職業認知視角下村干部職業化改革路徑研究
——對H市169名村干部的調研

□ 李 波

（淮陰工學院 人文學院，江蘇 淮安 223003）

一、問題的提出

人才振興是鄉村全面振興的關鍵，而村干部隊伍是鄉村人才振興的重中之重。從基層和諧到地方發展再到社會穩定，以村干部為主導的鄉村治理一方面與農村廣大群眾的生存狀況、發展質量息息相關，另一方面同國家治理體系的運作效率、執行效能休戚與共。在此背景下，村干部隊伍建設逐漸成為推進鄉村治理現代化的核心任務。加強村干部人才培養，旨在通過新時代鄉村精英的再生產，強化農村基層黨組織建設，及時吸納鄉村社會新興階層，不斷提升鄉村治理現代化水平。當前，為使村干部隊伍能夠符合促進鄉村振興發展的時代要求，地方政府普遍推行了村干部職業化改革，通過公開選拔、平等競爭、擇優錄用的方式，完成了村“兩委”干部的新老更替和結構優化，形成了年輕化、知識化、專業化的村干部隊伍；同時，借助職責分工、績效管理、正式規章、非人格化等行政化管理手段，強化了村干部的責任意識、法治意識、廉潔意識、效能意識，提高了村干部服務鄉村群眾的能力和水平。在黨建引領的鄉村發展格局中，黨員干部是全面推進鄉村振興的中堅力量，是全力形成鄉村社會共建共治共享格局的關鍵。通過村干部職業化改革，鄉村基層黨組織服務力、組織力和創新力得到顯著提升，能夠進一步推動鄉村基層黨建引領、村民自治與村民參與良性互動，推動農業興旺、農村發展、農民富裕同頻共振。

學界很早就關注到了村干部職業化改革問題，并從不同層面對這一議題展開了分析探討。首先，在表現形式方面，村干部職業化總體上具有科層管理的顯著特征。王惠林和楊華認為，村干部職業化表現為層級制的職能、理性的選拔機制、穩定的職業預期及流動性任職。陳寶玲等認為，村干部職業化的時代特征在于辦公設備現代化、責任分工明晰化、崗位職務專業化、業務執行規范化。高萬芹調研后發現，村干部職業化呈現出公務員化、官僚化、穩定化和文牘化的實踐特征。其次，在形成機制方面，村干部職業化是由多重因素共同作用的結果。王向陽基于政府管理角度將村干部職業化歸因于村莊治理事務頻發的要求以及治理資源豐富的保障。蘇運勛基于村莊治理角度認為，村莊聘用干部是為了滿足日益多元化、現代規范化的基層治理需要。申端峰基于治理能力角度認為，村干部職業化的實質是國家通過激勵系統的重新設計來化解村干部不勝任的難題。再次，在影響方面，村干部職業化將村干部這一關鍵連接點納入行政化軌道，加劇了國家與鄉村社會之間的張力。賀雪峰認為，村干部職業化后，村干部實際變為國家的“代理人”，作為村莊“當家人”的責任意識并不強，村民的利益訴求也難以自下而上地表達。桂華認為，村干部職業化強化了村干部的國家性，弱化了村干部的群眾性，導致村級組織與村莊社會脫節。張雪霖認為，村干部公職化管理產生了行政消解村社自治和公共性的社會后果，造成了國家與社會互動的組織斷裂?？傊?，村干部職業化改革是新時代鄉村治理現代化的重要組成部分，充分體現了新時代鄉村治理的思路轉變和邏輯轉向，側面反映了國家與鄉村社會關系的互動調整與重新再造，對現代鄉村社會發展具有持久深遠的影響。

總之，以往研究成果具有理論前瞻性和創新性，對于推進村干部職業化改革產生了積極作用，但仍缺乏對村干部群體認知層面的研究。如村干部對自己的角色認知是什么，村干部對行政化管理具有怎樣的反應，影響村干部工作積極性的根本因素是什么，村干部是否對自己的職業具有內在動力，等等。探討上述問題需要站在村干部主體的角度考察其對職業的主觀感受。作為鄉村群眾的服務者，村干部只有形成正面的職業認知，具備與所從事職業相適應的職業精神，從內心深處產生職業幸福感，才能積極有效地履行鄉村治理職責，進而推動鄉村社會發展。為此，在2021年H市Q區村“兩委”干部培訓期間，筆者對H市Q區村“兩委”干部職業發展狀況進行了問卷調查，共發放問卷180份，收回有效問卷169份。與此同時，筆者在村“兩委”干部培訓活動期間與村干部開展溝通交流并進行半結構性訪談，深入了解村干部的職業精神狀況，進一步把握村干部的職業經歷困惑和職業發展訴求，從而對村干部隊伍形成更加全面客觀的整體認識。

二、村干部職業化改革取得的成效

作為國家與鄉村社會的連接點，村干部在不同歷史時期具有不同的角色定位，并為完成特定時期的歷史使命發揮了特殊作用。新時代，在推進鄉村治理體系和治理能力現代化的背景下，國家與鄉村社會的關系正在從管理型向服務型轉變，這就對村干部的職責使命、行動理念和素質能力提出了新的要求。從國家層面看，村干部職業化是解決“三農”問題、實施鄉村振興戰略、加快鄉村建設的客觀需要；從鄉村社會層面看，村干部職業化是改變鄉村干部老齡化、村級組織弱化、群眾服務被動化現狀的有效措施。近年來，村干部職業化改革取得了明顯成效，集中體現在干部隊伍結構優化、村級組織管理效能提升以及上傳下達溝通渠道暢通等方面。

（一）干部隊伍結構合理，人才支撐基礎更加堅實

鄉村治理現代化是相對于傳統的鄉村治理模式而言的，致力于改變主要依靠經驗、人情、面子的熟人管理模式，更加強調科學管理的重要價值，更加重視發揮專業知識、規章制度、績效評價的重要作用，因而對人才隊伍的文化水平、專業技能和職業素養提出了更高要求。以往由于鄉村年輕人大量外流，鄉村治理長期處于人才匱乏的狀態，村干部老齡化現象在鄉村地區較為普遍，從根本上制約了村級組織功能的正常發揮。村干部職業化改革的目標在于打破村級干部隊伍固化的僵局，通過多種方式選拔優秀青年，著力建設一支年輕化、知識型、素質高的村干部隊伍，為推進鄉村治理體系和治理能力現代化提供堅實的人才支撐。在推進村干部職業化過程中，基層政府通過內選、外引、下派等多種方式對村級組織隊伍進行優化調整，形成了村級組織干部能進能出的局面。調研結果顯示，在村“兩委”干部成員中，來自正式招考的占55．03%，來自村民選舉的占42．01%，來自政府選派的占2．96%。經過近年來村干部職業化改革實踐，村級組織隊伍結構得到明顯優化，主要體現在：一是村干部老齡化局面得到根本扭轉，中青年群體成為村干部的主力。 從調研問卷和訪談結果看，18－50歲的村干部占98．82%，其中，31－40歲的村干部占60．95%。二是村干部文化程度越來越高，高學歷人才下鄉成為新趨向。具體而言，大專學歷的村干部占20．12%，本科學歷的村干部占73．96%，研究生學歷的村干部占2．37%。三是村級黨組織軟弱渙散問題得到有效解決，黨建引領功能不斷增強。在年輕化的村干部隊伍中，77．51%的村干部政治面貌為中共黨員。總體上看，村干部職業化改革打造了政治素質過硬、文化水平較高、工作干勁足的鄉村干部隊伍，為實現鄉村振興戰略目標提供了有力的人才保障。

（二）村級組織管理科學有力，執行效能更加突出

與村干部職業化改革相配套，村級組織開始采用行政化管理手段，按照科層管理機制運轉。盡管科層制一度受到學者們的質疑，但以科層制為根基的行政體制普遍具有較強的行政能力?？茖又拼_立了考試錄用、專業分工、理性行政等原則，充分體現現代社會的分工、效率、科學等原則，直接服務于現代社會管理專業化和效率化的需求。村級組織科層化管理旨在克服相互推諉、辦事拖拉、徇私舞弊、任人唯親等管理弊病，形塑具有責任意識、效能觀念、法治理念、公正精神的村干部隊伍，顯著提升了村干部隊伍的工作效能。一是強化職責劃分，明確任務分工，提高辦事效率。專業分工是科學管理鄉村事務的基礎，能夠促使村干部開展專項工作，確保提高為民服務效率。調研結果顯示，66．86%的村干部表示工作職責明確，92．31%的村干部認為村務工作效率有提升。二是強化績效考核，嚴格考勤管理，改進鄉村工作作風。村干部隊伍引入績效管理，著力構建人才激勵機制，增強了村干部的紀律觀念，促使村干部更加積極落實鄉村惠民政策。95．27%的村干部表示“上班時間有嚴格的考勤管理”，79．88%的村干部表示“每年年終有工作績效考核”。三是強化過程管理，彰顯程序正義。鄉村“痕跡化管理”促成了村干部遵章辦事的行事作風，實現了下鄉資源公平透明的分配目標。調研結果顯示，73．37%的村干部認同“鄉村事務治理應有痕跡可查”。鄉村“痕跡化管理”已經得到村干部的認可并融入到村干部日常辦事習慣中。四是強化非人格化管理，打破熟人格局，形成鄉村廉潔風氣。調研結果顯示，67．46%的村干部不是其所任職的本村人。作為外村人，他們更容易按照“非人格化”方式處理鄉村事務，避免了熟人關系對秉公辦事產生的負面影響?？傊?，村級組織行政化管理實踐表明，科層管理依托職責分工、績效管理、正式規章、非人格化等現代管理技術，能夠輸出高績效的鄉村治理成果。

（三）上傳下達渠道暢通有序，干群關系更加和諧

鄉村治理現代化以治理有效和鄉村秩序良性運行為導向，以服務鄉村群眾為根本宗旨，以鄉村社會為治理主體，致力于推動政府部門與鄉村群眾共同參與鄉村社會建設，共同承擔鄉村社會治理責任，共同分享鄉村社會發展成果，努力打造政府管理與鄉村群眾參與良性互動的善治格局。稅費改革后，鄉村社會正在從傳統管理模式向現代治理模式轉型，基層政府與村干部的行動目標更加一致，即都是為了增進鄉村群眾的社會福祉。在此背景下，村干部作為國家“代理人”實際上更等同于鄉村群眾的“當家人”。通過村干部職業化改革，基層政府能夠選拔素質高、專業強、作風正的“當家人”，將國家惠農支農政策高效轉化為農業興旺、農村發展、農民致富的鄉村振興目標，同時將鄉村群眾的需求有效轉化為民主化、科學化、合理化的鄉村治理決策。正如費孝通先生在《基層行政的僵化》中所言：“一個健全的、能持久的政治必須是上通下達、來往自如的雙軌形式。”“如果真的想推動老百姓向現代化生活邁進的，在我看來只有把人才滲透到和老百姓日常生活有關的地方自治事務中去?！币虼?，選拔社會精英作為村莊事務治理的主導力量，是現代社會基層政府與鄉村群眾良性互動的有效選擇。新時代，年輕化、專業化、職業化的村干部更能夠理解、把握鄉村治理政策，更愿意傾聽鄉村群眾訴求，從而有助于形成上傳下達的新“雙軌政治”格局，進而使政府惠農政策得到有效執行。村干部按照基層政府要求嚴格落實并完成行政任務，積極為鄉村群眾排憂解難，村干部的形象也會由此得到改善。從調研結果看，高達97．04%的受訪者認為村干部的形象有提升，其中，20．12%的受訪者認為村干部的形象有很大提升。81．07%的受訪者表示“干群關系和諧，愿意相互理解”。

三、職業認知：村干部職業化改革存在的問題

職業認知通常是職業人員對職場環境的心理反應，不同職場環境對職業人員心理會產生強度不同的沖擊，進而形成不同類型的職業認知。鄉村建設場域是村干部工作職業場所，不斷形塑村干部的職業認知。作為主觀能動性主體，村干部不是被動地接受鄉村建設職場環境的影響，而是積極主動地適應鄉村建設職場環境，并對鄉村建設職場環境產生反作用力。如同科層管理悖論，科層化管理將村干部假設為按部就班的理性工具，并為其設定完美的效率主義路線，而容易忽視村干部作為社會人這一客觀事實。實際上，村干部在參與鄉村建設中會產生多樣的心理狀態，進而逐漸影響村干部工作的主動性、積極性與創新性。

（一）鄉村建設任務繁多，工作負荷感較重

鄉村社會在不同時期面臨著不同的發展目標，所要完成的任務也呈現較大差異。計劃經濟時期，鄉村社會是維護新生政權穩定、恢復國民經濟秩序、促進城市社會發展的重要支撐。改革開放后，鄉村社會更多承擔著維持基本秩序的功能，以保持其正常運轉。取消農業稅后，對于鄉村資源而言，已由以往的“汲取型”模式轉向“輸入型”模式，國家出臺的大量支農惠農政策需要依賴村“兩委”干部在鄉村予以落實。除了計劃生育、防汛抗旱、涉農補貼、民生救助等常規工作之外，村干部每年還要承擔考核力度大、政治屬性強的行政任務，如環境整治、土地確權、脫貧攻堅、秸稈禁燒、信訪維穩、新村建設等。國家大量資源和任務投射到鄉村社會，強力打開了化解復雜性問題的折疊型治理機制，促使鄉村治理從政社分工互動的簡約治理轉變為政社整合統一治理。鄉村建設任務在短期內迅速增加，超出了鄉村常規治理體系的承受能力。由于鄉村建設事務多、人員少、責任重，村干部普遍處于超負荷工作狀態。調研結果顯示，每天工作時長為8小時的村干部占10．65%，大多數村干部每天工作時長超過8小時，其中，工作時長為9小時的村干部占27．81%，工作時長為10小時的村干部占48．52%。加班已經成為村干部的常態，14．2%的村干部表示每天都加班，75．15%的村干部表示經常加班。在這種工作狀態下，村干部不僅沒有精力處理村莊內生性事務，而且自身的基本休息時間也無法保證。同時，在治理任務較多且治理資源、治理能力有限的情況下，村干部無法完成相應的任務，有時還會產生無效治理現象。

（二）鄉村建設考核嚴格，工作問責感較強

考核機制是科層化組織管理的重要內容，發揮著調動組織成員積極性、激活組織整體運行、提高組織運轉效能的作用。通常而言，組織考核強度越高，組織成員壓力越大，組織績效產出越會超出預期。但是，任何組織都有壓力最大化承受限值，若層級考核機制超出被考核者承受能力，就可能出現適得其反的運行結果。當運用考核機制過程中基層組織很難完成考核目標時，基層組織成員往往會采用造假、訴苦、轉嫁等方式減輕壓力，從而避免成為考核問責對象。當前，在基層社會考核網絡中，有的基層政府對考核工具形成了過度依賴，以考核指標為行動的唯一動力，在很大程度上形成了“唯考而治、不考不治”的考核式治理狀態。稅費改革前，鄉村工作內容相對固定，主要包括計劃生育和稅費征收兩大任務；稅費改革后，鄉村工作內容也隨著鄉村振興戰略的實施而不斷作出新的調整，對鄉村治理目標進行了清晰化、具體化的界定，逐漸形成了指標體系并納入監督與問責程序之中，使得鄉村基層各項治理任務都具有可問責性。面對新形勢、新問題、新挑戰，鄉村建設沒有常規化的工作方式可以遵循，需要村干部結合鄉村實際尋找新的解決方案，客觀上要求村干部不能拋棄地方知識而機械遵照上級規則辦事。在鄉村建設政策執行的策略性、適宜性、靈活性與鄉村建設績效考核的指標化、規范化、過程化二者之間，村干部普遍存在工作易被問責的擔憂心理。從調研結果看，95．27%的村干部表示會擔心因工作失誤被問責，其中，51．48%的村干部表示非常擔心會因工作失誤被問責。 對于被問責的擔憂導致村干部往往采取責任規避性策略進行風險化解。

（三）鄉村建設管理剛性，工作壓力感較大

由于基層組織直面鄉村群眾，常常需要處理復雜化、模糊化的社會問題，以回應鄉村群眾多元化、多樣化的利益訴求，因此，相對于高層級組織而言，基層組織更需要保持靈活性、適宜性。在自上而下的權威體制中，基層組織的行動空間往往取決于高層級組織的權力授予。為了完成上級政府下達的行政任務，一些基層政府愈加強化村干部的工作注意力，從而確保各項任務指標的按期完成。 調研結果顯示，村干部的工作精力主要受基層政府影響，98．82%的村干部表示“政府部門重視程度對村干部工作積極性有影響”，其中，43．79%的村干部表示“政府部門重視程度對村干部工作積極性影響非常大”。當前，鄉村社會處在巨大的變遷過程中，鄉村社會原有格局逐漸被打破，進入利益調整的轉型期。一方面，各項鄉村事務往往直接牽涉鄉村群眾的切身利益，需要鄉村群眾的廣泛參與，共同協商制定符合其意愿的有效決策；另一方面，有的基層政府傾向于追求短期政績，過度干預政策執行過程，使得鄉村干部難以細致做好群眾工作，導致原本為群眾謀利益演變為侵害群眾利益，進而引發不同程度的社會矛盾。此時處在基層政府與鄉村群眾之間的村干部就會陷入左右為難的尷尬境地。調研結果顯示，62．72%的村干部認為“鄉村工作是一份苦差事”。由此看來，單純依靠外力驅動的工作模式會消解村干部的公共服務動機，弱化村干部服務群眾、奉獻鄉村的價值追求，進而降低村干部的職業幸福感。

四、推進村干部職業化改革的對策

當前，專職村干部普遍感到較重的負荷感、較強的問責感、較大的壓力感，不同程度地降低了村干部的職業選擇和發展預期，不利于村干部才能發揮和穩定發展。正向的職業認知影響個體工作動力的生成，能夠避免職業損傷和職業枯竭的困擾，有助于降低職業倦怠。村干部負向的職業認知阻礙了工作內在動力的生成，容易產生職業倦怠問題。著名社會學家吉登斯認為，“結構不是外在于個體，而是內在于行動者，作為一種知識，通過行動者的具體實踐體現出來”。這表明，個體的行為表現與其所處的場域結構具有根本性關聯。村干部嵌入在鄉村治理結構之中，經歷了再結構化過程。為了使村干部處在良性的再結構化過程中，提升村干部職業滿足感和幸福感，有必要對鄉村建設體制結構進行優化調整，努力尋求鄉村建設與村干部職業發展之間的良性互動，以實現鄉村振興與村干部成長共贏。

（一）優化多層分級管理體系，提升村干部的職業獲得感

在國家治理中，中央、地方、基層組織之間的關系模式是影響政府治理效能的重要因素。在我國，縱向層級組織關系呈現出“一級抓一級、層層抓落實”并形成了職責同構的組織管理特征，因而有時會存在層級組織之間職責不清問題，導致社會治理責任層層向下轉移直至基層組織。按照層級管理原則，縣、鄉（鎮）、村三級組織原本各有不同的職責分工，但在鄉村建設動員機制作用下，這三級組織被統一整合到鄉村建設中心工作軌道中。鄉村組織成為對鄉鎮政府單向負責的行政化單位。層級一體化的組織體系形成了“縣級政府派發任務—鄉鎮政府督查任務—村級組織執行任務”的單向傳導機制，導致原本屬于縣、鄉（鎮）政府范圍的職責也盡可能地向鄉村組織轉移，使得村級組織面臨超負荷的較為繁重的任務。為避免村干部超負荷工作，應厘清縣、鄉（鎮）、村職責邊界，推動上下層級雙向互動，形成分工協作的多層分級管理體系。一是有效發揮縣級政府“裁判動作”統籌權，由縣級政府負責對上級下達的行政任務進行整合，將其轉化為適應縣域情境的合理化規則，以便鄉鎮政府和鄉村組織在實踐中操作落實?？h級政府通過均衡配置權力和責任，強化縣級職能部門治理責任，適度擴充鄉鎮政府治理權力，構建更加合理的縣、鄉（鎮）兩級政府關系。二是靈活運用鄉鎮政府“規定動作”控制權，積極在地化識別政策屬性，重新設定任務權重和時間，實現治理任務的多元化和有序性，在任務的“輕、重、緩、急”之間尋找彈性空間。三是賦予村級組織“自選動作”決定權，擴大鄉村治理的自治空間，允許村干部與村民代表根據村莊實際民主協商村莊優先解決的公共事務，將鄉村社會內生的公共服務需求納入鄉村治理任務中，努力提高鄉村公共服務供給的有效性。通過優化縣、鄉（鎮）、村多層分級管理體系，減少行政任務機械化、單向化向鄉村下沉，減輕村干部的冗余性事務負擔，改變村干部“休息最少、任務最多、收入最低”的不平衡職業狀態，從而提升村干部的職業獲得感。

（二）構建多方綜合考評體系，提升村干部的職業能動感

當前，在風險擴大化、輿論網絡化、信任危機化的時代場景下，鄉村治理同樣面臨公共領域的共性問題，即基層官員的避責行為大量出現，基層干部日益缺乏治理的積極性。除了外部變化的社會環境影響外，村干部的避責擔憂更多來自體制內的問責?？h、鄉（鎮）、村一體化格局在將大量行政任務向鄉村組織轉移的過程中，也使鄉村組織成為監督考核的主要對象和責任追究主體。村干部對于晉升普遍持有較低的預期，其最大化的理性選擇更傾向于“謀求責任最小化”。而在基層政府嚴格考核面前，村干部的避責行為則會進一步被強化。針對村干部的避責行為取向，一些基層政府設計了較為嚴格的問責制度，使得鄉村治理陷入“問責—避責—嚴厲問責—全力避責”的循環之中。因此，增強村干部的主觀能動性和責任擔當意識，需要構建多方綜合考評體系。一方面，規范自上而下的問責方式。基于任務考核導向的問責機制容易將問責對象指向村干部，因而需要在任務層層傳遞過程中合理界定縣、鄉（鎮）、村不同層級、不同人員的責任，特別應基于權責對等原則明確劃分村干部的責任邊界，避免問下不問上現象。另一方面，創新自下而上的問責方式?；诩殑t考核導向的問責機制容易將村干部作為形式問責對象，使村干部服從規則而非結果。為此，對村干部的考核應積極吸收鄉村群眾意見，推動村干部將上級任務與村莊實際、群眾需求相結合，以實現鄉村振興的預期目標。此外，還要強調考評的綜合性，以戰略性、績效性、多維性評估代替策略性、形式性、單一性評估，減輕細密的考評指標體系對村干部的束縛，努力營造想干事、敢干事、能干事的工作氛圍。

（三）形成多元合作治理體系，提升村干部的職業成就感

治理是一個多元主體持續進行互動、共同溝通協商、集體處理事務的行動過程。相對于管理模式而言，治理模式在主體上強調多元性，依靠政府、市場、社會共同構建合作善治格局；在過程上主張協商性，借助討論、辯論、商議等方式達成集體一致認可的共識；在結果上重視共贏，努力尋求社會公共利益增長的理想目標。社會治理從模式、過程、結果等方面對村干部角色轉變提出了新的要求。新時代，鄉村治理已經不是傳統社會單向度的簡單治理，而是基于國家治理體系和治理能力現代化的目標指引，打破以往政府部門主導的單向治理模式，追求社會多元主體共同參與的合作治理。鄉村建設不僅是政府部門應履行的職能，也是村干部以及鄉村群眾應盡的責任。作為國家治理體系的重要組成部分，鄉村治理應積極構建基層政府、村干部、鄉村群眾合作治理新格局，努力推進鄉村治理體系和治理能力現代化。一方面，加大基層政府的授權力度，推動基層政府從直接管理變為間接管理，從微觀管理變為宏觀管理，以避免政府部門對村干部工作的全能化干預。正如徐勇教授所言，“中國的村民自治具有國家賦權的特點，民主自治能否落實取決于行政放權所提供的體制空間?！币虼?，在村莊治理中，要堅持以行政激活自治，保證有活力的自治空間，激發村莊社會自治活力。鄉村治理的調試空間越靈活，惠民政策執行就越能適應村莊實際，就越符合鄉村群眾需求。另一方面，健全并優化鄉村民主協商制度，科學規范鄉村民主協商程序，鞏固村民代表大會的地位，尊重村民表達訴求的主體意愿，激發鄉村群眾的參與精神，努力提升鄉村群眾參與能力。村干部在與鄉村群眾溝通對話中展現組織協調能力、秉公辦事作風，能夠不斷提升自身形象，進而為處理各項鄉村事務奠定堅實的群眾基礎?？傊?，在自上而下的放權和自下而上的參與中，村干部與基層政府、鄉村群眾形成了合作關系，在基層政府的肯定和鄉村群眾的信任中體驗職業成就感，從而會更加積極主動地參與鄉村建設，推動鄉村社會繁榮發展。