我國《監察法》實施中的“法法銜接”問題及其應對

盧 志 軍 楊 宗 輝

監察機關作為我國的政治機關，已成為對涉嫌職務犯罪進行調查取證的主體力量。但是，監察機關在職能范圍、立案、調查取證等方面存在與檢察機關、審判機關的有關工作在法律適用上銜接不暢的問題。本文將此問題稱作“法法銜接”問題。2021年3月1日起施行的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》(以下簡稱新《刑訴法解釋》)在一定程度上回應了監察實務中的一些問題，但尚未完全解決“法法銜接”問題。本文審視這一問題產生的深層原因，進而提出解決思路，以期推進我國《監察法》的實施。

一、法理共融：《監察法》與《刑事訴訟法》相互銜接的根本基礎

《監察法》與《刑事訴訟法》在體系定位、立法模式、所屬部門法等方面存在差異，但都是對涉嫌職務違法犯罪進行調查的主要法律根據，存在法理融通性和適用目的一致性，這是兩者能夠銜接適用的法理根基。

第一，監察機關雖然具有部分刑事案件的調查權，但性質上不同于司法機關；承擔著類似政府部門的部分職責，卻不等同于行政機關，而是基于其職責范圍被定位為政治機關。根據《監察法》的有關規定，監察適用對象主要是涉嫌職務違法、職務犯罪的公職人員，相對應的責任承擔方式主要是政務處分、刑事處罰。可見，較之檢察機關和審判機關，監察機關的職責更為廣泛，兼具政治任務與法律任務。從《監察法》的制定主體、制定流程以及制定的嚴格程度來看，其與《刑事訴訟法》都屬于《憲法》之下的基本法律，在法律效力和法律位階上一致，在對職務犯罪的規定上并不存在《監察法》指導《刑事訴訟法》或者《刑事訴訟法》的適用需要以《監察法》為前提。因此，從法理本源上講，《監察法》與《刑事訴訟法》只存在分工上的差別，不存在效力上的高低，具有法源的一致性。

第二，《監察法》與《刑事訴訟法》的立法目的都是維護國家與社會的整體利益，尤其在對待職務違法犯罪行為的態度上，都通過有關規范，切實表明國家對腐敗現象“零容忍”的決心。從立法主旨上看，這兩部法律相互協調，不僅能補強各自有關職務犯罪的規定，還能通過對多方反腐敗力量和資源的整合，加強對公職人員的監督，懲治腐敗，保障國家公權力合法有序運行，最終推進國家治理體系和治理能力現代化。

第三，《監察法》規定了各級監察委員會的職責與任務，包括維護憲法和法律的權威等；《刑事訴訟法》明確了該法的任務，包括積極同犯罪行為作斗爭，保障社會主義建設事業順利進行等。這兩方面有明顯的共通性。從完成任務的路徑來看，這兩部法律需要相互銜接。對于涉嫌職務違法犯罪行為，先由監察機關立案、調查，在調查過程中根據所掌握的證據判斷被調查行為的性質，區分一般違紀與職務違法犯罪，經調查認為犯罪事實清楚，證據確實、充分的，依法對接檢察機關啟動刑事追訴程序。

二、涵攝不足：新《刑訴法解釋》關于“法法銜接”的規范狀況

基于《監察法》與《刑事訴訟法》具有法理共融性，兩者必須有效銜接、互相配合，才能實現反腐敗的目標。新《刑訴法解釋》將監察機關與檢察機關等方面力量相銜接作為一項重要內容，既回應了理論界和實務部門所關注的問題，又在一定程度上彌補了立法空白。但是，該解釋對于解決《監察法》實施中的“法法銜接”問題，仍存在不盡如人意之處。

1.監檢銜接的證據方面的規定較為模糊

新《刑訴法解釋》增加了第76條，主要規定刑事證據材料的審查、判斷，有利于實現與《監察法》第33條關于監察機關收集證據的種類的規定相銜接。但是，該解釋中缺乏監檢銜接的證據方面的明確規定，存在證據的種類不明、標準模糊等問題。

第一，監察機關調查、收集證據的種類不夠細化，監檢銜接的證據轉化程序存在瑕疵。這在一定程度上阻礙證據在監檢程序銜接中的轉化和運用。對涉嫌職務犯罪的調查客觀上需要采取技術調查措施，但綜合分析《監察法》第28條、33條以及《監察法實施條例》第55條、59條的內容，其中并沒有規定通過技術調查手段獲取的證據如何運用。另外，對新《刑訴法解釋》第76條進行解讀可知，監察機關調查、收集的證據可以直接作為刑事案件證據移送檢察機關，不存在證據轉化的問題。換言之，對于監察機關移送案件中的證據材料，只需審查、判斷其是否達到刑事案件的證據要求和標準，以確定能否在刑事訴訟中作為證據使用。該規定存在值得商榷之處。一方面，監察檢查與監察調查的啟動條件不同，證據收集的程序會有差異。相較于對涉嫌職務犯罪調查程序的啟動，監察檢查程序的啟動標準更為寬松。另一方面，將監察機關檢查、調查收集的證據不加區分地直接作為刑事證據，與職務犯罪案件的特殊性不相協調。盡管《監察法》第4條第2款規定監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合、互相制約，但較之刑事案件偵查程序，監察調查程序具有一定的密閉性，這有利于減少外界干擾、保證調查效率，但也使調查程序不合規范、對被調查人權利保障不夠充分等問題發生的可能性增加。因此，參照行政機關收集的證據需要經過嚴格審查和轉化才能在刑事案件中作為證據使用，對于監察機關檢查、調查收集的證據，不宜一律直接作為刑事案件證據移送檢察機關，有的證據特別是檢查收集的證據設置一定的轉化程序予以過渡后再行銜接檢察程序為宜。

第二，監察實務中能否適用刑事非法證據排除規則尚無定論。對于《監察法》第33條第3款的規定，有學者認為其僅明確了監察機關自我排除非法證據的義務，并未明確檢察院、法院在后續刑事司法程序中能否排除非法證據。《監察法》第40條第2款關于非法收集證據的規定，即“嚴禁以威脅、引誘、欺騙及其他非法方式收集證據，嚴禁侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰被調查人和涉案人員”，與《刑事訴訟法》關于非法證據排除的規定相比較，顯得過于籠統。《刑事訴訟法》第56條明確了非法證據的范圍，但未明確在此范圍內監察機關調查、收集的證據種類中是否包含“被害人陳述”。《監察法》規定的“被調查人供述和辯解”能否認定為“犯罪嫌疑人、被告人供述”，也需要進一步解釋。從“犯罪嫌疑人、被告人”稱謂的產生來看，“被調查人”顯然不能劃歸其中。另外，“刑訊逼供”這一用語在《監察法》中并未出現，其是否等同于《監察法》第40條中的“侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰”，有待進一步明確。事實上，《監察法》關于排除以非法方法收集的證據的規定比刑事訴訟法上的非法證據排除規則更為嚴格。新《刑訴法解釋》第124條增加了非法言詞證據排除的兩種例外情形，這是《監察法》所未規定的，表明非法證據排除規則在監察調查過程中的適用更為嚴苛。因此，關于監察機關與檢察機關對非法證據排除規則的適用，需要在法律明確規定的基礎上進一步細化、完善，以保證監檢工作在非法證據排除的內涵及其適用上有效銜接。這一點，是新《刑訴法解釋》未給予充分考慮的。

2.監察調查與刑事訴訟在程序銜接上不夠明確

《監察法》第31條規定了對涉嫌職務犯罪的監察調查過程中如何適用認罪認罰從寬制度，但僅對該制度作了原則性規定，而《刑事訴訟法》對認罪認罰從寬制度的規定較為詳細。因此，監察程序與刑事訴訟程序在認罪認罰從寬制度的銜接上便會出現沖突，如何銜接尚不明確。一方面，《監察法》規定的認罪標準較為嚴格。《監察法》中的認罪認罰從寬制度在認罪認罰的基礎上規定了四種特殊情況，即：自動投案，真誠悔罪悔過的；積極配合調查工作，如實供述監察機關還未掌握的違法犯罪行為的；積極退贓，減少損失的；具有重大立功表現或者案件涉及國家重大利益等情形的。從法條表述來看，《監察法》中的認罪標準要高于《刑事訴訟法》中的認罪標準。這會導致一個問題，即被調查人的行為符合審查起訴階段的認罪認罰標準，但因不滿足監察調查階段關于認罪的特殊條件而不能適用認罪認罰從寬制度。另一方面，《監察法》對認罪認罰從寬處理建議的效力尚未明確，導致檢察機關面對監察機關的此種建議時辦理依據不充分。

三、微觀調控：《監察法》實施中“法法銜接”的路徑建議

針對上文歸納的新《刑訴法解釋》在解決“法法銜接”問題上的疏漏之處，出于維護法律的穩定性考量，不妨對該解釋從細節處查漏補缺，以盡量少修改條文的方式實現反腐效益最大化。

1.確立相對一致的證據標準

《監察法》對監察機關的調查程序與《刑事訴訟法》對檢察機關的偵查、審查起訴等程序在所涉證據的規定上并不存在本質矛盾，因此，可以確立統一的證據標準以促進監檢有效銜接。首先，按照《刑事訴訟法》的有關規定去理解、適用監察調查過程中所涉證據，明確監察調查過程中通過技術調查手段所得證據的審查和運用。為此，既要明確技術調查的主體范圍與資格、程序與方式，又要明確技術調查所得證據的效力、運用規范等。其次，建立監察調查和檢察程序之間的證據轉化機制，該機制不僅與監察機關的職能相適應，還要在增強證據合法性的同時避免調查中心主義。至于證據轉化銜接的規則設計，可在證據收集標準的基礎上根據案件性質選擇相應的證據適用標準，對按照低標準收集的實物證據可以直接采納，對言詞證據則按照較高標準重新收集。最后，關于監察機關對調查、收集的非法證據的自行排除，不妨參考新《刑訴法解釋》的相關規定細化《監察法》規定的排除規則。具體而言，對于監察調查過程中收集的實物證據，規定在不嚴重影響司法活動的情況下，可以通過補正或作出合理解釋的方式彌補證據瑕疵；對物證、書證等實物證據的排除，附加“可能嚴重影響司法公正”“不能補正或者作出合理解釋”等條件；對于監察調查過程中的被調查人供述，設置非法證據排除的例外情形。關于檢察機關對監察機關調查、收集證據的審查，應當從兩個方面加以明確：一是將監察調查階段收集的證據納入《刑事訴訟法》中非法證據排除的范圍，進一步明確刑訊逼供的方式、方法，進而將《監察法》中有關條文表述的侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰納入刑訊逼供的范圍。不過，對于《監察法》中有關條文表述的威脅、引誘、欺騙等非法方式，不宜納入刑訊逼供的范圍，是否排除通過這些方式取得的言詞證據也應進行具體分析。二是將監察調查人員收集證據的合法性納入檢察機關的審查核實范圍，以明確和完善非法證據排除規則，也強化對監察調查活動的監督。

2.明確認罪認罰程序銜接機制

認罪認罰從寬制度在《監察法》和《刑事訴訟法》中有序銜接，不僅能保障程序自身的穩定性，還有助于“法法銜接”的暢通性。為此，一要統一認罪標準。鑒于《監察法》和《監察法實施條例》對認罪標準缺乏明確、具體的規定，建議修訂《監察法實施條例》時增加“認罪標準應參照刑事訴訟法相關規定”，進而以新《刑訴法解釋》中的有關規定為基礎為監察機關在辦理案件過程中適用認罪認罰從寬制度提供規范指引。二要規范從寬處理。對于監察機關提出的從寬處理建議，可以參照《刑事訴訟法》規定的認罪認罰具結書的形式，將從寬處理建議改為職務犯罪認罪認罰具結書，并由被調查人簽字，以保障被調查人的知情權，進而確保被調查人適用認罪認罰從寬制度的主動性和自愿性。實踐中，已有地方采用這種具結書的形式，相關經驗值得推廣。

3.完善對監察調查的外部監督機制

《監察法》第53條規定，各級監察委員會應當接受本級人大及其常委會的監督。人大及其常委會對監察機關的監督方式僅有聽取和審議專項工作報告、組織執法檢查、詢問和質詢四種，很難形成常態化的監督機制；人大及其常委會的監督屬于事后監督，其效果較之事前監督和事中監督要弱化得多。從現實情況來看，應將檢察機關、審判機關納入對監察調查的監督主體范圍，尤其是將檢察機關作為主要監督力量。可以考慮將檢察機關對監察調查活動的監督職責概括規定于《刑事訴訟法》中，對監督方式作出較為細化的規定，避免“必要時”“特殊情況下”之類的模糊性表述，使條文具有明確的指引性。關于審判機關對監察機關的監督，建議通過對職務犯罪案件庭審活動的細化予以進一步明確。因為審判機關很難了解案件的具體情況，其性質和職能決定其對監察調查的監督不宜過早介入。新《刑訴法解釋》規定的調查人員出庭出示證據、就證據收集情況進行說明以及有針對性地播放錄音錄像、接受控辯雙方詢問等，為審判機關對監察調查實施監督提供了方向指引。考慮到執法部門自身權限等因素，暫不宜將其納入對監察調查享有監督權力的主體范圍。但是，執法部門在與監察機關的工作配合中往往可以知曉監察調查中有無違法違規行為，因而建議賦予執法部門就所知情況向檢察機關、審判機關進行檢舉的權力，從而建立各機關、部門分工配合的對監察調查活動的外部監督機制。

四、余論：缺席審判程序與職務犯罪違法所得沒收程序的銜接思路

基于反腐敗國際追逃追贓工作的需要，對于《刑事訴訟法》對貪污賄賂犯罪案件中犯罪嫌疑人、被告人在境外時缺席審判的規定以及《監察法》中的職務犯罪違法所得沒收程序，新《刑訴法解釋》設專章進行補充和完善，強化了此兩類程序的可操作性。其實，從相關立法的價值取向不難看出，此兩類程序存在目的一致性，都旨在打擊腐敗、提高訴訟效率等；也存在程序上的相似性，都屬于對犯罪嫌疑人、被告人缺席審判的特殊程序；還存在審級上的協調性，一審管轄法院均為中級人民法院。此兩類程序必定在相關案件的贓款追回和審判范圍上產生交叉重疊，而新《刑訴法解釋》僅設計了不同情形下此兩類程序的適用規則，尚未涉及此兩類程序區別適用的界限及其交叉重疊時的銜接機制。對此，以下兩種思路或許可以推進完善相關機制：一是探尋此兩類程序相銜接的紐帶或節點，以此為基礎對兩者的銜接作出更為細致的規定；二是統一此兩類程序適用的前提條件，將職務犯罪違法所得沒收程序整合至缺席審判程序中，減小程序過多帶來適用不便的可能性。對于此兩類程序的整合，還需要深入考慮相關立法目的，從立法的協調性和體系的統一性出發，設計合并程序的各項規則。

①參見姚莉、秦文峰：《國家監察體制改革語境下的若干刑訴法問題應和》，《求索》2018年第4期。②參見孟穗、馮靖：《監察調查與刑事訴訟的銜接問題研究》，《河北法學》2019年第4期。③參見程雷：《刑事訴訟法與監察法的銜接難題與破解之道》，《中國法學》2019年第2期。④參見徐子航：《論監察體制改革下的“監—檢”銜接機制的構建》，《牡丹江大學學報》2021年第1期。⑤參見王洪宇：《監察體制下監檢關系研究》，《浙江工商大學學報》2019年第2期。