社會資本在社區防災中的應用研究*
——以臺灣新北市自主防災小區為例

王量量 蔣浩宇 劉佳欣 莊睦雄 WANG Liangliang,JIANG Haoyu,LIU Jiaxin,ZHUANG Muxiong

0 引言

隨著氣候變化的不斷加劇，極端天氣事件和自然災害亦越來越多，且破壞力也比以往更強。在此背景下，城市防災體系規劃和建設就顯得尤為重要。社區作為城市的基礎細胞單元，其防災能力的強弱直接關系到城市防災體系構建的成敗，因此防災社區的概念也被越來越多的專家所提及。目前的研究主要集中于防災社區在面臨高壓情況時的穩定性、緊急時刻的高速響應性和危機發生后的自組織與自適性。而從社會資本角度解讀防災社區建設的研究尚且不足，本文從社區防災的角度研究社會資本中的規范、信任、居民參與、關系網絡等要素的協同運作。在國內外相關研究的基礎上，以臺灣新北市構建自主防災小區體系為案例探究社會資本的作用機制，并對比大陸地區和臺灣地區的異同，提出優化我國防災社區建設的策略。

1 社會資本與防災社區

1.1 社會資本

社會資本理論是社會學研究中的重要理論之一，近些年被廣泛應用于社區治理的研究中。隋廣軍等[1]指出，社區中的社會資本是城市社區內部的個人和組織在長期的內外互動中形成的，在互惠規則規范下的互利關系。陳華[2]認為，與社區治理相關的社會資本主要有規范、信任、居民參與、關系網絡等要素。郝彥輝等[3]則認為，社區是與社會各領域各個方面發生種種聯系的關系網絡上的紐帶，能夠通過這些聯系攝取社會資源就是社區的一種能力，這種能力是社區的社會資本。姜振華[4]從指標平衡分析社區資本可用“五維度”來衡量，即社區關系網絡、社區規范、社區歸屬感、社區志愿者服務和社區信任。

1.2 社區防災

雖然社區防災目前沒有準確定義，但社區是城市最基本的組織管理單元，加之社區通常作為災害發生后第一時間展開災害救援的場所[5]，可認為社區防災是城市防災中的基本單元與重要陣地。社區防災體系的構建可分為兩部分：工程性措施，即硬措施，包括社區空間環境及防救災設施的建設與改善；社會性措施，即軟措施，包括民眾對于災害的認知、社區認同感和社區災害過程中的行動力[6]。本文的研究對象是社會資本在防災社區構建中的應用機制，因而采用從社區治理角度對社會資本進行界定，分析其中的規范、信任、居民參與、關系網絡等要素如何參與社區防災營造過程。

1.3 社會資本在防災層面的應用機制

國際上相關研究者較早開始關注如何運用社會資本提高社區韌性，使其更快恢復至受災前的穩定狀態。美國學者弗里茲和巴頓提出“療愈型社區”的概念，即通過災后社區的自發組織行為來進行災后重建[7]。國內現階段關于社區防災的研究多集中于防災型社區的構建、改造等方面，而從社會資本出發的制度性研究大多基于社區服務、社會資本參數評定等，對于社會資本在社區防災過程中的價值和作用的研究較為稀缺。

結合國內外對于社會資本和社區防災的文獻綜述，將本文分為兩個層次：一是從社區內部力量出發，通過社區自組織行為構成的內生救災防災過程；二是由社區外部力量出發，對社會資本的形成與推進起刺激作用的外部力量（見圖1）。其中，社區內社會資本在防災層面的內生過程又可分為微觀、中觀和宏觀3個層次。微觀層次指的是個人資本，它是一種嵌入個人行動者社會網絡中的資源，產生于行動者外在的社會關系，其功能在于幫助行動者獲得更多的外部資源；中觀層次又稱組織資本，它是群體中表現為規范、信任和網絡聯系的特征，這些特征形成于群體內部的關系，其功能在于提升群體的集體行動水平；宏觀層次又稱社會共同體，即在社區居民以外更大范圍社會網絡內的合作關系，衍伸至社會關系的各個行業、群體[8]。而社區外部力量可分為地方政府支持和社區受災程度：其中地方政府支持表現在政策和物資方面；而地方受災程度受到社會資本的不同影響和作用，主要是指社區在應對災害的過程中積累的經驗，它對社區的修復與防災可能是積極或消極的結果。

圖1 社會資本在社區防災中的應用圖示Fig.1 Application of social capital in community disaster prevention

2 基于社會資本的新北市自主防災小區體系

2.1 新北市自主防災小區體系簡介

新北市位于臺灣島最北端，受到全球氣候變化的影響，近幾年災害規模及損害日益加劇，降雨強度亦有越來越強的趨勢，復合型災害風險大幅提升。為了強化社區自主防災的能力，新北市從2016年起開始推進自主防災小區的建設，選取社會基礎較好、居民相互信任且面臨較大災害威脅的社區構建自主防災體系。截至2021年，共有16個社區被列為自主防災小區（見表1）。新北市自主防災小區的運作體系如圖2所示，各級政府的防救災人員會對社區進行督導和指揮，而具體的防救災工作基本由社區自行完成。

圖2 新北市自主防災體系運作機制Fig.2 Operation mechanism of Xinbei autonomous disaster prevention system

表1 新北市歷年推動自主防災小區名單Tab.1 List of autonomous disaster prevention communities in Xinbei City over years

2.2 社會資本在新北市自主防災小區中的內生過程

社會資本在構建自主防災小區的過程中起著決定性作用。下文將從個人層面（微觀）、組織層面（中觀）和社會共同體層面（宏觀）詳細探討社會資本的形成機制。

2.2.1 個人層面的社會資本防災行為

臺灣社區實施以個人公信力為依托的里長制體系，社區里長是防災社區構建過程中至關重要的一環。在構建自主防災小區的過程中，里長不僅要組織社區中的骨干力量和熱心居民組建小區的防災系統，同時要作為橋梁鏈接外部資源。例如，里長會邀請專業人員對于逃生概念、心肺復蘇術CPR、消防設施的使用等方面對社區每一位居民進行培訓，并通過民眾實際操作來加強民眾的基本救災技能。里長通過組織演習和操作，讓居民掌握防災知識，增強每一位居民的防災與救災意識。同時，在這個過程中，居民對里長的信任感不斷增加，居民之間在防災演練過程中也建立了相互信任。防災意識和救災能力的提升，以及相互信任的增加對于防災救災和災后重建至關重要，是社會資本內生過程的基礎。

個人資本層面的防災行為總結如圖3所示，居民選舉出社區網絡中個人資本較強的代表為社區里長，在里長個人資本的作用力下，社區居民獲得更多的外部支持、提高了個人的防災意識并且增進了相互信任。這里需要強調的是里長并不是社區個人資本的唯一代表，而是個人資本較強的代表。除了里長之外，還有防災小組組長、志愿者等多種個體在微觀層面發揮作用。

圖3 新北市個人資本在防災體系中的運作圖示Fig.3 Diagram of individanl capital operation in disaster prevention system in Xinbei

2.2.2 組織層面的社會資本內生過程

在自主防災小區中個人資本的作用下，小區組建防災救援團體，由社區部分中青年居民在里長組織下自愿參與。由圖4可見，作為社區防災的中堅力量，防災救援小組在組織過程中逐步自定行動規范，包括各行動組分為巡視預警組、整備搜救組、通報疏散組、關懷救護組和行政后勤組。每個組別在災前、災中和災后都有不同的具體分工，其中災前準備工作最為重要，也是社會資本發揮重要作用的階段。

多元線性回歸利用線性來擬合多個自變量和因變量的關系，從而確定多元線性回歸模型的參數。如表二所示為根據因子分析結果所選取的3個自變量城鎮化率（CZHL）、老齡人口撫養比（LNFYB）、衛生機構數（WSJGS）與因變量人口老齡化系數（65ZB）所構建的多元線性回歸模型檢驗結果。

圖4 新北市防災救援小組工作組織Fig.4 Working organization of disaster prevention and rescue team in Xinbei

災前準備階段的工作分為以下3個部分。

（1）小區環境勘查、保全對象調查及民眾災害避難疏散圖繪制

小區環境勘查主要是邀請專家與民眾一同搜集與匯整小區中的歷史災害經驗、易致災因子，同時檢視避難場所的安全性和合宜性，讓民眾有更深的認識；再由專家學者帶領民眾分析可能造成淹水的原因，并提出改善建議或應對策略。為了解小區環境與保全對象，由里長帶領專家學者、小區民眾和團隊成員，依照初勘時規劃的路線至各受災點及避難處所踏勘，并由里長或民眾說明過去發生過的災害情況。小區環境勘查的情況可作為后續繪制小區水災防災地圖、疏散避難圖、小區水災疏散避難計劃等相關工作的依據。

（2）疏散避難技能強化

疏散避難技能強化主要是指由小區防災組織邀請市府團隊、區公所針對小區的需求進行課程教育并規劃與制作教材。教材分為基礎防災概念課程與防災技能實務課程（見表2），將復雜的專業知識或防救災信息轉換成通俗易懂的常識，讓民眾對基礎防災與防災技能有深入了解，以此增進小區整體防救災應變能力。

表2 新北市防災課程及其內容Tab.2 Disaster prevention courses and contents in Xinbei

（3）小區災害疏散避難計劃編撰

為使小區執行疏散避難作業時有行動參考流程與依據，小區要組織編撰屬于該小區的災害疏散避難計劃（見表3）。

表3 新北市自主防災小區疏散避難計劃內容Tab.3 Contents of evacuation and shelter plan for autonomous disaster prevention zone in Xinbei

除了以上介紹的災前預防工作外，在災害發生時各小組也是分工明確，比如巡視預警組負責控制災害現場的交通、設置警戒線等；整備搜救組和通報疏散組則主要負責協助居民疏散撤離；關懷救助組的主要職責是給予受傷居民基本的醫療援助并協助聯系救護車；行政后勤組負責聯系區公所并開設臨時避難場所。災情過后，各小組會在里長的帶領下參與清理社區環境、推進災后恢復的工作。可見，在災害發生且外界救援力量無法到達時，組織層面的社會資本在社區災害預防、應對與救援及災后恢復階段中起到相當重要的作用。

2.2.3 社會共同體層面的防災救災

在宏觀層面，社區中個人資本較活躍的成員（如里長）或較活躍的資本組織（如防災救災團體）會通過社會關系與其他的小區構建信任關系。自主防災小區之間要建立穩定的參訪合作制度，通過參訪其他防災小區學習相關經驗，得到交流互動的機會與空間，以此形成社區間的合作力量，為災前災情通報、災時物資互助和災后恢復支援提供重要保障。

高校中相關專業師生會深入社區，與居民共同勘察調研、制定社區防災疏散方案、繪制防災地圖等，提升社區防災實踐能力的同時也提升學科培養的落地能力，是社會資本在防災救災過程中促成社會共同體的典范。此外，自主防災小區還會邀請新北市防災相關學者專家和消防部門，在全域內環境考察的基礎上共同編制防災救災規劃。

通過上述分析可以發現，在社會資本的內生過程中融入了更大范圍的社會網絡如其他社區、高校、專家和消防部門等，形成了超越社區范圍的合作關系。在這個合作關系下，社區防災、抗災及災后恢復能力有了明顯的改善，可見社會資本的成功應用不但逐步構建了社區層面的防災體系，更在一定社會范圍內形成防災共同體，使得防災體系更加完善與堅固（見圖5）。

圖5 新北市社會資本在社區防災中的運作圖示Fig.5 Diagram of social capital operation in community disaster prevention in Xinbei

2.3 新北市自主防災小區社會資本在防災中的作用分析

根據前文社會資本的理論，可以將社區內的社會資本分為規范、信任、居民參與和關系網絡4個要素進行探討。由上文的分析可知，新北市自主防災小區的構建基礎便是相互信任。這也是新北市在選擇小區推進建設時最重要的考量因素。同時，在個人資本、組織資本和社會共同體層面，社區居民參與防災救災的整個過程中，社區居民之間、社區領導團體與居民之間、社區與外部之間的多重信任度逐步提升，促進了社會資本的內生過程，同時在處理社區災情和地方政府支持的過程中形成了社會資本的外部推力。

同時在居民參與的防災救災過程中形成了一系列的機制和規范，例如小區自主防災工作會議制度、救災技能訓練制度、防災救援小組制度、社區參訪制度等。以上制度與地方的政策指導共同構建了社會資本中的一整套規范體系，社區規范在每一次的集體行動中得到踐行，使規范深植于居民行為意識中。

在此基礎上，社區居民之間、社區與外部形成的社會共同體之間所構成的社會網絡愈加緊密。社會資本在外力作用下不斷“自下而上”地參與社區平時、災前、災后等一系列組織行動，使社區的防災能力得到顯著提升（見圖6）。

圖6 社區社會資本與防災能力演進過程Fig.6 Evolution of community social capital and disaster prevention capability

3 新北市自主防災小區模式對當前社區防災的借鑒意義

通過對臺灣新北市案例的分析，可以看出社會資本對社區防災能力有提升和轉化的作用，有助于促進防災社區的構建。結合大陸防災社區現狀與現實，本文將重點探討在大陸傳統防災規劃模式下，如何運用社會資本理論增強社區的防災能力。

3.1 兩岸防災體系及其實施過程的差異

通過對兩岸社區防災體系及實施過程的了解與比較，可以發現在社區層面存在3方面的顯著差異。①在社區防災體系的內部組成方面，大陸社區主要由街道辦及各部門（地段醫院、街道市政科、街道警察、街道武裝部、街道民政科等）組成；臺灣社區則由里長、防救災小組（整備搶救、通報疏散、關懷救護、行政后勤等）和居民共同組成。②在社區防災體系中的分工方面，大陸社區要落實防救災工作，同時作為防災體系的末端單元接收各級的防救災支持，反饋防救災信息；臺灣社區則是自組織第一時間的應急防救災，作為防災體系的末端單元接收各級防救災支持，輔助進一步防災工作，反饋防救災信息。③在社區防災的工作方式方面，大陸社區是以街道辦主導，各部門根據應急預案分別形成對應的職能小組（如地段醫院形成醫療救護組、街道武裝部形成搶險救災組等）；臺灣社區則是各職能部門及居民共同參與的形式，例如高校師生、社區規劃師通過參訪合作制定防救災計劃。防災組成員自主訓練防救災技能，災時依據防救災計劃有序形成對應小組。居民在自救后也可加入救援力量，里長統領救災工作、分管救災物資等。

以上差異一定程度上揭示了大陸社區治理體制中防救災工作存在的一些內在矛盾：社區一方面要擔負起防救災的第一前線，另一方面卻又以末端單元的身份被動接收體系的逐級響應。預期情況下的災情，由于各級力量的提前介入，往往能得到較好的控制；而面對突發的災情時，體系末端與救災前線矛盾迸發，效果往往不盡如人意。

3.2 現有社區模式下如何借鑒新北自主防災小區模式

目前而言，在城市減災方面的研究已取得巨大成就，如規劃選址、建設標準、場地設計、環境改善等，但都集中于傳統的工程學思維，而城市所面臨的各類災害往往具有不確定性和復雜性，單純依靠工程學思維從物質環境角度無法完全解決城市災害問題[9]。故在傳統防災規劃模式下，需要探討社會層面參與的可能性和增強防災系統的適應性，并且需要加強城市社區尺度的研究。防災社區的構建不僅需要自上而下的模式，更需要將社會資本的觀念深入居民日常生活中。在借鑒學習臺灣社區防救災體系時，可適當引進更加開放的社區工作模式，改變傳統的由當地政府、街道辦或居委包攬的社區防災的各項工作方法，結合上文分析可從以下方面進行優化。

（1）社區防災志愿者

應當培養社區居民“自救”而非“等待救援”的意識，需要社區街道辦、居委會人員深入了解社區內不同年齡、背景、文化水平的人群特征和人群需求，分類進行不同程度的防災教育，并可安排個人資本較活躍（如公信力較強，具有相關防救災知識等）的人員來承擔日常監督反饋工作，培養社區自己的防災志愿者。

（2）社區自主防災組織

通過社區活動與相關組織加強社區居民之間的關系網路和信任程度，可在此基礎上結合社區物業、業主委員會、社區志愿者團隊等，建設一支社區自備的常駐防災及救援力量。可效仿新北市自主防災小區中的組織模式，分為若干小組各司其職，提升防災意識和救災技能。

（3）社會力量參與

積極引導更多諸如學校、企業、福利機構等社會力量、專業力量走進社區，為社區防災的建設提供更多元化的指導。這也會在一定程度上推動城市防災體系的建立，使整個城市的韌性得到提高（見圖7）。

圖7 現有模式下社會資本在防災體系中的應用Fig.7 Application of social capital in disaster prevention system under the existing mode

4 結語及展望

社會資本是一種需要積累和培育的資本，只有如自主防災小區中那些在災害前有較為豐富經驗的社區，才能在災害發生時更好地組織起來并及時做出反應。在受災地區的援助工作中，需要更注重從不同社區內的個人、組織、共同體3個層面的現實出發，結合居民在參與社區活動上的需求和興趣差異，對不同群體構建不同的社會資本培養方案，從而調動全社區及居民對韌性社區建設的積極性。

本文通過案例論證了社會資本在社區防災體系中的應用機制，初步探究如何結合當前實際將社會資本應用于防災社區中，使社區中的防災體系更加健全。未來研究應根據國家住區標準，結合社會資本在社區防災層面構建的多個維度，建立相應的指標評估體系，以便更好地指導本土化防災社區的建設。毋庸置疑，社會資本理論對于推動我國社區綜合防災能力乃至社區安全應急管理等問題提供了新思路和重要的行動指南，基于社會資本的社區防災系統建設也將是未來城市研究的必然趨勢。