業財融合下行政事業單位預算績效管理研究

張 悅

（北京市密云區住房和城鄉建設委員會，北京 101500）

近年來，隨著財政預算管理改革的深入，以結果為導向的預算績效管理在提高公共資金使用效率、節約行政成本等方面都取得了一定的成效。管理方式轉變的同時，傳統財務核算職能已經不能滿足全面預算績效管理的需要。財務工作要從事后核算前置到事前和事中，融入業務全流程中，與業務活動有機融合，才能在預算績效管理各環節中發揮應有的作用，切實做到管好、用好財政資金，造福人民。同時，促進行政事業單位公共管理和公共服務水平的提升，加快國家治理體系和治理能力的提高。

一、業財融合對提升預算績效管理水平的意義

（一）有助于推動預算與績效管理一體化進程

《中共中央國務院發布關于全面實施預算績效管理的意見》明確提出：“力爭用3到5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化”。業務和財務代表的是“辦事”和“花錢”，理順二者的關系，業財有機融合，在預算績效管理各環節相互滲透，避免出現先預算、后績效的情況，減少低效重復的工作行為，促進預算與績效管理流程一體化。

（二）有助于構建預算績效管理一體化閉環機制

構建預算績效管理一體化閉環機制，建立全過程預算績效管理鏈條，是全面開展預算績效管理工作的重要內容。預算編制環節，業務和財務深入溝通交流，合理確定績效目標；預算執行環節，二者相互監督，糾正偏差，共同推進預算執行進度；決算環節，客觀評價，總結雙方經驗教訓，推進績效評價工作質量的提升；績效結果的反饋與應用又會影響下年度的預算編制，開啟新的循環。不斷往復，從而提高單位整體預算績效管理水平。

（三）有利于樹立責任意識，強化團隊精神

業務、財務在預算績效管理各環節和流程中，明確各自職責和任務，有分工有合作，相互監督、相互促進，增強部門和單位人員的凝聚力，助力可持續發展。

二、現階段預算績效管理中因業財分離產生的問題

（一）對預算績效管理工作缺乏深入的認知

行政事業單位因為其特殊的體制管理及公共服務職能，資金來源基本為財政撥款，缺乏績效管理的主動意識，預算績效管理的實施主要靠上級財政部門推動，按上級布置的績效評價任務開展工作，存在“輕績效、輕管理”的現象。

目前一些行政事業單位，尤其是基層行政事業單位的預算績效管理多體現在績效評價工作上，屬事后評價，缺乏貫穿預算全過程的管理與監督。績效相關工作開展基本上也都是落在財務科室，業務科室參與度較低，積極性和主動性不強，加之二者都面臨繁重的工作任務和較為獨立的工作環境，導致業務和財務無法有效融合，績效管理流于形式。

（二）缺乏有效的績效目標管理

績效目標管理是預算績效管理活動的基礎，績效目標的設定直接關系到績效管理工作的質量，包括績效內容和績效指標。行政事業單位雖然不像企業有明確的戰略目標，但是工作的總體方向緊隨國家的大政方針，也設有長期性目標和階段性目標，也可以稱為總體戰略目標。

實際工作中，績效目標的設定由財務科室在預算編報環節完成。編報預算時，業務科室考慮更多的是項目是否能夠獲得財政資金的支持，設定的績效目標往往不是源自單位的戰略目標，而是根據以往的工作經驗或自身的工作職能設定，這樣設置出來的績效目標會與單位的總體戰略目標相脫節，容易造成只顧眼前利益而忽略了長遠利益。業務科室給財務科室的項目說明也僅是項目所依據的文件規定、執行的標準、預計的工程量等籠統的表述，沒有清晰的項目預期產出、效果及成本控制等方面的內容，更沒有細化、量化的指標數據。財務科室在編報績效目標時，僅把績效目標的填報當做預算申報環節的必填事項，不了解項目的整體規劃，不清楚項目如何推進，不知道如何衡量績效。績效目標直接復制粘貼業務科室的項目說明，隨意選取績效指標。業務和財務的獨立行事，導致績效目標不明確、績效指標不全面。

（三）預算績效運行監控力度薄弱

年初設定的績效目標是否完成，是預算績效運行監控的重要內容。績效運行監控可以糾正執行中的偏差，還可以查找資金使用和項目管理中的薄弱環節，及時彌補管理“漏洞”。在預算執行過程中，業務科室的關注點更多地在項目內容完成程度、資金是否滿足自身業務需求等方面，沒把工作重點放在效果、效益及成本控制上，加之績效目標不明確，績效指標的不全面，財務科室難以對績效目標完成情況實施有效監控，一旦出現問題不能及時發現并糾正。預算資金執行方面，因業務科室不了解財政資金管理的相關規定，經常發生業務開展拖沓緩慢的情況，資金支付進度慢，往往到重要的時間節點前，經財務科室反復提醒，才集中支付，造成項目資金使用不均衡。

預算執行過程中，發揮主導作用的多是財務科室，也只能從資金的剩余情況提醒業務科室加快支付進度，無法從項目的進展情況及績效目標的執行進度進行監督。業務數據和財務數據缺乏有效的鏈接，造成在預算執行環節業務和財務無法有效融合。

（四）績效評價環節執行力不足

預算績效管理的核心內容是績效評價。預算執行結束后，及時對財政性資金的產出和結果進行績效評價，來檢驗財政預算資金是否發揮了最大程度的效果和效益。實際工作當中，績效評價工作由財政部門布置開展，以項目單位自評為主，有時也會引入第三方機構參與項目績效評價或部門整體績效評價。預算單位的工作開展基本以財務科室為主，財務人員對項目所處行業發展、社會需求、經濟效益、可持續影響等基礎數據和相關資料收集存在困難，業務科室雖然配合工作，仍無法提供有效的評價數據；評價指標由財務科室設置，但財務人員基本不參與項目的實施過程，缺乏項目專業知識，不熟悉業務本身，導致績效評價指標體系和權重的設置不夠合理、不夠科學，無法真實反映項目資金的績效成果。

（五）績效評價結果的反饋與應用不到位

績效評價結果的反饋與應用作為預算績效管理的重要目標，是預算績效全過程管理鏈條中的重要一環。在此環節，很多行政事業單位沒有相應的績效評價結果監督考核機制，往往是為了評價而評價。績效評價工作多由財務科室主導，沒有體現業務工作的成果，反而增加了業務科室的工作量。工作開展過程中業務科室配合的積極性和主動性不強，導致績效評價結果不能清晰地反映問題所在，哪些地方需要改善，如何改善。加之上報績效評價結果就等于完成工作的理念存在，敷衍了事，績效評價結果的反饋與應用難以發揮應有的價值。

三、行政事業單位在預算績效管理中實現業財融合的建議

（一）提高預算績效管理意識，促進業財管理流程一體化

行政事業單位相關人員要沖破體制束縛，從思想上提高預算績效管理的意識，關注點從傳統的財政資金的規范性轉向財政收支的有效性，尤其是管理層要樹立“花錢必問效，無效必問責”的績效理念。重視業務與財務的結合，使業財融合的理念始終貫穿預算績效管理的全過程，促進業財管理流程的一體化。財務人員要主動轉變觀念、拓展會計職能，將工作重心從事后核算向事中、事前移動，實現全流程閉環機制，同時加強自主學習，了解業務相關知識，更好地用財務數據解讀業務內容。業務人員也需要提高同財務人員溝通的深度廣度，及時準確提供相關業務數據，全過程參與預算績效管理，重績效重管理，確保業財融合工作能夠發揮實效。現階段，還要充分利用信息技術，建立基于業務活動的業財一體化管理平臺，以預算控制為核心，以業務數據為基礎，將業務流程、財務流程和管理流程貫穿其中，避免因信息割裂導致的重復性工作，實現信息共享，提高各環節的工作效率，提升數據的真實性和準確性，為領導層決策提供依據。

（二）明確績效目標，合理設置績效指標

制定績效目標時，要基于行政事業單位的總體戰略目標，結合自身職責、年度工作任務來制定績效總體目標及階段性目標，使績效目標和單位的戰略目標保持一致。比如某棚戶區改造項目的總體目標是改善某區域內房屋破舊的現狀，整治某街道沿線環境，促進區域發展，提高區域居民生活水平；階段性目標是20XX年度完成剩余拆遷工作及安置房驗收工作，保障已簽約居民按時回遷入住。根據績效總體目標和階段性目標，確定此項改造工作預計要達到的產出（即完成XX戶居民回遷安置、安置房工程驗收合格率、安置房全面完工的時效等）、效果（即周邊街道及環境改善程度、帶動就業經濟發展情況等）及成本控制（即人力支出、商品服務支出、資本性支出、債務利息和費用支出等），確定為相應的績效指標。確定單位的績效目標和績效指標是業務科室和財務科室協作的成果，績效目標表是申請年度部門預算項目的必填內容，由財務科室填報，但是業務是事項的起點，業務項目相關人員需要與財務人員進行深入的溝通與探討，按照績效目標表的要求，根據項目內容和實施方案，填寫項目整體績效目標，合理選取一級和二級指標，編寫三級指標，確定指標性質、指標值、度量單位、權重、指標方向性等內容。科學合理的績效目標和績效指標為后續執行監控糾偏、評價客觀公正、反饋真實有效都具有重要的意義。

（三）打破數據壁壘，加強預算績效運行監控

預算績效運行監控過程中的主要問題是業務科室與財務科室信息、數據的不對稱，信息溝通不暢。雖然在資金支付前有較嚴格的審批程序，但是業務不能實時了解資金的支付及剩余情況，財務不能及時了解項目的進展情況，各自為政、職責劃分不清仍然存在，一旦出現問題，就會相互推諉相互指責。“十四五”時期會計信息化工作的總體目標和主要任務提出，充分運用各類信息技術，探索形成可擴展、可聚合、可比對的會計數據要素，提升數據治理水平。行政事業單位應充分利用互聯網技術，建立業務、財務及管理融合的一體化系統，使業財數據融為一體，增加信息反饋的及時性和業務過程的可追溯性，準確反映項目進展和資金支付情況，實現經濟活動全過程管理。業務人員發起并參與執行過程，提供完整的業務執行信息，財務人員對績效目標的完成進度和項目資金的執行情況進行監控，及時反饋糾偏。通過信息化技術，重新構建業務、財務管理流程，消除重復低效的工作環節，從源頭抓好數據基礎，并將內控要素融入執行過程，打破專業數據壁壘，提高精細化管理水平。

（四）多方位結合，提升績效評價水平

近年來，績效評價已經成為行政事業單位每年必做的工作，主要分為部門整體績效評價、項目績效評價和重點項目績效評價等三類。部門整體績效評價和重點項目績效評價多委托第三方專業機構進行，項目績效評價以單位自評為主，自評工作基本落實在財務科室，財務人員需要克服自身專業限制，主動學習績效評價相關理論知識，加強與業務科室人員溝通，共同制定工作方案、收集項目相關基礎數據資料，按照預算批復時確定的績效指標，設置權重，運用一種或多種評價方法，進行客觀公正的評價。單位領導層也要加強溝通，協調各業務科室，使全體工作人員都重視此項工作，全力配合財務科室完成績效評價的自評工作，真實反映單位項目資金的成效，為后續決策提供依據。委托第三方實施的績效評價工作，單位業務和財務人員也需向第三方提供相關數據資料，與之溝通過程中，時刻樹立學習的理念，借鑒專業機構的工作思路和方法，補齊自身的短板，提高預算績效評價方面的業務能力。

（五）加強績效評價結果反饋，推動多維度應用

行政事業單位要利用好績效評價的結果，明確業務活動、管理流程中存在的問題與漏洞，業務科室與財務科室各負其責，針對問題制定整改措施并加以落實，提高評價結果應用效果；建立績效評價結果監督考核機制，實行績效獎懲和問責制度，與下年度預算安排相結合，根據評價結果在下一年度或延續或削減或不再安排；因當前行政事業單位的體制束縛導致相關人員缺乏危機意識和責任意識，將評價結果和年度考評掛鉤，切實關系到自身利益，激發主觀能動性，提高責任主體意識。嚴格按照政府信息公開要求，在預決算公開中將績效目標和績效評價結果一并公開，接受社會公眾的監督，提高財政資金使用的透明度。績效評價結果的反饋與應用，又將影響到下年度預算績效管理的開端，從而將整個績效管理的過程串聯起來，實現全方位運用。

四、結束語

綜上所述，預算績效管理的全過程始終保持業務和財務的融合，處理好二者的關系，從思想、管理、流程等多方面入手，在績效目標管理、執行運行監控、績效評價、評價結果反饋與應用等各環節，抓住主要矛盾，利用信息化手段，拓寬業務和財務的職能，樹立全局意識和責任意識，暢通溝通渠道，加強多方位的交流，共同解決分歧和問題，破除阻礙壁壘，真正實現業財融合，提高預算績效管理水平和科學決策能力，加大財政資金的使用效率和效益，從而提升政府的公信力和執行力。