基于綜合性節點城市定位的上海新城交通優化思考

朱 洪 吉婉欣 朱俊宇 ZHU Hong,JI Wanxin,ZHU Junyu

0 引言

新城建設是超特大城市完善城市職能、優化城鎮空間結構和提升城市綜合競爭力的重要手段[1]，上海在歷輪城市總體規劃中一直在尋求通過新城建設培育功能完善、獨立的新城市中心，不同階段新城的內涵、交通系統構建、所承載的歷史使命不盡相同，新城建設成效離規劃預期均有一定差距。在上海面向2035年建設卓越全球城市的過程中，提出“十四五”期間加快構建“中心輻射、兩翼齊飛、新城發力、南北轉型”的空間新格局，新城作為重要的城鎮空間節點，定位為建設綜合性、節點型城市[2]。但從實際發展來看，新城離功能完善的綜合城市仍有較大差距，整體實力也與上海周邊的昆山、太倉等城市差距較大。其中，交通是諸多制約新城發展的重要因素之一，新城交通配置水平、交通服務質量與中心城相比差距較大，新城交通系統的完善任重而道遠。

本文使用上海市第六次綜合交通大調查數據，分析評估新城現狀交通體系構建、交通設施配置、交通結構特點、職住關系、居民出行特征等現狀情況。結合《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》 《上海市新城規劃建設導則》 《關于本市“十四五”加快推進新城規劃建設工作的實施意見》，基于新城門戶樞紐、節點城市，綜合性、獨立城市，綠色智慧、活力城市等定位，以松江新城、奉賢新城2個不同類型的典型新城為案例預判未來交通需求特征。分析新城發展對交通設施配置、交通體系構建、交通運輸結構完善、交通服務供給的要求，提出增強新城樞紐節點的樞紐地位、支撐新城快速連接市域交通網絡、加快構建相對獨立完善的新城綜合交通體系、形成以人為本的新城交通設施服務體系4方面的優化策略。

1 新城現狀發展情況

1.1 新城總體發展情況

五個新城的居住、工作、游憩、交通等城市基本服務功能已建立，形成以居住、工業、公共服務配套為主的用地開發形態。2000—2010年是新城快速發展的階段，人口規模由106萬人增長至207萬人；2010—2020年新城人口規模增長放緩，10年間五個新城人口規模總計僅增長50萬人（見圖1-圖2）。其中，松江新城現狀常住人口規模為80萬人、嘉定新城常住人口規模為67萬人，其余3個新城常住人口規模在40萬人以下。新城人口比例以外來人口為主，嘉定新城、松江新城外來常住人口比例達到55%左右，青浦新城外來常住人口比例為46%（全市平均為40%）。奉賢新城、南匯新城則以本市戶籍人口為主，外來常住人口比例為30%—40%。奉賢新城城鎮化的動力主要來自當地農村人口的城市化，對外來人口的吸引力相對較低。與此同時，新城城市用地開發相對粗放，青浦、松江、嘉定新城已建設用地比例超過90%，南匯新城建設相對較晚，尚未建設用地比例接近50%。

圖1 上海市歷史衛星影像圖Fig.1 Historical satellite image of Shanghai

圖2 上海市2000年、2010年、2020年人口密度分布圖Fig.2 Population density distribution of Shanghai in 2000,2010 and 2020

1.2 新城職住情況分析

居住和通勤關系是反映新城綜合實力的重要表征，上海新城建設一直強調自身產業功能與居住功能的融合[3]。通過對手機信令數據的分析（見圖3）可得出，城市功能相對比較完善的松江新城和產業能級較高的南匯新城居民職住關系較為平衡，新城常住人口內部就業比例分別達到75%和77%。距離中心城較近的嘉定新城，新城常住人口在中心城就業的比例高達13%，是五個新城中與中心城聯系最緊密的新城，說明交通便利性是一把雙刃劍，新城低居住成本與中心城強大的就業吸引力疊加影響會形成“臥城”發展推力。奉賢新城常住人口在新城內部就業的比例為65%，在本行政區新城以外地區的就業比例高達22%，說明新城周邊的產業園區形成了一定的就業吸引力。由于距離中心城較遠，奉賢新城常住人口在中心城就業的比例僅為5%[4]。從五個新城現狀的職住關系可得出，職住平衡受到區位條件、交通設施便利度、城市功能是否完善、產業能級等多重因素影響。

1.3 新城交通基礎設施情況

依托全市對外鐵路、高快速路系統、國省干道、軌道交通系統，新城對外骨干交通基礎設施已基本建成。目前各新城與中心城之間各有1條軌道交通線路延伸服務，為軌道交通9號線、11號線、16號線、17號線、5號線，分別聯系松江新城、嘉定新城、南匯新城、青浦新城和奉賢新城。位于滬寧、滬杭交通走廊的嘉定新城、松江新城，在新城內部或周邊建有鐵路樞紐。嘉定新城通有京滬高鐵、滬寧城際安亭北站和滬蘇通鐵路安亭西站，松江新城通有滬昆鐵路松江站和滬昆高鐵松江南站。軌道交通在支撐新城發展、服務與中心城的聯系方面發揮了重要作用，但由于多為城市軌道交通制式，站間距小、運行速度慢，在服務新城與中心城快速聯系方面仍顯不足。鐵路則呈現“強通道、弱樞紐”的特征，鐵路列車經停班次少、日客流低。新城骨干路網體系相對比較健全（見圖4），對外聯系形成了“高快速路＋普通國省干道”的多通道布局。

圖4 新城對外骨架交通設施布局圖Fig.4 Layout of inter-city traffic facilities of the new towns

新城路網規劃實施度較低，已呈現局部擁堵趨勢。新城內部路網骨架基本建成，以服務新城到發、集散的基礎路網體系已經形成，現狀新城道路規劃實施率僅達到60%，新城路網密度約為4 km/km2，與規范相比偏低。骨干路網以高快速路、國省干道為主，貫通新城的主次干道建設相對滯后。支小道路相對發達，符合新城內部出行以慢行為主的需求特征。新城局部區域早晚高峰已呈現擁堵，晚高峰擁堵（運行車速15 km/h以下）里程比例達到10%左右。進出中心城的交通由于入城通道集中，主要依賴高快速路聯系，存在節點不暢、通道擁擠等問題，道路交通保障度不高。

新城地面公交設施良好，但客流規模水平不高。提供托底保障服務的公交體系基本建立，新城公交主要由市通郊公交、普通公交、社區接駁公交組成，公交站點500 m服務范圍人口覆蓋率達到90%左右。此外，松江新城、奉賢新城建設了有軌電車、BRT等制式的高品質中運量公交，對新城城市界面、公交服務質量提升具有重要意義。但與中心城相比，客流規模強度相對較低。

新城交通基礎設施配置水平總體偏低。為分析新城交通基礎設施配置水平情況，將所有的公路、鐵路、軌道交通等線性交通設施導入，通過線密度計算可看出新城交通基礎設施發展水平與上海市其他地區的差異。與中心城相比，除了南匯新城滴水湖核心區域、嘉定新城南部區域，新城總體交通設施水平相對偏低，其中奉賢新城、松江新城、青浦新城尤為突出（見圖5）。

圖5 上海交通設施線密度分析圖Fig.5 Shanghai traffic facility density analysis chart

1.4 新城居民出行特征

新城出行規模增幅不明顯，交通活躍度與發展成熟度正相關。新城交通出行需求包括居民出行和非居民出行兩部分（非居民出行主要包括就業、商業吸引和流量流動人口產生的出行）。與2014年相比，嘉定新城、松江新城和南匯新城出行總量變化不大，青浦新城、奉賢新城出行總量小幅增長。五個新城現狀出行總量合計約為700萬人次/d，其中居民出行占70%左右，吸引/流動人口產生的出行占30%左右。五個新城出行總量占全市出行總量的比例約為12%，占所在區出行總量比例約為45%（南匯新城除外）。發展相對成熟的松江新城、嘉定新城的常住人口出行強度最高，非居民產生的出行比例也較高（見圖6）。

圖6 新城現狀居民出行總體情況圖Fig.6 Overall situation of residents' travel in the new towns

新城居民出行呈現內部平衡、對外出行以聯系中心城為主的特征。各新城居民出行分布特征相對比較一致，呈現內部及周邊輻射為主的特征，對外與中心城聯系較強（見圖7）。新城交通出行集中在新城內部及所在行政區，比例達到80%左右。對外聯系以中心城方向為主，比例在10%左右。新城目前對長三角周邊城市尚未形成較強的輻射作用，與長三角其他城市交通需求聯系較弱，僅為1%左右。新城內部出行距離較短，在3 km左右，是慢行交通比較適宜的出行距離尺度，與所在行政區其他城鎮出行的平均距離則在10 km左右。

圖7 新城居民出行分布圖Fig.7 Travel distribution map of new town residents

新城在不同圈層、不同方向的出行中形成差異化的方式結構。中心城方向形成以軌道交通為主體的方式結構。距離中心城較近的嘉定新城、青浦新城和松江新城，軌道交通分擔比例達到50%左右；而對于較遠的南匯新城、奉賢新城，城市軌道交通優勢降低，與中心城聯系更加依賴小客車，小客車分擔率是軌道交通的1.3倍左右。這說明目前的城市軌道交通制式與城市空間結構存在一定的脫節，缺乏為遠距離服務的快速軌道交通體系。對于新城內部出行，平均出行距離較短，出行方式結構以慢行為主。需要注意的是，新城機動車、助動車等個體化交通分擔比例呈現上升趨勢，小客車保有量達到300臺/萬人左右，機動化水平遠高于中心城（見圖8）。

圖8 新城不同方向交通出行方式結構圖Fig.8 Structure diagram of traffic modes in different directions in the new towns

新城小客車保有水平增長快速。近5年來，新城機動化呈現持續發展趨勢，現狀小客車千人保有水平較2014年增長1倍左右。嘉定區和松江區小汽車千人保有量達到280輛/千人左右，遠超中心城150輛/千人的水平。

2 新城未來發展趨勢預判

2.1 新城發展趨勢與要求

從全球城市的發展歷程分析，城市發展的規律核心是從集聚走向分散，在廣泛區域形成多核多心的城市格局。多核即在郊區形成具有地區的社會經濟獨立性的，分擔中心城市某些重要功能、輻射周邊城市、具備一定公共服務設施的核心城市[5]。上海的新城經過20余年的建設，已具備一定的城市服務功能，未來將圍繞城市規模擴大、能級提升、品質增強進一步發展，門戶樞紐、節點城市，綜合性、獨立城市，綠色智慧、活力城市等是描述新城發展愿景的關鍵詞。

（1）門戶樞紐、節點城市強調新城的對外輻射功能，輻射能力取決于綜合實力、產業能級、區位條件和交通配套等多方面因素。從交通的角度而言，最重要的是內外交通聯系便捷，能在一定圈層范圍形成較強的服務能力：一是融入長三角區域交通網絡，擁有區域節點樞紐或者與高能級樞紐交通聯系便捷；二是擁有與城市區位、空間結構相匹配的市域交通網絡，能夠快速聯系中央活動區、自貿區、重點經濟開發區等市域重點功能區；三是內外交通轉換方便，不同層級交通轉換便捷、高效。新城需要根據自身區位條件、資源稟賦，做強錨固多層次交通網絡的門戶樞紐，或者建立與周邊樞紐的快速聯系網絡。

（2）綜合性、獨立城市構建重點強調新城的自我服務能力。對于交通而言，一是綜合交通體系的構建應有一定的系統性和獨立性，而現狀新城交通體系更多依托中心城配套和市域骨架交通設施配套。新城交通體系構建應考慮自身特點，結合市域骨架交通設施，按照獨立城市的要求，構建相對獨立、完善的綜合交通系統，與市級骨架交通設施形成一定的錯位分工。二是交通設施配置標準應符合百萬城市規模的要求，路網密度、公交線網密度、公交站點500 m服務范圍覆蓋率、慢行設施覆蓋率應達到百萬城市能級要求。

（3）綠色智慧、活力城市符合新型城市的構建要求，倡導低碳綠色的生活方式，鼓勵新科技、新技術的孵化與應用，提供有利于人與人交往的空間。對于交通而言，一是引導形成以慢行、公共交通等為主的集約化、低碳化交通方式結構，新城內部短距離出行鼓勵以慢行、公交為主的交通方式，新城與中心城等長距離、高強度出行應持續提升軌道交通等集約化方式的分擔率，新城與所在區其他城鎮聯系形成多樣化公交為主的方式結構。二是因地制宜，與產業結合，鼓勵自動駕駛、MaaS（Mobility as a Service）出行、響應式公交等新型交通方式在新城的應用。三是構建利于人們交往的空間，隨著科技進步和生產生活方式的改變，未來人們的生活方式更趨向于在短距離出行范圍內解決工作、生活和娛樂需求[6]5，圍繞15分鐘生活圈交通體系的構建是支撐活力城市建設的重點，符合離散交通需求特點的慢行交通、響應式服務供給是構建重點。

2.2 新城交通發展趨勢預判

交通需求大幅增長要求增強交通基礎設施配置。吸引人口導入是新城發展的第一步，根據各新城城市總體設計，2035年五個新城人口規模較現狀增長1倍以上，人口、產業的導入所誘發的交通產生吸引量增加，預判未來五個新城交通需求將較現狀增長1.5倍。以松江新城、奉賢新城為例，預判未來其各自的交通出行將分別增加44%、160%（見表1）。交通需求的增長要求進一步提高道路、公共交通、慢行交通等基礎設施的配置水平，提升交通基礎設施的承載力。

表1 新城未來人口與交通需求情況Tab.1 Future population and traffic demand of the new towns

中心城仍然是新城對外出行的主要方向，長三角方向是重要增長點。隨著新城深度融入上海全球城市產業分工體系，新城與中心城、重要功能區的交通聯系將顯著增加。以松江新城、奉賢新城為例，預判2035年中心城方向的交通出行將分別達到70萬人次/d、45萬人次/d，較現狀增長1倍以上，新城與中心城聯系的對外通道優化是未來新城交通體系完善的重點（見圖9）。此外，隨著長三角一體化國家戰略的推進，新城與上海都市圈、毗鄰地區的交通需求進一步增加，預判將達到新城出行總量的5%左右。

圖9 松江新城、奉賢新城未來對外出行分布圖Fig.9 Future travel distribution map of Songjiang New Town and Fengxian New Town

新城內部、周邊城鎮將形成緊密交通圈，要求增強交通系統的自我服務能力。隨著新城城市功能的進一步完善，城市獨立性的進一步增強，居民的就業、上學、娛樂等目的就地解決的比例進一步提高，形成以新城內部、聯系周邊城鎮的緊密通勤圈。將呈現兩大變化：一是短距離慢行交通需求進一步增加，圍繞“15分鐘生活圈”的慢行交通完善將是重點；二是新城內部主要功能組團之間將形成主要客流走廊，公共交通需求增加，是未來中運量公交服務的重點（見圖10）。

圖10 松江新城、奉賢新城內部出行期望線圖Fig.10 Travel expectation line map in Songjiang New Town and Fengxian New Town

3 新城交通優化思考

3.1 增強新城樞紐節點樞紐地位

增強新城在長三角、市域交通網絡中的重要節點作用是支撐新城發展的重要手段，各新城應根據自身區位條件、資源稟賦，做強錨固多層次交通網絡的門戶樞紐或者建立與周邊樞紐的快速聯系網絡[7]（見圖11）。松江新城位于滬杭、滬蘇湖對外走廊交匯處，滬杭客專、滬蘇湖鐵路（在建）、滬昆鐵路（改建）、規劃滬杭城際等多條國鐵交匯于松江南樞紐站。嘉定新城位于滬寧、滬通走廊交匯處，京滬高鐵、滬寧城際、滬蘇通鐵路等交匯于安亭樞紐站。松江南樞紐、安亭樞紐具備節點樞紐的天然條件。首先，應著力提升安亭樞紐、松江南樞紐等國鐵樞紐在都市圈中的區位優勢，安亭樞紐定位為嘉昆太地區中心樞紐，松江南樞紐定位為輻射G60走廊、杭州灣的重要樞紐。其次，做強樞紐內外銜接轉換功能，在國鐵樞紐中引入城際線和市域線提升區域交通服務輻射功能，除了既有規劃嘉青松金線、東西聯絡線引入松江南樞紐，規劃寶嘉線引入安亭樞紐，還應積極爭取新增規劃快線的引入，強化與新城內部市域鐵路樞紐的聯動發展，構建快速暢達的內外路網體系和輻射新城及城鎮圈的公共交通聯系，為爭取增加國鐵到發班次培育客流。最后，應以最新“站城一體”理念指導樞紐單體建筑設計，在立體空間尋求土地的高效和多元化利用，進一步減少樞紐對城市的分割。南匯新城、青浦新城和奉賢新城位處上海主要陸路對外運輸通道，應重點加強與虹橋樞紐、浦東樞紐、上海南站樞紐等鄰近國際、國家級節點樞紐的快速交通聯系。

圖11 新城鐵路與軌道交通規劃布局圖Fig.11 The railway and metro system's planning layout of the new towns

3.2 支撐新城快速連接市域交通網絡

新城發展需要依托中心城與其他高能級功能區的輻射與帶動，國際上新城發展比較成功的巴黎、倫敦、東京等城市的經驗表明，構建新城與中心城快速軌道交通體系是支撐新城發展的重要基礎。新城與中心城交通出行需求大，出行距離在30—60 km之間，構建快線既是支撐新城出行需求的需要，也是優化市域多中心空間結構的基礎。《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》明確提出構建市域線、市區線、局域線3個功能層次的軌道交通。其中，市域線通過利用既有鐵路和新建市域線的形式，服務新城與中心城之間、新城與新城之間的長距離客流，同時兼顧與近滬城市的聯系需求。從目前市域線網絡規劃來看，新增規劃市域線以郊區切向線為主[8]，與新城對外出行以中心城方向為主的客流走向存在一定脫節。建議在全市軌道交通網絡統籌優化的基礎上，抓緊謀劃新城直連中心城的快速軌道交通系統，依托市域軌道建設提高與中心城的聯系效率，與中心城保持資源聯結共享，形成互補依存的良性互動關系。

3.3 加快構建相對獨立、完善的新城綜合交通體系

按照獨立城市交通體系構建要求，重點完善新城路網、公交體系。一是構建符合新城實際發展需要的骨干路網體系。建議利用新建高等級公路、局部快速路等構建新城快速路系統，形成新城的外圍快速通道，實現過境流與到發流的分離。完善新城主次干道規劃布局，提升路網連通度，平均路網密度應達到4 km/km2[9]。二是形成多層次、差異化供給體系，著力提升公共交通服務和品質，主要客流走廊強化骨干公交服務，可采用有軌電車、公交專用道等獨有路權形式，提供高頻次、高速度的公交服務，形成競爭力強的出行方式。對于相對離散的交通需求，利用智慧手段優化公交運營，支持MaaS等智慧出行服務系統的應用發展“響應式公交”[10]。

3.4 形成以人為本的新城交通設施服務體系

圍繞新城活力城市、生態城市建設要求和新城自身特點，在交通設施配套、交通服務供給、交通管理等方面鼓勵使用綠色化、智慧化的手段。一是打造“小尺度、高密度”的新城內部路網，新城要改變現狀以機動車交通為主導的空間發展模式，加大路網密度、縮小道路間距，形成規模適宜的街坊尺度。賦予道路除交通以外的生活、休閑等功能，形成多樣開放的街道界面，讓街道空間變得更富生活性和趣味性[6]5，促進更為活躍的文化、社會和經濟活動，打造有溫度、有活力的城市空間。二是鼓勵響應式公交、無人駕駛、無人配送等新型交通技術在新城的利用，在方便居民出行的同時使城市更具科技感、現代感。三是提升新城交通精細化治理能力，以科技創新驅動智慧化發展，使交通系統更安全、更高效、更綠色。

4 結語

新城是超特大城市提升核心競爭力的重要戰略空間，上海新城經過20余年的建設，形成了一定的城市服務功能，但離規劃預期仍有一定差距。未來新城在上海面向長三角、面向全球兩個扇面的戰略空間下，新城城市能級定位有較大提升，要求建設“獨立的綜合性節點城市”，對交通系統發展提出更高要求。交通對于城市發展具有重要的基礎保障、先行引導作用，目前新城骨架交通基礎設施已建成，交通體系優化既要考慮未來發展需要，又要尊重客觀基礎。本文總結上海城市總體規劃中新城規劃、新城交通體系構建的特點，分析了現狀新城交通系統的特征和瓶頸問題。在未來新城構建門戶樞紐、綜合性城市、獨立城市、節點城市、綠色智慧城市、活力城市的目標定位下，分析對交通系統發展的要求，并從交通設施配置、交通體系構建、交通運輸結構完善、交通服務供給等方面提出優化思路，以期為上海推進“新城發力”戰略提供思路與參考。