該區域合作的提升，并使得“總體的湄公河區域免受共產黨的影響或支配”。美國最初介入的主要載體是聯合國亞洲及遠東經濟委員會(簡稱“亞遠經委會”)，這是《聯合國憲章》框架內成立的首個區域性經濟組織和亞洲首個政府間組織，美國是該組織的創始成員國之一。

1952年5月，亞遠經委會下屬的控洪局(the Bureau of Flood Control)在老撾、泰國、柬埔寨、越南四個湄公河下游沿岸國的共同支持下，首次對湄公河水資源進行系統性調查，形成了《湄公河國際河流控洪及水資源開發技術問題的初步報告》(-)(簡稱“1952年控洪局報告”)，在亞遠經委會及各成員國政府間引起極大反響，成為日后湄公河開發所使用的重要基礎性報告。該報告出臺后，老撾、泰國、柬埔寨、越南謀求美國組織實施對湄公河流域的進一步研究。美國意欲掌握湄公河流域的開發主導權，試圖繞開亞遠經委會率先行動。1955年8月，美國國際合作局(U.S. International Cooperation Administration)與四國達成湄公河流域勘測協議，并安排隸屬于內政部的美國墾務局(the Bureau of Reclamation)組織實施。同年12月，美國專家組開始對沿岸各國的在建項目和壩址進行實地勘測，經過3個多月的努力，專家組完成《美國墾務局下湄公河流域勘測報告》(-)(簡稱“1956年墾務局報告”)，提出與各國進行湄公河開發的雙邊合作方式，但因柬埔寨強烈反對而未能成功。

1956年，亞遠經委會秘書處在這份報告的基礎上完成了《下湄公河流域水資源開發》()報告，提供了眾多建設性建議，其中的一條建議是建立湄公河流域開發的永久性機構。1957年3月，亞遠經委會召開的第13次會議接受設立新機構的建議，美國在會上表示愿意為湄公河計劃提供資金支持。同年9月，湄公委員會(Mekong Committee)(也稱“老湄公河委員會”)正式成立，并于成立后的次月在柬埔寨金邊舉行首次會議。湄公委員會成立后，美國持續為湄公河的勘察和建設提供資金支持和援助，20世紀60年代美國卷入越南戰爭后，出于政治目的加大了對湄公河計劃的支持力度。1965年4月，時任美國總統林登·約翰遜(Lyndon B. Johnson)發表著名的“霍普金斯講話”，決定擴大對湄公河的援助計劃，希望通過進一步擴大的湄公河合作開發將東南亞國家聯合起來。為此美國一度成為湄公河開發的最大援助國。1969年尼克松就任總統后，美國全球戰略收縮，從1970年開始削減對湄公委員會的援助。

(二)終止對湄公河委員會的援助(1975—2009年)

1975年越南實現南北統一，老撾和柬埔寨相繼建立共產主義政權，美國對湄公河區域失去興趣，因而終止對湄公委員會的直接援助，湄公委員會的運作由此陷入困境。柬埔寨不再參加湄公委員會會議，兩年后，退出了湄公委員會。然而，這并沒有導致委員會終止。1976—1977年，湄公委員會秘書處繼續在曼谷開展日常工作，但沒有舉行委員會年度全權代表會議。1978年，泰國、越南、老撾共同建立了湄公河下游調查協調臨時委員會(Interim Committee for Coordination of Investigations of the Lower Mekong)(簡稱“臨時委員會”)。直到1991年底，柬埔寨準備恢復湄公委員會的成員資格，老撾、泰國、柬埔寨和越南通過湄公河工作組協商建立未來湄公河合作的新模式。1995年4月5日，四個沿岸國在泰國清邁簽署《湄公河流域可持續發展合作協定》()，成立了湄公河委員會(Mekong River Commission)(又稱為“新湄公河委員會”)，取代了臨時委員會。“然而，自1975年以來，美國一直沒有為湄公河項目提供資金。”但出于對全球變暖的擔憂，美國在20世紀80年代末發起了幾項關于全球變暖的國際影響的研究。美國環保署贊助了一個熱帶區域五條河流研究項目，湄公河就是其中的研究對象之一。該項目使得臨時委員會和科羅拉多大學互派工作人員開展研究合作，并于1992年在曼谷召開了一次關于氣候變化對湄公河下游流域水文和水管理影響的研討會。隨后，美國學者、科學家和活動家擴大了對湄公河水資源管理的研究范圍，包括湄公河水資源可持續開發、漁業以及擬建湄公河大壩的潛在社會和環境影響等等。美國國務院在1998—1999年發起了有關湄公河開發對國際關系影響的討論。與此同時，20世紀90年代美國陸續改善與越南、泰國、老撾等湄公河國家的關系，雙邊關系逐步恢復正常化，為未來美國深化與湄公河國家合作奠定了基礎。

進入21世紀初，始料未及的“9·11”事件爆發，恐怖主義被美國認定為首要的安全威脅，反恐成為美國首要的安全任務。美國在全球范圍聯合一切可以聯合的反恐力量打擊恐怖主義，在東南亞開辟反恐的“第二戰場”，并加強與湄公河國家在反恐領域的合作，湄公河流域國家在美國全球戰略中的地位有所上升。縱觀20世紀70年代越南戰爭結束后到21世紀初，美國總體上游離于湄公河區域之外，期間雖然美國與部分湄公河國家的雙邊關系有所改善，政治安全互動有所加強，但尚未明確在湄公河區域的政治策略目標，沒有成熟穩定的湄公河戰略，更未制定具體的策略執行計劃，“對湄公河區域的重視程度不足”。

(三)發起“湄公河下游倡議”(2009—2020年)

湄公河區域再度引起美國重視是在2009年奧巴馬執政以后。奧巴馬政府重新評估了美國的戰略威脅和戰略重心，認為亞太地區的重要性和所面臨的威脅均超過中東地區，接連從阿富汗和伊拉克大規模撤軍，并將戰略重心轉向亞洲。2009年7月，時任美國國務卿希拉里·克林頓(Hillary Clinton)前往泰國普吉島參加東盟會議時高調宣稱“美國回來了”，表達美國必須與亞洲接觸的堅定立場，并正式加入《東南亞友好合作條約》。隨后，希拉里與泰國、老撾、柬埔寨、越南四國外長舉行會議，發起“湄公河下游倡議”，雙方的合作主要集中在環境、衛生、教育和基礎設施四大領域。2012年，美國吸納緬甸正式加入“湄公河下游倡議”，進一步擴展“湄公河下游倡議”的合作領域，增加了農業與糧食安全方面的合作內容。同年，希拉里在柬埔寨金邊舉行的東盟地區論壇上，宣布建立“亞太戰略接觸倡議”(Asia Pacific Strategic Engagement Initiative，APSEI)，并提出“湄公河下游倡議2020”(Lower Mekong Initiative 2020，LMI 2020)，旨在增強湄公河區域應對跨境挑戰的能力。在倡議的第一階段，美國承諾在三年內提供5000萬美元，用于支持為解決湄公河流域重大跨國問題所實施的新方案、新活動，表明美國參與湄公河區域建設的長期性。

2013年，美國政府發起“東南亞青年領袖倡議”(Young Southeast Asian Leaders Initiative，YSEALI)，向包含湄公河國家在內的所有東盟成員國和東帝汶符合條件的年輕人開放。YSEALI設置的議題主要集中在公民參與、可持續發展、教育和經濟增長等方面。奧巴馬總統曾多次出席YSEALI座談會并發表演講，與青年領袖面對面交流。該倡議被稱為“總統的YSEALI”，是加強東南亞區域領導力發展和網絡建設的標志性計劃。隨著美湄合作的深入，“湄公河下游倡議”的合作內容進一步擴展，最后形成了“湄公河下游倡議”的六大支柱，即農業與糧食安全、互聯互通、教育、能源安全、環境和水資源及衛生。2018年，美國將“湄公河下游倡議”六大支柱精簡為“水資源、能源、糧食和環境關系”“人類發展與互聯互通”兩大包容性支柱，制定了《“湄公河下游倡議”實施總體行動計劃2016—2020》()，對兩大包容性支柱的目標進行分解，并規劃了具體的項目和舉措，旨在實現公平、可持續和包容性增長的目標，縮小東盟內部的發展差距。在“湄公河下游倡議”和行動計劃框架下，美國政府發起和實施的項目眾多，在2019年“湄公河下游倡議”十周年之際，遴選出15個旗艦項目。2020年5月，美國正式啟動由美國國際開發署資助、史汀生中心(the Stimson Center)開發的湄公河基礎設施跟蹤平臺(Mekong Infrastructure Tracker)，負責跟蹤、監測和量化能源、交通和水基礎設施資產的發展及其給東南亞帶來的社會、經濟和生態變化，每季度更新一次，跟蹤系統的功能將根據利益相關者的反饋進行實時更新和擴展。“湄公河下游倡議”的發起標志著美國重新將湄公河區域作為一個重要區域整體對待，并深切發展美湄關系。

(四)建立“湄公河—美國伙伴關系”(2020年至今)

2020年9月11日，“湄公河—美國伙伴關系”建立，取代了“湄公河下游倡議”，成為美湄關系升級的標志性事件。相較于“湄公河下游倡議”，“湄公河—美國伙伴關系”更廣泛、更深入、更具戰略性、資源更充足，其強調美國對湄公河區域的承諾以及新的區域合作機制在擴大美國與湄公河五國接觸方面的作用，表現出以下四個鮮明的特征：

第一，擴大合作范圍。“湄公河—美國伙伴關系”雖然只設置了四大合作領域，即經濟互聯互通、可持續的水資源、自然資源管理和環境保護、非傳統安全問題以及人力資源開發，但每一個領域包含的具體事項眾多，已經涵蓋“湄公河下游倡議”囊括的所有優先事項，并且增加了更多的新內容，擴大了原有機制的合作范圍。這些合作內容并不是固定不變的，未來可能涉及更多的領域。

第二，調整重點議題。水資源不僅關系到湄公河區域的經濟發展，更關系到湄公河流域人民的日常生活，且中國是湄公河的上游國家，水資源議題一直是美國參與湄公河區域合作的重要傳統議題。新的合作機制建立后，水資源議題仍然是美湄合作的重點，但基礎設施、能源等經濟領域的合作議題呈現出超過水資源議題而成為美湄合作首要議題的趨勢。跨國犯罪等非傳統安全問題也成為美湄合作的新焦點，美國往往指責中國在湄公河區域跨國犯罪議題上負有責任。2021年8月3日，第二屆“湄公河—美國伙伴關系”部長級會議通過未來三年行動計劃(2021—2023年)，進一步明確當前和未來四大合作領域的具體內容及項目，再次印證了美國在湄公河區域議題的調整，且美湄合作重點議題的調整暗含著中美競爭的加劇。

第三，加強協調聯合。“湄公河—美國伙伴關系把與湄公河各國政府和志同道合的伙伴的協調放在首要和中心位置”，強調與東盟、“伊洛瓦底江—湄南河—湄公河三河流域經濟合作戰略”(ACMECS，也稱“三河流域機制”)、湄公河—日本峰會等湄公河區域相關合作機制的互補，以及與各個機制具體規劃的目標保持一致，并加強規劃的對接實施。目前的主要協調工作表現在加強與湄公河委員會在改善河流治理和水數據共享領域的合作，分別加強與日本、韓國、澳大利亞、印度在電力、洪水與干旱預警、打擊跨境販運、基礎設施議題上的合作。

第四，引入東盟規范。美湄新機制在強調“推進東盟中心地位”的基礎上引入協商一致、互利、尊重主權、不干涉等“東盟方式”決策規范，尊重成員國的國內法律法規，支持落實東盟共同體2025年愿景等等。這是美國首次在美湄合作的官方文件中明確引入東盟規范，試圖利用東盟的力量牽制中國在湄公河的影響力。

從美湄關系的發展歷程可知，遏制戰略威脅一直是美國湄公河區域戰略的主要目標，甚至為此卷入軍事戰爭。但隨著美國在越南戰爭的失利，美國從越南撤出的同時，立即終止了對湄公河項目的援助，美國湄公河援助政策出現急劇性和極端性的變化。直到奧巴馬政府執政，美國戰略重心調整，湄公河區域的地緣戰略價值被重新激活，“湄公河下游倡議”的發起成為美國湄公河戰略重塑的新起點，“湄公河—美國伙伴關系”取代“湄公河下游倡議”，意味著美湄合作機制進一步升級，美國比以往任何時候都更加重視湄公河區域，未來會有更多實質性的具體措施出臺繼續重塑美國湄公河戰略。

三美國湄公河戰略重塑對瀾湄合作的影響

從“湄公河下游倡議”到“湄公河—美國伙伴關系”，美國湄公河戰略的重塑以制衡中國為首要目標，在水資源、互聯互通和價值觀三大議題上對瀾湄合作形成嚴峻挑戰，并通過推動多項協調舉措對中國實施全面戰略圍堵。

(一)水資源議題“安全化”

水資源議題一直是美國對湄公河區域承諾的關鍵議題，在很長一段時間內，甚至是首要議題。實際上，正是因為中國的地理位置處于湄公河上游，水資源才成為美國介入湄公河并大做文章、向中國發難的優先選擇。美國國務卿等高級官員頻繁在多個公共場合指責瀾滄江大壩建設和水力發電對湄公河下游國家造成負面影響。例如，在2019年8月召開的第12次“湄公河下游倡議”部長級會議上，時任美國國務卿邁克爾·蓬佩奧(Michael R. Pompeo)指責中國控制湄公河下游的水流，疏浚河床，開展領海外河流巡邏。2020年9月11日，在首屆“湄公河—美國伙伴關系”部長級會議上，時任美國副國務卿斯蒂芬·比根(Stephen Biegun)批評中國修建的大壩對湄公河糧食安全、環境和人民生活造成不利影響。2020年10月15日，美國負責東亞和太平洋事務的助理國務卿史達偉(David R. Stilwell)在關于加強跨界河流治理的印度洋—太平洋會議開幕式上，指責中國單方面操縱湄公河流量，要求中國通過湄公河委員會進行全面、全年的水資源數據共享。2021年1月12日，美國負責東亞和太平洋事務的首席副助理國務卿克夏(Atul Keshap)在首次“湄公河之友”政策對話會議上批評中國上游特大水壩對湄公河水安全造成影響。

除了高官敘事之外，美國的咨詢機構和智庫也是水資源議題“安全化”的主要行為體。美國水資源研究咨詢中心“地球之眼”(Eyes on Earth)和史汀生中心發布研究報告，指責中國水資源開發對湄公河下游國家水流和生態造成影響，并利用衛星實時監測瀾滄江流域的大壩水位、河道高度、蓄水和排水的過程等等。美國于2020年12月15日正式啟動了湄公河大壩監測系統(Mekong Dam Monitor)，利用遙感技術、衛星圖像和地理信息系統進行數據分析，提供湄公河流域環境指標的每周報告，使用者可以在湄公水資源網站(MekongWater.org)免費獲得。東西方中心(East-West Center)、地球新聞網絡(Earth Journalism Network)、史汀生中心三家機構合作，共同為湄公河流域國家的記者/研究人員提供研究資助，旨在加強他們的新聞技能，并要求入選的研究員使用湄公河基礎設施跟蹤系統和/或湄公河大壩監測系統上的數據集，以制作一個數據驅動的媒體故事來進行宣傳。

水資源議題與湄公河流域民眾的生活息息相關，本就存在大量感興趣的受眾，再以干旱等自然災害聚焦事件的報道和渲染作為催化條件，存在性威脅得以構建，而非政治領域的水資源問題很容易被炒作，它成為美國構陷中國的核心議題，并被美國當作排斥和針對中國的重要武器。特朗普政府之前的歷屆政府從來沒有如此密集地對中國進行構陷，湄公河的水資源問題已經高度政治化、“安全化”。

(二)互聯互通競爭加劇

湄公河國家擁有豐富的資源，工業化初期帶來的發展空間很大，是東盟中經濟增長較快的國家。但是，其經濟基礎較弱，基礎設施建設滯后，普遍缺乏資金，深度依賴外部支持。“一帶一路”倡議的優先領域是基礎設施互聯互通，沿線國家許多基礎設施項目都是從“一帶一路”倡議開始建設或后來成為“一帶一路”倡議的一部分。湄公河區域作為“一帶一路”倡議的重要門戶，自然是中國基礎設施投資和建設的重點區域。鑒于以上因素，基礎設施議題不可避免地進入美國政府的視野，“湄公河—美國伙伴關系”有意突出互聯互通議題，將互聯互通置于美湄四大合作領域的首要位置，使其成為遏制中國區域影響力繼續上升的又一重要領域。

奧巴馬政府時期的互聯互通議題還主要集中在與水資源相關的基礎設施領域，而特朗普政府、拜登政府的互聯互通則大大拓寬了范圍，以能源和基礎設施建設兩個領域最為突出。就能源議題而言，未來湄公河區域的能源消耗激增，其中電力需求預計將以每年6%-7%的速度增長。美國抓住這一契機，加大了對能源尤其是電力領域的介入。美國“電力部門項目”計劃在湄公河區域投資660萬美元，為湄公河國家提供超過1000小時的培訓，以改善能源基礎設施和擴大能源貿易市場，促進跨境電力貿易，幫助各國增加可再生能源的使用，并制定能源效率規范和標準。2018年7月啟動的“亞洲促進能源開發與增長”(Asia Enhancing Development and Growth through Energy)倡議，利用美國政府、私營部門和國際金融機構的專業知識和資源，增加能源多樣化和貿易，擴大能源準入，首期提供2950萬美元支持湄公河國家能源安全和公民的可靠用電。同時，美國加強與日本在湄公河區域的電力合作，聲稱幫助湄公河國家滿足其對安全可靠且負擔得起的電力的需求，并加強區域電力貿易一體化。

就基礎設施建設而言，湄公河區域作為世界上最不發達的區域之一，其最重要的目標是發展經濟，經濟發展離不開基礎設施建設這個基本條件。有令人信服的證據表明，改善互聯互通能夠刺激、維持經濟和社會的快速發展。基礎設施建設是中國在海外投資建設最擅長的領域，而美國在湄公河區域基礎設施建設方面的投資無法與中國相提并論，便另辟蹊徑，強調投資合作的“高質量”“透明度”，通過引入更多的私營部門資本，以及與志同道合的國家開展合作，來對沖中國在基礎設施領域的優勢地位。2018年10月5日，《更好地利用投資引導開發法案》()通過，以改革和加強美國的融資能力。該法案授權將海外私人投資公司及隸屬于美國國際開發署的發展信貸管理局合并，成立美國國際開發金融公司(U.S. International Development Finance Corporation)。該公司已經在東南亞投資10億美元，并計劃未來幾年在湄公河區域推進數十億美元的基礎設施建設。美國認為國營資本進入會導致基礎設施融資的債務水平過高，導致對象國還不起債務而陷入債務危機，形成“債務陷阱”，最后是擴大而不是縮小發展差距，并阻礙基礎設施的進一步投資，而私營資本則可以避免這個問題。蓬佩奧曾在“湄公河—美國伙伴關系”建立后發表演講，指責中國基礎設施建設的方式讓湄公河國家背上債務，點名中國國有企業存在“以大欺小”(predatory)、“不透明”(opaque)的商業行為。

(三)價值觀塑造影響深遠

美國戰略重心轉移是一個長期的過程，親美青年領袖的培養，反映了美國政府戰略布局之深遠、戰略耐心之堅定。奧巴馬政府發起的YSEALI，旨在加強美國與東南亞的聯系，培育東盟共同體，是對下一代東南亞領導人的一項重要投資。2018年，美國新發起一項由美國國務院資助的專門針對湄公河國家青年的項目——“湄公河下游倡議”青年科學家計劃(LMI Young Scientist Program，LMI-YSP)，在美湄合作機制升級后更名為“湄公河—美國伙伴關系”青年科學家項目(The Mekong-U.S. Partnership Young Scientist Program，MUSP-YSP)，主要關注水資源、能源、環境可持續發展、公共衛生、生物信息學，以及通過社會企業家精神促進經濟發展等，每年支持35名來自湄公河國家的青年科學家，在湄公河區域建立一個青年科學家網絡，制定應對湄公河沿岸跨界挑戰方案。

通過對YSEALI和MUSP-YSP的梳理可知，除了在聚焦的議題上有一定差別，兩者對申請人的素質都提出了較高的要求，并具有高度一致性，具體體現為以下幾個特點：(1)申請人的年齡限制嚴格。YSEALI成員分為兩大類，一類是專業人員(Professional Fellows)，另一類是學術研究人員(Academic Fellows)。專業人員要求申請人的年齡在25-35歲之間，學術研究人員為18-25歲之間；MUSP-YSP也要求申請人的年齡在25-35歲之間。(2)申請人須是本國各個相關領域的精英，“正在為自己的領域、國家和地區帶來改變”。例如，YSEALI專業人員要求申請人是政府、民間社會或私營部門的新興領導人，在各自領域具有專長；MUSP-YSP則要求申請人具有碩士或者博士學歷，在大學、工作場所或社區表現出強大的領導素質和良好的業績記錄。(3)熟練掌握英語，這是人員遴選的必要條件。YSEALI和MUSP-YSP致力于培養湄公河國家青年的領導力，是一套集技能、理念和價值觀輸出于一體的系統，從各個方面拉近湄公河國家未來青年領袖與美國的距離。通過這兩大項目選拔出一批年輕的、在特定領域有成就的青年，學習和探究美國政府所量身定制的專門性議題，或者到美國本土學習、交流和實踐，對青年的價值觀塑造將產生深遠影響。他們未來有可能成為湄公河國家相關領域的領袖，并將學習到的技術和理念運用到國家治理、區域治理的具體實踐中，這種潛移默化的滲透和影響應引起足夠重視。

(四)聯合戰略圍堵

美國通過不同機制間的功能聯結構建多層級伙伴關系體系，形成對中國“包圍式”和“統一陣線式”制衡。“湄公河之友”是美國大范圍引入盟友、合作伙伴和國際組織參與湄公河議題的重要途徑。由日本、韓國、澳大利亞、新西蘭、歐盟、亞洲開發銀行、世界銀行以及美國與湄公河五國共同組成的“湄公河下游之友”(Friends of the Lower Mekong)每年召開一次部長級會議，其成為“湄公河下游倡議”的最大輔助性機制，旨在改善捐助者在規劃和發展援助方面的協調，并為湄公河區域關鍵政策的優先事項提供對話平臺。“湄公河下游之友”曾召開特別會議，除了以上固定成員外，丹麥、芬蘭、德國、荷蘭、瑞典等國家也參加了會議。2019年“湄公河下游倡議”十周年之際，“湄公河下游之友”發布了一個加強協調的聯合聲明，表示要探索擴大其成員之間以及與其他湄公河區域機制之間信息共享的途徑，就各自的區域努力進行更密切的合作。“湄公河—美國伙伴關系”取代“湄公河下游倡議”以后，“湄公河下游之友”改名為“湄公河之友”。首次召開的“湄公河之友”政策對話會議再次擴大參會主體，主導湄公河—恒河合作的印度、2021年東盟輪值主席國文萊應邀參會，湄公河委員會再次出席會議。2021年8月5日召開的“湄公河之友”首次部長級會議，湄公河委員會秘書處正式成為“湄公河之友”的一員。美國不斷引入盟友、伙伴和國際組織等行為主體，不僅能夠促進其對湄公河區域開發的捐助和參與，而且能夠減輕美國在湄公河區域資源投入上的壓力，但不影響美國在其中發揮主導作用。

美湄合作新機制建立后，美國更加強調東盟的中心地位和重要作用。湄公河五國都是東盟的成員國，美湄合作發起之初就重視東盟的作用，東盟秘書長列席“湄公河下游倡議”部長級會議已經成為慣例，“湄公河—美國伙伴關系”部長級會議更是強調湄公河區域作為東盟不可分割的一部分，認為湄公河、東盟區域的繁榮對于實現東盟共同體建設目標和促進印太區域合作的共同愿景至關重要。美國主動與東盟的宏觀目標和具體規劃相協調，發揮東盟在湄公河、東南亞乃至印太區域平衡中國影響力外擴的作用。克夏認為東盟的集體聲音是有力量的，“鼓勵東盟在湄公河流域問題上發展共同立場，就像在南海問題上一樣”，明確表態美國希望與東盟在湄公河做更多的工作。

對于湄公河區域既有的眾多國際機制，美國不但不會取代其中任何一個區域機制，而且利用和團結一切合作機制，彼此協調和互補，試圖將湄公河這個“微區域”層面的議題逐漸拓展至次區域、區域、區域間乃至全球層面，推動湄公河議題國際化，幫助美國實現區域權力平衡的目標。

四提升瀾湄合作之中國對策思考

面對美湄合作的競爭壓力和嚴峻挑戰，中國應對美國在各個議題領域的戰略制衡行為進行深入研究，找到自身的戰略優勢所在和對方的戰略局限性、薄弱環節，并以此為切入點，進行戰略反制。同時，反省自身存在的短板，不斷提升瀾湄合作的競爭力。

(一)水資源議題“去安全化”

水資源議題是美國屢次向中國集中發難的問題。在美國的攻勢和影響下，中國在湄公河的水資源開發已經被高度政治化、污名化、“安全化”。對于湄公河國家而言，湄公河水資源開發也是其最為關切的問題之一，涉及湄公河流域約6500萬人的生計和糧食安全。瀾湄合作“因水而生，因水而興”，瀾滄江—湄公河連接著中國與湄公河五國，是構建瀾湄國家命運共同體的天然紐帶。中國理應將水資源問題作為瀾湄合作的優先領域和最重要的議題。瀾湄合作機制確定了三大合作支柱和五個優先合作方向，并且在此基礎上進一步拓展合作領域，形成“3+5+X”合作框架。雖然水資源議題受到的關切最多，承受的壓力最大，但水資源合作在促進中國與湄公河下游國家緊密聯系方面發揮了最重要的作用，應該“突出水資源合作在瀾湄合作機制中的‘起點’與‘紐帶’地位”，將水資源合作作為首要合作議題。如果在水資源合作問題上與湄公河國家沒有處理好關系，其他領域的合作難免受到牽連和影響。即使其他領域的合作處理得很好，也會受到水資源問題“安全化”的嚴重影響，導致產生木桶效應。

2020年11月30日，中國與湄公河五國在北京共同啟動瀾湄水資源合作信息共享平臺網站，瀾湄六國的水利主管部門未來可進一步推動、完善平臺建設，并依托和利用這個平臺早日實現瀾湄六國水資源領域數據、信息、知識、經驗和技術的全面共享，為瀾湄流域水資源綜合管理、合理開發利用及其保護提供決策依據與技術支持，向全世界展示瀾湄水資源合作取得的豐碩合作成果。針對美國利用湄公河委員會牽制中國，中國應重新評估是否加入湄公河委員會。美國“重返”湄公河區域以來，一直強調和突出湄公河委員會的作用，劃撥專門經費支持委員會的工作，加強下游國家的團結，對上游水資源開發進行監測，其根本動機是想通過湄公河委員會達到更大程度地制約中國的目的。美國政府不僅沒有敦促中國正式加入湄公河委員會，反而擔心中國通過瀾湄合作機制削弱甚至取代了湄公河委員會。一旦中國加入湄公河委員會，雖然在水資源問題上會受到更多的約束和規范，但是美國在這個問題上的“排他性”目標將大大受損，利用湄公河委員會的空間進一步縮小，美國對湄公河委員會的影響力也勢必會大打折扣。鑒于此，中國應該綜合評估考慮，是否應該加入湄公河委員會，如果選擇加入，就要進一步研判何時是適當的時機。

(二)建立互聯互通領域的世界品牌

美國在湄公河互聯互通領域持續發力，積極引入私營資本，頒布了相關的法律支持文件，宣揚其所秉持的價值觀，突出“美國方式”，挑戰中國在互聯互通領域的傳統地位。中國應揚長避短，推動中國基礎設施建設品牌走向全世界，打造在互聯互通領域無可替代的世界品牌，這樣不僅能擴大市場份額，使中國在基礎設施領域成長為真正無可替代的 “世界第一”，還能化解美國“去中國化”的戰略意圖。

東南亞面臨著巨大的能源和基礎設施投資缺口，而湄公河國家在東盟成員國中經濟發展相對落后，與海洋國家相比存在著明顯差距，對基礎設施建設的需求更為強烈。美國等西方國家的基礎設施建設報價一般比中國高出2-3倍，且建設周期更長，長周期又進一步加大了建設的總成本。而中國依托“一帶一路”、亞洲基礎設施投資銀行以及專項設置的瀾湄基金，不僅投入的資金規模龐大，而且建設成本較低，建設效率高，建設周期短。中國可憑借和強化自身在基礎設施領域的三大顯著優勢，積極對接《東盟互聯互通總體規劃2025》的任務目標，編制“瀾湄國家互聯互通規劃”，高質高效付諸實施，打造旗艦項目。中國的“一帶一路”和國家標準化舉措有助于快速地推動東南亞區域的基礎設施項目，這不僅是東盟實現其愿景必需的，更是湄公河國家推進現代化建設過程中迫切需要的。湄公河國家難免會對比中美承建的基礎設施產品，產品質量不僅影響市場份額，而且事關國家形象。高質量的基礎設施產品就是最有效的軟實力推進戰略工具，它會讓湄公河國家民眾主動為中國所提供的產品建立美譽度。而基礎設施建設領域巨大的資金缺口是任何一個國家都難以負擔和承受的，僅憑中國的國有資本也無法填補缺口，中國可適當引入私營資本作為對外投資的有效補充和重要組成部分，不僅有助于消除美國和湄公河國家對中國國有資本投資的擔憂，同時也可以駁斥美國所謂“債務陷阱”的邏輯及其雙重標準。

(三)打造瀾湄青年交流品牌項目

美國在青年精英培養上的深謀遠慮，應該盡早引起中國的高度警覺，同時中國需保持戰略耐心，并從中創造性地學習一些可以借鑒的經驗，打造高水平的人文交流品牌項目。

中國非常重視與湄公河國家的人文交往，人文社會交流是瀾湄合作機制的三大支柱之一，自該機制正式啟動以來，中國與湄公河國家在文化、旅游、教育、衛生、媒體及民間交流與地方合作方面開展了大量活動。《瀾滄江—湄公河合作五年行動計劃(2018—2022)》提出要“推動青年交流，打造瀾湄青年交流品牌項目”。瀾滄江—湄公河流域治理與發展青年創新設計大賽作為促進瀾湄青年交流的文化項目近年來嶄露頭角，現已基本形成六國輪辦機制，具有一定的特色和影響力。其參考聯合國《2030年可持續發展議程》所設定的全球性目標，兼顧本區域的特色問題，服務瀾湄合作機制，被列入瀾湄合作項目清單。但是，無論其設定的目標還是其影響力擴散，都無法對沖被喻為“總統項目”、以培養下一代領導人為目標的YSEALI。中國可通過瀾湄合作機制打造更高端的品牌項目，所設計的項目應是一套有計劃、有步驟、以目標驅動的，集技術、制度和理念為一體的輸出體系，即所有入選的湄公河國家青年應爭取通過參與項目來實現瀾湄合作的預期目標。例如，如何解決洞里薩湖的綜合治理，如何開發再生能源作為水力發電的補充，如何實現湄公河區域諸多合作機制的彼此合作，如何增進瀾滄江—湄公河全流域的協調和管理，建立綜合治理架構，如何化解組建瀾湄合作機制國際秘書處的制約因素等等，可通過這樣的一些項目，把瀾湄青年交流品牌項目打造成高規格、高層次、高要求、高標準、高目標及高知名度的、對沖YSEALI的精品項目，從而更好地促進中國與湄公河國家的人文交流。

(四)提升瀾湄合作機制的競爭力

瀾湄合作機制起步較晚，歷時較短，是一種新生的、正在成長和不斷成熟的新機制。作為后起的合作機制，其需要通過制度設計、規范創建、議程設置、行為履行四大路徑不斷提升自身的競爭力，才能在與美國激烈的區域競爭中保持競爭優勢。

在制度設計方面，中國需要不斷完善和創新瀾湄合作機制，在此基礎上加強對美湄合作制度設計最新變化的研究，仔細研讀美湄合作的政策對話會議、部長級會議、高級官員會議以及未來有可能召開的領導人會議上所頒布的各種聲明、宣言和行動計劃等官方文件，跟進美國國務院發布的美國高級官員關于美湄合作的發言、史汀生中心和東西方中心等智庫舉辦的會議與發布的報告，并結合自身情況有針對性地不斷完善瀾湄合作機制的制度設計；在規范創建方面，依托“共飲一江水”的天然條件，中國提出了“瀾湄國家命運共同體”理念及其建設規范，未來的重點工作是如何讓這個共有規范深入民心，內化到瀾湄國家的議程設置和行為履行中，而這是最艱巨的任務，可以考慮提出過渡性、支撐性、細致性以及具有操作性的次級規范以支持終極規范的實現。同時，應正面回應“東盟印太展望”，學習美國的經驗，邀請東盟秘書長、東盟輪值主席國參加瀾湄合作的部長級會議甚至是最高級別的領導人會議，將東盟中心地位寫入瀾湄合作領導人會議宣言中，促進“中國方式”與“東盟方式”和諧共生，支持東盟在湄公河具體議題上發揮中心作用。基于中美都堅持東盟“中心地位”的原則，可以東盟為平臺促進中美在湄公河非傳統安全議題上實現合作；在議程設置方面，具體議題的選擇、設置要慎重評估和精心考慮，既要使其符合中國與湄公河國家的能力、需求和意愿三個基本條件，也要對照美湄合作的議程設置，知己知彼，未雨綢繆，為機制競爭做好充足的準備。同時，要防范美國利用東盟主席國設置優先議程的能力在東盟框架下給瀾湄合作制造障礙。在行為履行方面，中國作為領導者必然要承擔更多的責任，投入更大的人力、物力和財力，在遇到湄公河區域緊急事件或者突發問題時，還需承擔起行動指揮者、先期執行者、重要出資方和區域協調者的角色。

結語

中美全面競爭是百年未有之大變局的核心特征，這是百年來首次在東西方國家之間出現的全面競爭，而不再局限于西方國家內部。中美作為世界級大國，在全球及不同區域層次存在競爭。湄公河區域是中國的西南門戶，是“一帶一路”的戰略交匯區，也是中國踐行周邊命運共同體的先行先試區，是中國戰略崛起的重點區域和最有可能的突破方向。正因為如此，它也成為美國作為離岸平衡手遏制中國崛起的前沿戰略陣地。奧巴馬政府戰略重心的東移，就以湄公河區域為戰略切入點之一，發起了“湄公河下游倡議”。特朗普政府的“印太戰略”將湄公河區域視作實現戰略目標的關鍵區域，發起了“湄公河—美國伙伴關系”，制衡中國的力度不斷加劇。拜登政府繼續深耕湄公河區域，將美湄合作關系作為本屆政府的優先工作任務。美國湄公河戰略重塑的根本目標在于應對中國的戰略崛起，未來瀾湄合作將面臨更加嚴峻的挑戰和壓力。水資源問題“安全化”是美國為更有力地制衡中國所做的準備，加強互聯互通議題競爭是要以“美國方式”正面挑戰中國的優勢領域，培育親美青年領袖是美國投資湄公河國家下一代領導人的深遠戰略布局，強調東盟中心地位、引入更多行為體參與湄公河議題及尋求美湄合作新機制與其他機制的互補，是進一步排斥和圍堵中國，每一項舉措的未來影響力都不容小覷。因此，中國應利用與湄公河國家山水相連的地緣優勢，推進水資源合作議題“去安全化”，保持互聯互通領域的戰略優勢，打造軟實力輸出的品牌項目，以及提升瀾湄合作機制的競爭力，以挫敗美國在湄公河區域對中國的戰略制衡意圖，扎實推進瀾湄國家命運共同體建設。