關于國土空間規劃實施監督子系統建設方法的思考
——以上海市規劃駕駛艙建設為例

董云皓 李長風 高宇佳 DONG Yunhao,LI Changfeng,GAO Yujia

0 引言

2019年5月，中共中央、國務院印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，明確要建立“多規合一”的國土空間規劃體系并實施監督，且要依托國土空間基礎信息平臺來建立健全國土空間規劃動態監測評估預警和實施監管機制。2021年3月，國家市場監督管理總局批準發布國家標準《國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統技術規范》（GB/T39972-2021），突出強調要依托國土空間基礎信息平臺建立健全系統運行機制和數據管理規則，加強信息交互與協同，形成各層級疊合、覆蓋全域、動態更新、權威統一的全國國土空間規劃“一張圖”，并且在國土空間基礎信息平臺基礎上形成服務于國土空間規劃編制、審批和實施全過程的國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統的應用體系，作為保障國家戰略有效實施、推進國土空間治理體系和治理能力現代化的重要管理手段（見圖1）。

圖1 國土空間規劃實施監督子系統和國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統關系示意圖Fig.1 The relationship between the implementation and supervision of spatial planning subsystem and the'Inteplan' information system for implementation and supervision of spatial planning

從地方實踐來看，受國土空間規劃編制進度和各地規劃信息化基礎的影響，各地國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統的建設重點普遍還停留在國土空間基礎信息平臺底層基礎設施和標準化數據庫等的建設探索上。根據何正國等[1]對我國規劃信息化的現狀調研結果，我國規劃信息化工作主要圍繞基礎地理信息平臺（包括國土空間基礎信息系統、地理信息共享服務平臺、三維信息系統等）和業務審批系統（包括綜合業務系統、政務信息平臺、多規合一系統、不動產登記系統等）的搭建展開，對于以業務為主線、以數據為驅動的應用層的探索力度不足。近年來包括北京、廣州、天津等少數展開應用層建設探索的地方實踐也主要聚焦在對規劃現狀和成果數據的可視化展示及規劃編制和審批環節的應用支撐上，形成了包括國土空間規劃一張圖分析應用系統[2]、成果審查與管理應用系統[3-5]、國土空間分析評估模型[6-8]等技術成果，但從已有文獻來看，對于如何支撐規劃實施監督這一國土空間規劃全周期管理的重要環節，目前學術界還缺少系統性的討論。

因此，本文嘗試以上海市規劃駕駛艙的建設實踐為例，以規程理解和業務實踐相結合的方法，對國土空間規劃實施監督子系統的搭建思路和方法體系進行探討。

1 國土空間規劃實施監督子系統的搭建框架

1.1 國家層面對系統的搭建要求梳理

規劃編制、審批、實施和監督是國土空間規劃體系的4個主要環節，而監督則是從實體上、程序上建立對編制、審批、實施3個環節的監督方式和機制[9]。根據《國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統技術規范》，國土空間規劃實施監督子系統應包括國土空間規劃實施監測評估預警、資源環境承載能力監測預警和國土空間規劃全過程自動強制留痕3大功能模塊[10]。這3大功能模塊實際上是從流程和業務兩個維度對規劃的實施監測提出監督要求。其中，全過程自動強制留痕模塊聚焦的是對規劃流程的監督，通過對國土空間規劃編制、審批、修改和實施的全過程留痕，確保規劃管理行為全過程可回溯、可查詢。資源環境承載能力監測預警和實施監測評估預警兩個模塊聚焦的是對規劃業務內容的監督，前者主要針對的是規劃實施對資源環境的影響，后者主要針對的是規劃對重要控制線和重點區域管控要求的落實情況。

1.2 地方層面對系統的應用需求梳理

從地方應用的實踐需求來看，對于國土空間規劃的流程監督而言，在規劃審批前和規劃審批后兩個階段監督的重點有所區別。規劃審批前，流程監督的重點是對審批流程的過程留痕和時限監督；規劃審批后，流程監督的重點是對規劃成果執行狀態的監督和歷史回溯。因此，在系統搭建的過程中應考慮將兩個模塊進行拆分搭建。

對于國土空間規劃的業務監督而言，無論是對資源環境承載力的影響評估還是對重要控制線、重點區域管控要求的落實情況評估，本質上都是對國土空間規劃的實施情況進行監測評估，且兩者的評估內容存在一定的重合，因此應當考慮將兩個模塊進行整合，結合地方規劃提出的“目標—指標—策略”進行統籌設計，并且根據對于決策支持的深度對常態化監測內容和重點監測內容進行區分。

1.3 系統搭建框架的總體設計思路

綜合考慮國家建設要求和地方的應用需求，可以將整個子系統分為業務綜合概覽、規劃成果一張圖、規劃實施監測評估和規劃專題智慧化應用4大子模塊。其中，綜合業務概覽和規劃成果一張圖分別聚焦對規劃審批過程的全過程留痕和規劃成果管理的回溯；規劃實施監測評估和規劃專題智慧應用則分別聚焦對規劃實施的常態化監測內容和重點監測內容（見圖2）。

圖2 國土空間規劃實施監督子系統搭建框架的設計思路Fig.2 Technical framework of the implementation and supervision of spatial planning subsystem

2 上海市規劃駕駛艙的系統建設實踐

2.1 建設背景

2017年，國務院批復《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》（以下簡稱“上海2035”），并在批復文件中明確“健全城市管理體制，更多運用互聯網、大數據等信息技術手段，提升城市科學化、精細化、智能化管理水平”的智慧化應用要求。2020年5月，上海市人民政府發布《關于建立上海市國土空間規劃體系并監督實施的意見》，提出要建設國土空間規劃實施監督信息系統，建立國土空間規劃動態監測評估預警機制和實施監管機制。作為黨的十九大以后首個探索實施國土空間總體規劃的城市，上海先后形成一系列完整的規劃編制體系和成果規范體系，為搭建國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統創造了更完備的制度環境。

同時作為最早開展規劃信息化實踐探索的城市之一，上海在包括統一地理信息系統、成果管理系統、規劃審批系統和成果輔助編制軟件方面都已經做出一系列探索。在本輪國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統的搭建過程中，上海市規劃和自然資源局在國土空間基礎信息平臺建設的基礎上更為關注對應用層的建設探索，希望通過深化應用場景來反向賦能規劃業務。其中，規劃駕駛艙作為國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統的重要應用板塊，在搭建的過程中重點聚焦規劃實施監督這一國土空間規劃體系的重要組成部分和規劃管理閉環的重要環節，是本次應用層建設過程中探索的重要應用場景，也是國土空間規劃實施監督子系統地方化后的最終呈現形式。

2.2 系統框架

在系統架構上，規劃駕駛艙以國土空間規劃相關標準規范為依據，以安全運維體系為保障，總體框架包括4個層次：基礎設施層、數據資源層、業務支撐層和業務應用層（見圖3）。基礎設施層面向規劃監督業務需求，提供計算資源、存儲資源、網絡資源及安全保障設施。數據資源層整合上海市“大規劃”“大土地”“大項目”“大登記”“大測調”“大地質”等業務系統數據，形成規劃成果和規劃實施監測兩大數據庫體系。業務支撐層包括指標管理、模型管理、指標計算、模型計算、指標展示和地圖渲染組件，支撐智能應用層統計分析、監測評估等功能的實現。智能應用層包括綜合業務概覽、規劃成果一張圖、規劃實施監測評估和規劃專題智慧應用4個子模塊。

圖3 上海市規劃駕駛艙系統架構Fig.3 The framework of the cockpit of spatial planning for Shanghai

2.3 功能模塊

2.3.1 綜合業務概覽模塊

綜合業務概覽模塊重點聚焦的是如何對規劃項目的編制審批狀態進行流程監督，應當包括對規劃審批流程的全過程留痕和時限監督預警兩部分內容。以上海市規劃駕駛艙的建設為例，整個模塊在按照上海市“總體規劃層次—單元規劃層次—詳細規劃層次”三級三類規劃分類查詢的基礎上，重點突出從時間和空間兩個維度對全市規劃編制狀態的把控（見圖4）。包括從空間維度上分區域對全市已批規劃和在編規劃的規劃覆蓋率、覆蓋面積進行可視化專題展示，以及從時間維度上按照時間軸對不同年份已批規劃及其覆蓋率進行回溯。在時限監督這一塊，一方面在項目尺度上對在編規劃的重要審批節點進行時限監督和預警，另一方面同時分區域對各區域時限監督預警的結果進行匯總統計和可視化展示，幫助對時限監督的結果進行全局把控。

圖4 綜合業務概覽模塊示意圖Fig.4 Comprehensive planning business overview

2.3.2 規劃成果一張圖模塊

規劃成果一張圖模塊主要聚焦的是審批后如何對規劃成果在執行過程中的流轉狀態進行流程監督。由于規劃成果在審批之后即成為具有法定效力的成果文件，但是對于同一空間范圍同一規劃層次可能存在的多個規劃，需要對規劃的執行效力進行甄別。因此上海市規劃駕駛艙在建設過程中構建成果庫、現勢庫、歷史庫3個子庫，來實現對規劃成果執行過程中的流轉狀態的標記和回溯；并對應成果歸檔、規劃執行、歷史回溯3個狀態，從而實現對規劃成果的執行狀態進行流程監督（見圖5）。成果庫用于存儲通過行政審批后相關審批事項信息及對應的技術文檔和數據成果，成果庫中存儲的規劃是與審批事項一一對應具有法定成果效力的成果文件成果庫，支持調用成果庫數據進行規劃成果歸檔及成果查詢，可按照規劃層次、規劃類型進行分類選擇查看成果，或通過規劃批復文號、規劃名稱查詢對應的全套成果信息?，F勢庫中存儲的是按審批時序和有效性對各類行政管控要素進行迭代更新后正在執行的規劃成果數據，支持調用現勢庫存儲的最新批復的規劃成果，按照規劃層次瀏覽查詢規劃空間成果及規劃文本圖集。歷史庫中存儲的是現勢庫中因更新產生的歷史版本數據，用于進行時間和空間的數據回溯，支持調用歷史庫數據實現用地規劃的追溯。

圖5 規劃成果一張圖模塊示意圖Fig.5 Inteplan of spatial planning results

2.3.3 規劃實施監測評估模塊

規劃實施監測評估模塊聚焦的是如何對規劃的實施情況進行常態化監測和監督。2021年自然資源部發布《國土空間規劃城市體檢評估規程》（以下簡稱“《規程》”），從安全韌性、綠色低碳、開放協調、創新智慧、包容共享和獨具魅力6個維度提出了國土空間規劃實施監測評估的指標體系[11]。但是由于不同城市發展階段和城市特點不同，監測內容還需要與地方的規劃目標和特色指標相結合來確定。例如，“上海2035”提出“建設卓越的全球城市”，其監測指標體系多關注高等級城市功能和全球資源配置能力[12]，但是這些內容并不具有普適性因而未被納入《規程》中。同時，由于不同的監測指標進行監測的空間精度和時間精度要求有所差異，因此在上海市規劃駕駛艙搭建的過程中重點考慮了如何與業務審批系統相結合，通過溯清指標計算模型和數據來源，提升指標的自動計算能力和監測時空精度，真正實現面向規劃實施全生命周期的規劃實施監測評估（見圖6）。

圖6 規劃實施監測評估模塊示意圖Fig.6 Monitoring and evaluation for the implementation of spatial planning

2.3.4 規劃專題智慧應用模塊

規劃專題智慧應用模塊聚焦的是如何對規劃重大內容的實施情況進行專項追蹤和監督。相比規劃實施監測評估模塊，本模塊更加聚焦專題應用場景，幫助提升規劃決策支撐能力。例如，“構建15分鐘生活圈”是“上海2035”明確提出的規劃目標之一，也是上海提升城市空間品質和實現城市精細化管理的重要舉措。在“上海2035”發布后，上海又先后發布《上海15分鐘社區生活圈規劃導則》 《“15分鐘社區生活圈行動”上海宣言》等，并將相關技術內容納入《上海市控制性詳細規劃技術準則（2016修訂版）》 《上海市主城區單元規劃編制技術要求和成果規范》，以及全市土地出讓前評估的技術規程中[13]。因此有必要對“15分鐘生活圈”搭建專題應用場景，實現其在總規層面實施情況的追蹤，并為其向控規層面的傳導提供決策支持。因此，規劃專題智慧應用的搭建主要圍繞實施追蹤和決策支持兩個層面展開（見圖7）。在實施追蹤層面，搭建項目管理子模塊，實時統計全市生活圈行動計劃的推進落實情況。在決策支持層面，一方面從供給的角度出發搭建潛力評估子模塊，通過自動查找可開發用地空間和規劃中未實施的設施規劃，實現用地供給潛力的智能分析；另一方面從需求的角度出發搭建公眾參與子模塊，通過共商需求、共繪藍圖，實現社區需求空間的智能分析。

圖7 規劃專題智慧應用模塊示意Fig.7 Intelligent application of special planning topics

3 相關建設方法的討論與回顧

3.1 明晰實施監督業務體系

“業務生態和信息生態兩態融合”是上海市規劃和自然資源局本輪信息化提升的重要方法論：以業務邏輯理清數據標準、業務模型和應用場景，以數據鏈路重塑業務組織、業務流程和業務規則，通過業務生態和信息生態的雙向賦能，助力國土空間規劃“評估—編制—審批—實施”全過程閉環管理和智慧化輔助決策。因此，明晰的規劃監督業務體系是搭建國土空間規劃實施監督子系統的前置條件。

從國家要求來看，國土空間規劃實施監督包括過程監督和業務監督兩部分內容。在過程監督方面，中共上海市委、上海市人民政府發布的《關于建立上海市國土空間規劃體系并監督實施的意見》明確提出要建立國土空間規劃實施監管和考核機制。以此為依據，上海市規劃和自然資源局對局內各類規劃業務的審批流程進行全面的梳理和整合，形成了標準化的業務審批流程和考核預警機制，作為綜合業務概覽搭建的業務基礎。同時，上海市規劃和自然資源局先后發布各級各類規劃的成果標準規范，并從成果管理的角度明確“四庫”（過程庫①過程庫主要用于存放規劃審批過程中的階段成果文件，因而未納入成果一張圖模塊中進行查詢展示。、成果庫、現勢庫和歷史庫）建設的思路，作為規劃成果一張圖的建設基礎。在業務監督方面，“上海2035”提出在實施過程中要構建實時監測、實施評估、動態維護的機制。其中，實時監測側重城市運行的綜合體征，其明確編撰的年度監測報告既是規劃實施監測評估模塊的業務原型，又是未來產出實施監測報告的信息化支撐。而對于實施評估中提出的對重點聚焦規劃實施的重大事項、重點領域和重點地區相關要求的專項評估，則是規劃專題智慧應用需要突破的重要方向[14]。

圍繞流程審批管理監督、規劃成果管理監督、規劃實施監測監督，上海形成一套明晰的國土空間規劃實施監督的業務體系，為實施監督業務系統的搭建奠定了基礎。

3.2 統一規劃成果數據標準

由于上海市各級各類規劃層次和深度不同，存在同一規劃層次之間的規劃數據標準有差異，上下位規劃數據標準難以銜接，與自然資源部下發的數據標準要求不吻合等問題。因此，對不同類型規劃成果數據標準進行融合，制定統一的規劃入庫成果標準，是有效支撐上海國土空間規劃成果數據的入庫管理與查詢展示、實現規劃領域智慧化應用的基礎。

上海市規劃和自然資源局在《上海市區級總體規劃暨土地利用總體規劃編制技術要求和成果規范》 《上海市新市鎮總體規劃編制和入庫標準》 《上海市主城區單元規劃編制和入庫標準》 《上海市控制性詳細規劃編制和入庫標準》 《上海市郊野單元（村莊）規劃編制和入庫標準》 《上海市專項規劃（詳細規劃層次）編制和入庫標準》等6類規劃編制和成果入庫標準的基礎上，研究制定了《上海市國土空間規劃數據標準》。從國土空間規劃編制體系數據管理的總體需求出發，重點對同層次不同種類規劃數據標準差異進行協調，對已有成果規范進行融合，實現上、下位規劃間的有序延遞，也保證同層次、同類型規劃要素的協調統一。《上海市國土空間規劃數據標準》依據《規劃資源數據標準編制技術規定》對上海市國土空間規劃數據的空間參照系統、要素分類編碼，以及上海市“總體規劃、單元規劃、詳細規劃、專項規劃”層次的全部空間要素數據圖層、要素屬性結構做出具體規定，對圖層融合、項目編號、數據更新范圍線等內容進行說明。通過對各類各級規劃成果數據的標準化融合，保障了規劃駕駛艙中規劃成果拼合、查詢及對歷史版本的回溯。

3.3 推動業務數據互通共享

深度挖掘多源數據價值，推動數據互通共享，以數據驅動實現智能監測，實現“靜態藍圖式”監測向“動態”監測的根本轉變[15]。

在本次上海市規劃駕駛艙建設的過程中，重點對各應用場景進行業務數據的溯源分析。根據數據源分析結果，將所需數據源明確為基礎現狀數據、規劃成果數據、規劃編制審批流程數據和其他業務管理數據4類。對上述4類多源數據進行整合集成，通過打通數據壁壘，實現數據的統一調用與動態接入。依據業務邏輯及數據需求引導，與規劃編制審批管理系統、土地管理系統和建設項目管理系統等業務系統進行銜接。銜接的業務數據主要包括“大規劃”“大項目”“大土地”和“大測調”等業務系統數據。其中，“大規劃”數據包含規劃成果數據、規劃編制審批流程數據；“大項目”數據包括各類工程建設項目從選址到驗收的審批全流程數據；“大土地”數據包括土地利用“國土空間用途管制—保護修復—開發利用—資產管理”的全生命周期管理數據；“大測調”數據包括“三調”成果數據等。根據指標算法，明確數據抽取規則，實現數據的自動抽取與匯總。

在業務數據溯源分析的基礎上，通過建立計算規則引擎，實現監督指標的動態計算。例如，綜合業務概覽模塊抽取“大規劃”流程審批業務前期準備階段、規劃編制階段、規劃報審階段、批后管理階段4個階段18個管理環節的數據，跟蹤監測關鍵節點進度，設定審批時限規則或閾值，動態計算審批時限監督指標，形成審批用時預警信息。規劃實施監測評估模塊從時間和空間兩個維度提升監測評估的精細度、精準度。時間維度上，動態接入“大土地”“大項目”“大測調”數據，實現“建設用地總規?！薄肮黝悋薪ㄔO用地面積”及“總建筑面積”等指標的實時監測與展示?？臻g上，依托以地塊為核心的土地全生命周期管理數據，實現對“市—區—單元—地塊”等不同空間尺度的指標計算，提升監測精度。

4 結語

實施監督是國土空間規劃全周期管理的重要環節，也是國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統建設的重要內容。在國家明確建立“多規合一”的國土空間規劃體系并實施監督的背景下，本文從國家規程要求和地方應用需求出發，提出國土空間規劃實施監督子系統搭建框架的總體設計思路，并在上海市規劃駕駛艙系統建設實踐的基礎上對各功能模塊的設計要點和系統建設方法進行總結，以期為其他城市國土空間規劃實施監督子系統的搭建提供思路。